1 共和政府需要知情的公民吗？

　　历史事实没有这么美好
　　《信息自由法》的支持者托马斯·亨宁斯参议员宣称，《宪法》的制定者拥护“人民知晓他们的政府做过什么的权利”。这个说法挺好，但历史事实却没那么美好。在建国者眼中，共和政府需要知情的公民吗？是的，不过，他让人民知情的方法与今天不同。他们建立了令全世界惊叹的邮政系统以传播知识，还专门给予报纸邮寄费率优惠。《宪法》鼓励科学研究和发明创造，不过，制宪者从未说过也不曾暗示过，“知情”意味着公民可以向公职人员索取信息。他们甚至没有让人民及时获取时政信息的想法。有一个建国者非常信任公众，他就是托马斯·杰斐逊。他赞颂公共教育，并在其家乡推动相关立法。他提出的法案（未通过）宣称，教育可以防止暴政，因为它可以给民众充分的历史知识，而历史知识“包含着其他时代和其他国家的经验，可以帮人辨识各式各样的野心家，并能迅速发挥其天生力量阻止他们实现目标”。换句话说，杰斐逊提倡大众教育的理由是它能抵抗恶政，而不是它能让舆论影响政策。
　　建国者对于诉诸民意一事非常谨慎。他们对于报界的态度摇摆不定，他们对于政党心存疑虑，对于志愿性公民团体亦然。这些团体试图告诉当选的官员如何行事，建国者未曾提出过关于《信息自由法》的设想，《宪法》中也没有关于“知情权”的规定。参议员约翰·莫斯也许会说，“知情权”是《宪法》赋予人民的权利，但这不是事实。
　　那么，《信息自由法》源自何处？不是国父，不是1960年代的精神，不是性、毒品、摇滚，也不是头脑清醒一些的反战左派、民权运动或崭露头角的女权运动的支持者所讲述的参与式民主的故事，显然也不是互联网。毕竟，早在1950年代，莫斯就开始为之奋斗。支持联邦政府信息公开的托马斯·亨宁斯参议员生于1904年，他的接班人爱德华·朗生于1908年，都不是1960年代的“产品”。对于该法，广大公众既未强烈反对，也未大力支持。
　　两党国会议员都很关心政府管控信息这一问题，不过行政机构一直反对《信息自由法案》。

2 信息自由法案的确立

　　这一法案是政府权力分支相互争斗的结果
　　在国会大厅之外，支持《信息自由法案》的议员们只有一个有实力的盟友—新闻媒体，尤其是报纸以及由新闻记者、政论家和出版人组成的知名团体。它们认为此法事关自己的利益。很多记者虽然觉得有些不妥，但还是为立法鼓与呼。
　　对于一个现代的、专业化程度日渐提高的新闻界而言，记者当吹鼓手是异常行为。大约10年以前，莫斯委员会刚开始工作的时候，新闻团体采取支持信息自由的立场，也可以说是异常行为。与国会一样，新闻界担忧的是，行政国家的兴起会将立法机关中民选议员的权力迅速转移到不断膨胀的行政机构任命的官僚手中。1955年8月，肯塔基州路易斯维尔市《信使报》的编辑詹姆斯·波普给约翰·莫斯写了一封信，信中提到，新闻界与国会都很关心，在“联邦事务和雇员增加”的情况下，知晓情况有多困难。在联邦机构的规模日渐增大的情況下，“国会和新闻界”应该仔细研究“我们工具和人力的不足是否已经到了危险的边缘”。
　　简言之，《信息自由法》是政府权力分支相互争斗的结果。它源自国会为控制联邦官僚机构而做的长时间的却又不彻底、不充分的斗争。《信息自由法》不是迈向信息自由的第一步。1935年的《联邦公报法》是一个重大成就，有助于公开行政机构制定规则的过程。英国于1893年颁布了《行政法规发布法》，美国人依照此法制定了《联邦公报法》，于是，记录行政机构活动的《联邦公报》诞生。还有一个里程碑是莫斯委员会曾试图修改的《行政程序法》。《行政程序法》要求政府将其文件交给“有恰当理由和直接相关的人”，除非有“符合公共利益的保密”需求，或文档所涉之事“仅属于机构内部管理事务”，“或有成文法规定”不可公开。不过，该法还规定，若“找到了充分理由”，行政机构即可截留信息。“直接相关的人”“公共利益”“充分理由”，这些意义宽泛的词汇，能为任何政府机关隐藏任何信息提供充分的借口。不过，《行政程序法》的确为公众颁发了获取政府信息的许可证，而《信息自由法》是该法的修正案。
　　在莫斯的小组委员试图改变政府的信息政策的那几年，行政部门为了给其截留信息的行为找依据，不仅援引了《行政程序法》，还援引了1789年的“管家”（housekeeping）成文法。“管家法”赋予行政部门领导者“在不违背法律的前提下，对其部门的管理，对部门官员和文员的行为，以及对记录、文件和相关财产的保管、使用、保存设定规章的权力”。莫斯委员会于1958年成功地推出了该法的修正案。

3 水门事件爆发

　　修正案应运而生
　　莫斯认为该修正案最值得称道的成就是显示出国会敢于挺起脊梁，以及成功迫使行政分支丢掉“‘管家法’这根拐杖”，开始动用“行政特权”。他认为：“如果人民及其选出的代表享有知晓他们的政府在策划什么和做什么的权利，我们就是在民主制下生活。如果行政机构享有决定人民应该知道多少的特权，我们就是在跟随极权主义政府的脚步。”
　　虽然《信息自由法》是一个里程碑，但它并未像莫斯和他在国会中的盟友所希望的那样，带来巨大改变。数年后，设于参议院司法委员会之下，由参议员爱德华·肯尼迪领导的行政业务与程序小组委员会开始注意到该法的缺陷。肯尼迪仔细研究了《信息自由法》，他的小组委员会于1973年拟出了《信息自由法修正案》，时值尼克松政府因“水门事件”受到调查，因而对于政府截留信息行为的关注有所增加。《信息自由法修正案》于1974年秋通过—参议院全票通过，众议院以349票对2票通过。不过，杰拉尔德·福特总统迅速使用否决权将其扼杀。福特反对该修正案中的一些规定：给予法院查阅机密文件的权力；提高执法记录的公开程度；处罚未遵守该法的行政机构；限定处理信息公开申请的时长。后来，国会再度投票批准了该修正案，使总统的否决无效。爱德华参议员宣称，推翻总统的否决意味着“国会公然地和彻底地否定了联邦官僚的传统保密制度以及尼克松政府设立的反媒体、反公众、反国会的保密制 度”。

这些意义宽泛的词汇，能为任何政府机关隐藏任何信息提供充分的借口。

　　1974年的修正案大大增强了《信息自由法》的效力，使之成为国会实现目标的利器。在“水门事件”爆发、白宫羸弱的短暂时期，修正案应运而 生。
　　它使信息“脱离”行政机构，使其无法将所有文件或某一类文件归为应当保密的例外；使法院可以对行政机构以涉及国家安全为由拒不公开的文件做非公开审核（incamera review）；进一步明确了哪些信息是涉及执法调查的信息，可不向社会公开；限定了行政机构回复申请的时间期限；制定了信息公开申请收费标准，同时还规定，若申请有利于全体大众，费用可以减免。

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