英国是世界上有影响力的大国，是联合国常任理事国之一。作为最早实行君主立宪制的国家，英国的政体在西方具有典型性。内阁是英国最高行政机构。首相办公室、内阁办公厅、内阁委员会作为首相施政的重要辅助机制，协助首相领导内阁和政府。本文拟对英国的内阁及英国首相的参谋辅政机构予以分析介绍。

内阁制度：英国君主立宪制政体的核心

　　位于伦敦的唐宁街10号是英国首相和英国最高行政权力的象征。唐宁街10号首相官邸建于1680年，是一座乔治亚风格的历史建筑，首相在此居住、办公、举行会议、制定政策、会见社会人士和外国领导人。这里地处伦敦威斯敏斯特区，毗邻白金汉宫，距议会、财政部、外交部等重要机构仅数分钟路程，便于首相与国王及各重要部门沟通。官邸内最著名的是内阁会议室，1856年以来历届内阁会议都在此举行，也是首相与外国政要进行工作会谈的地方，这里的一举一动牵动着整个英国。
　　内阁制度由14世纪国王的顾问机构——枢密院演变而来，内阁也随着英国君主立宪制政体的确立而逐渐成为最高行政机构。1689年，英国“光荣革命”后相继颁布《权利法案》《王位继承法》，奠定了英国君主立宪政体的法律依据，英国国家的行政权自此逐渐从国王转到内阁。19世纪是英国内阁制度发展和完善阶段，内阁取代国王成为最高的行政机构，内阁对议会负责的原则确立下来。内阁制的确立成为英国代议制民主发展的里程碑，议会、内阁、国王各自的权力和地位得以确立并基本延续至今。
　　1721年，英国下院多数党领袖沃波尔被国王乔治一世任命为内阁首领，这是内阁首相一职的开始，但当时该职位的正式名称不是“首相”，而是“首席财政大臣”。首相的正式名称直到1878年才在官方文件出现，而其法律地位则由1937年的《国王大臣法》最终明确。首相由议会多数党领袖担任，负责组建政府内阁，在内阁决策中居于主导地位。内阁大臣可在内阁会议上发表看法，但首相所作的总结性发言才是内阁的决定。首相有权代表内阁在议会进行政策辩护，回复议会对其施政的质询。首相还掌握着外交和军事权，可提请国王宣布“全国紧急状态”，行使广泛的特殊权力。
　　内阁既是议会的一部分，又是政府的领导机构。阁员根据政党背景任命，他们既属于政府，也属于特定政党，而且必须是议员。严格地说，英国内阁和中央政府有所差别。中央政府有所谓“内外圈”之分：“内圈”指内阁，由首相、财政大臣、外交大臣等20多名大臣组成，是中央政府的决策核心;“外圈”由主管大臣、国务大臣、政务次官等100多人组成，是中央政府的执行机构，他们不参加内阁会议，但与内阁共进退。
　　英国内阁奉行集体责任制，内阁大臣参与制定政策，对影响国家前途的问题集体商讨，共同承担责任。这具体体现在两点：一是内阁必须获得议会的支持。如某项重大政策被下院否决，内阁就要辞职。二是内阁大臣必须接受并支持内阁的决定，在议会反对派和公众面前要团结一致。决策前后的意见分歧不能对外公开，如有大臣公开发表不同意见或擅自泄露内阁决定，应辞职或被解职。实践中，集体责任制被证明有利于增强内阁的凝聚力，保持统一的政策，发出统一的声音，实现统一的工作目标。

首相办公室：首相施政的“总支撑”

　　首相办公室就设在唐宁街10号的首相官邸内，被视为“英国宪政安排中显示惯例重要性的经典范例”。首相官邸秘书班底熟悉内阁工作、不与内阁共进退，其稳定性确保了官邸运转的连续性。
　　为强化辅政能力，首相办公室的内设机构被整合为“政策与政府”“通信与战略”“政府与政治关系”三个工作网络。“政策与政府”部门统筹首相的重要演讲、声明和政策倡议，及时传达首相的决定，定期向首相汇报政府工作情况，下设政策研究处、战略处、议会部、委任处等机构。“通讯与战略”部门下设新闻处、信息研究处等机构。随着媒体影响力的上升，该部门的重要性与日俱增，特别是新闻处，除了要协助首相官邸的发言人处理媒体事务，还要统筹内阁大臣和部长的媒体访问。“政府和政治关系”部门设有政治办公室、活动与出访办公室等，前者负责处理首相的党务活动，后者负责组织首相的官方活动和国内外重要访问等。
　　首相特别顾问是首相官邸内的重要角色，虽然在制度上并未明确，却是辅政体系的重要组成部分。首相身边长期围绕着志同道合、颇受信任的特别顾问，在决策前经常同顾问商讨，或召開非正式会议协商。例如，现任首相鲍里斯·约翰逊的首席特别顾问卡明斯就被媒体认为在内阁的地位仅次于首相本人。卡明斯坚定支持英国脱欧，他被任命为特别顾问。去年，卡明斯与财政大臣贾维德在脱欧的政策上出现严重分歧，直接导致了后者的辞职及首相对内阁的改组。此后，为协调唐宁街10号与财政部的政策，卡明斯主导的首相顾问团队同时向首相和财政大臣提供建议。当然，首相的一些决策也因偏信被戏称为“厨房内阁”的特别顾问班底而备受争议。

内阁办公厅：首相施政的“总协调”

　　内阁办公厅形成于一战期间，是内阁和首相的重要辅政机构，处于英国中央政府的中枢地位，其职权范围也呈不断扩张态势。内阁办公厅办公地点紧邻唐宁街10号，其职责是在最高层次上协调内阁和政府各部，包括：拟定内阁会议的议程，在会前分送政府各部传阅;整理保存内阁的会议记录，记录和通报首相归纳形成的决定;协调落实督办内阁的各项决定，编写和分发内阁决议实施情况的报告;等等。此外，内阁办公厅还要处理一些其他政府部门不便管不好管的事务，并经常对一些重大方针和重要事件答疑解惑，回应外界关切。内阁办公厅的工作人员很多从政府各部门借调，任职时间一般二至三年，以加强内阁办公厅与政府各部的协调能力，维护其客观和公正。 　　内阁办公厅大臣作为部门负责人，与首相关系密切，有“首相首席顾问”和“内阁首席发言人”之称。内阁办公厅大臣每周与首相会面，内阁会议时，通常坐在首相旁边。内阁办公厅大臣一般不进入内阁，只有同时兼任其他职务时才可能入阁。
　　内阁办公厅下辖内阁秘书处、中央统计局、人事管理局、史料组等常设机构，还有海外与国防事务处、欧盟事务处、宪政改革处等专项事务办公室。其中，内阁秘书处是协调高层次政策的机构，为履行内阁职责的大臣提供服务。中央统计局负责相关数据的收集和统计，为政府制定经济与社会政策、实施有效的行政管理服务。人事管理局承担文职公务员的录用、培训、重要职务的任免等。史料组负责记录和整理特定时期和特殊事件的年鉴和档案等。各专项事务办公室负责协调管辖范围内相关政策的拟定，组织跨部门的协调会议等。

内阁委员会：首相决策的“总参谋”

　　内阁委员会制度形成于二战时期，旨在推动内阁作出及时有效的决策，协助首相将内阁的决策具体化。一般来说，政府的政策以首相、内阁大臣和部长的名义制定。实际上，大量政策都由內阁委员会先行酝酿协商确定，内阁会议通常只是授权和核准内阁委员会的建议。因此，很多内阁大臣都会在内阁会议前争取相关委员会的委员对其意见的支持。
　　首相为推动某项政策的制定和执行，可成立内阁委员会，任命委员会主席和组成人员。内阁委员会多涉及跨部门的综合性事务，以一名或多名内阁大臣为核心，定期召开会议进行研究，提出可供选择的政策草案，以解决内阁因分歧无法解决或无暇顾及的问题，是首相主导政治决策的重要工具。内阁委员会分为临时委员会和常设委员会，由内阁大臣、政府部长、相关专家、高级官员等组成。有的内阁大臣身兼多个常设委员会的工作，个别重要的常设委员会由首相兼任主席。常设委员会则涵盖经济、内政、国防政策、欧洲事务、国家安全、核武器、立法计划等事务，通常由内阁大臣主导。临时委员会则为解决特定问题临时设立，例如2019年鲍里斯上任后就组建了内阁脱欧筹备委员会，旨在为英国无协议的硬脱欧做准备。该委员会可在不咨询其他内阁成员的情况下做出与脱欧有关的决策，其由内阁办公厅大臣领导。
　　内阁各委员会都有秘书处，负责安排会议议程、整理会议纪要等，由内阁办公厅为内阁委员会的日常运转提供协助。内阁委员会的工作细节起初并不对外公开，只有新一届内阁有权了解上届内阁委员会的工作情况和成员名单。1992年，梅杰首相时期按照政务公开的精神，才决定将各内阁委员会的工作情况和成员名单对外公开。
　　（作者为外交学院助理研究员、院长办公室主任）