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摘 要:部门预算制度,特别是与部门预算行为有关的制度,直接影响着部门预算的行为效率。文章介绍了制度与行为效率之间的关系,分析了部门预算制度规范化建设,最后从技术和管理的角度论述了部门预算制度行为创新。
关键词:部门预算 预算制度 行为效率
中图分类号:F240 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)07-136-02
一、制度与行为效率
1.制度与行为的关系。制度对人来讲是不可缺少的。从广义上看,制度是人类设计的,构成政治、经济和社会相互作用的强制,它有非正式的强制(如教规、禁忌、习俗、伦理道德规范和行为惯例等意识形态)和正式的强制(即法规,如宪法、法律、规章和产权等)组成。它旨在约束追求福利或效用最大化的个人行为。从狭义来讲,制度就是管束人们行为的一系列规则。部门预算制度与行为的关系是,制度约束行为,行为又反作用于制度。因为部门预算的主体是人,客体是制度,制度靠人去制定、执行、检查,其中都是行为过程,都会涉及行为效率问题。从最一般的意义上讲,部门预算制度可以被理解为部门预算中个人应遵守的一套行为规则。简而概之,制度约束行为,行为又反作用于制度。制度与行为互为因果、密不可分。
2.制度中存在行为效率。效率来自机制,机制决定效率的高低。因此需要研究在什么样的机制之下,人们才会选择投入最少或产出最多的效率增长方式,人们怎样才会关心效率的增长并为效率的不断增长而动脑筋、想办法。效率的增长是有潜力的,效率增长潜力的发挥,需要在一定的制度下,通过激励调动、规范、协调人们的行为,让其积极性、创造性充分发挥,协调人同组织及他人的关系,遵循制度约束。所以说,制度约束下的行为也存在效率,也即制度行为效率。我们讨论行为效率,离不开制度因素,少不了制度效率的分析。部门预算行为也是这样,部门存在的制度行为,也有行为效率。
3.制度规范行为,提高效率。制度既是对行为的概括,又是实践活动生产与再生产的条件和中介;制度对行为既是戒律性的,又是建设性的。作为制度规范的对象有两种:一是分配型资源,这是物质性资源;二是权威性资源,即非物质性资源。资源作为权力的基础,构成了制度的支配方面,但资源本身不是权力,它们是权力的中介,通过资源权力得以实施。行为者在实施权利的行动过程中创造出制度,后者又反过来成了其进一步行动中介条件。提高行为效率,规范行为是重要方面,但仅此是不够的,还必须借助制度的力量,通过制度来约束行为,保证向有利于行为效率提高的方面转化。部门预算行为效率也是如此,需要通过制度约束行为来提高效率。
二、部门预算制度规范化建设
1.科学界定部门预算的责权利权限。首先,部门领导拥有资金决策权,其职责主要是审定本年度的部门预算,分配各项资金,决定重大项目开支,处置违反财经纪律现象,使资金整体使用效益得以提高。其次,财政部门拥有资金监督权,其职责主要是监督经费使用部门的预算编制、执行情况,监督业务部门财经政策、制度落实情况,监督事业任务保障、资金使用效益情况,综合报告财务管理成果,为部门领导统筹全局提供准确、公正的信息。通过明确各级党委领导和财政部门的权力与责任,确保有效地发挥决策、监督职能,强化对业务部门财务管理的外部约束。再次,明确业务部门担负的资金管理职责。业务部门享有事业资金的使用权,具有管理与被管理的双重属性,其职责主要是服从部门领导的统筹决策,接受财政部门的监督指导,提出分项经费分配计划方案,组织事业项目论证,编制部门分项预算,汇报分项经费预算执行情况和事业成果。对业务部门应承担的法纪责任、行政责任和经济责任,应在相关的财经法规和规章制度及部门行政管理措施中进行细化、量化,实现“有权有责”、“失责有惩”,增强对业务部门财经管理的内部约束。
2.制定合理的部门预算激励制度。如何准确地评价预算人员对部门的贡献,做到效率与奖酬相当,起到激励大多数人的效果,需要建立一套科学的评估体系。为此,一是要以事实为依据,确保工作绩效与各种奖励和职位升迁高度相符。对于部门人力资源激励制度来讲,奖励主要是精神层面的,相比较而言,职位升迁就成为最为有效的激励方式。部门管理者应该通过科学评价、民主参与、公正任免等环节,充分发挥职位升迁的激励效果。二是部门资源管理者应关注大多数公务人员认为效价最大的激励措施,设置激励目标时应尽可能加大其效价的综合值。职位升迁毕竟只是少数人,而且随着职位越来越高,可能得到升迁的人就会越来越少。而部门工作效率的提升依赖于全体人员的整体素质和密切配合。因此,要密切关注大多数人员尤其是基层公务人员最为关注的目标,设计出具有针对性的激励措施。三是要适当调整期望概率与实际概率的差距,拉开组织期望值与非期望行为的差距会增强刺激效应。例如,在行政机关和事业单位中,低级职位的升迁、专业技术等级的调整、级别的调整基本上是到了年限就按部就班进行。“期望概率”与“实际概率”如此接近,工作表现上的差距难以体现,这实际上大大降低了部门人力资源激励的有效性。因此,在部门人力资源管理中,有关部门应严格评价标准,在激励手段的设计上,拉开组织期望值与非期望值的差距,增加激励机制的弹性,努力避免组织中经常出现的人浮于事和吃“大锅饭”的现象。
3.构建科学的部门预算约束制度。首先,建立精细的预算编制约束制度。预算编制的流程大致可分为“自上而下式”与“自下而上式”两类,选择哪一种模式由部门的管理环境所决定。部门应注意以下几点:一是在预算编制前,先由部门最高决策层提出预算编制方针,在预算编制方针和目标的指引下进行预算编制。二是预算编制可能要经过自上而下和自下而上的多次反复,这样才能使最终的预算既符合部门的整体利益,也有利于各部门之间的相互协调。三是对于部门领导是否参与部门预算的编制还存在争论。原因在于部门领导会对预算的内容有所影响,影响的程度因部门的特点和管理方式的不同而不同。但有一点是肯定的,一个部门的领导对本单位的了解程度和控制能力应该强于部门外的其他管理人员,他们在本部门的预算编制过程中有一定程度的参与才是合理的。
其次,建立严谨的预算执行约束制度。预算编制虽然完成了,但在预算执行之前,还需要经过预算约束指标与目标的层层分解、下达和具体讲解等准备步骤来保证预算约束的有序进行,保证预算体系运转良好。预算约束要对预算的执行全程跟踪管理,对每一项预算执行实行全程监督,规范预算执行的审核审批程序,确保预算资金按照批复的项目和限额合理使用。一是强化资金管理,严格控制采购预算资金的支付,预防超支风险。二是对于预算内的采购资金拨付,按照授权审批程序执行。三是对于预算外的支出,按照预算管理制度根据实际情况履行不同的审批程序,先批准,后执行。预算执行过程中,一般不予调整。因不可预见事项,致使预算编制基础发生变化,或者影响预算目标实现的,必须按照法定程序对预算执行进行调整。四是加强预算信息反馈,建立严格的报告制度。下级部门要按规定及时向上级主管部门报送本部门预算执行的报表和详细的文字说明材料,分析本部门预算执行情况,及时发现预算编制和执行中存在的问题,也为主管部门加强对预算编制工作的指导提供依据。上级主管部门在批复预算时,应把握预算编制程序是否合法,预算是否按编制规则要求操作,预算编制及报送是否及时,预算调整项目和数据是否有详细情况说明。预算外资金、基金预算是否纳入预算按类别分项报批。
最后,建立高效的预算支出绩效评价制度。绩效预算是根据要达到的目标,确定为实现目标而拟定的计划所需的支出,并用量化数据评估计划实施过程中取得的效果,据以划拨部门经费的一种预算。绩效预算能对各个部门的任务和工作计划提供描述性说明,有助于提高预算的科学性、准确性、效益性,最终推动部门预算的高效运作,使预算支出本身就具有很强的约束性。实行绩效预算就是要将各部门的预算与其工作绩效挂起钩来,建立正确的激励机制。绩效预算的一个重要作用,是精简机构和防止部门预算的随意性。由于绩效预算实现了预算拨款与绩效挂钩,这就使那些已经过时、实际上无所事事的官僚机构和人员暴露出来,为合理削减财务支出和机构的精简提供了依据。要按照提高资金最佳使用效益的理财思路,建立支出绩效评价制度,制定预算支出绩效评价指标体系,通过对预算支出的经济、实效、体现价值等综合效益进行评价,评定支出行为和支出结构的合理性和有效性。并据此不断调整优化预算支出结构,把绩效评价结果作为今后预算安排的重要依据。
三、部门预算制度行为的技术与管理创新
1.技术上的策略创新。部门预算制度行为技术的策略创新主要方法是引入真实诱导预算。“真实诱导预算”(Truth-Inducing Budget Scheme)的基本思路是从代理人入手设计预算基数的博弈规则,即通过引入科学的激励约束机制,诱导代理人自觉向着委托人预期的目标提供预算基数,使委托人和代理人达到博弈均衡。在对部门预算管理中,引入这种预算观是为了诱使下级部门在编制部门预算,尤其是项目预算时,自觉杜绝预算松弛现象,透露真实信息,按实际需求量确定预算基数。为此,必须满足两个条件:一是如果下级部门上报的预算基数过高,经有关部门对实际执行情况进行评估后,发现存在预算松弛现象,则要受到严厉的惩罚;二是如果下级预算基数制定较合理,上级部门会根据实际情况进行奖励。
这种真实诱导预算的作用过程如下:首先,由下级部门提出一个预算自报数a,上级部门制定一个要求数b(一般而言,bc,说明下级部门的实际开支超出预算,不足部分自行解决。通过上述过程,只要相关参数符合下列条件:Pe>Pf>Pe,下级预算主体自报数a越高,他可能受到的惩罚数(c-m)Pf越大;但如果自报数a越小,不仅他收到的奖励数(c-m)Pe越小,还可能无法满足实际开支所需。因此,他会自动将自己的实际需求真实反映出来,这就达到了防止预算松弛现象的目的,从而增加了预算制定的科学性和有效性。
2.管理上的策略创新。部门预算制度管理上的策略创新主要是指构建科学的预算管理前馈机制。预算控制的关键是预算编制阶段和预算执行阶段,从目前研究思路来看,对预算控制的研究主要建立在事后控制或以事后反馈控制为基础的框架上,现有的部门预算管理也是一种以反馈为基本理念的预算管理模式(见图1)。
以反馈为基本理念的部门预算管理模式在这种模式下,虽然预算执行阶段确认了反馈这种控制方式,然而在预算编制阶段却放任了相关控制,容易出现预算松弛现象。只有“前馈”和“反馈”相结合,预算编制阶段能得到严格控制(前馈控制),同时在预算执行阶段共同发挥“前馈”和“反馈”控制作用,才能有效治理预算松弛现象,确保部门预算的科学性。
为此,结合对前馈构造的分析和理解,对部门预算前馈管理模式的设计方案如下:在预算编制阶段,仍将预算编制方针作为控制的基准,并将非实绩的实绩“预测”作为预算控制的对象,这样便于在事前把握预算与实绩之间的潜在差异,并及时采取各种保证、预防措施,确保预算控制在编制阶段的有效实施。在预算执行阶段,充分体现前馈思想,根据预算实施的最新环境预算和与当初年度预算之间的差异,借助于修订预算的一致性预期措施,及时修订预算,即采用滚动预算方式。在大型重点建设项目的项目预算中,可借鉴欧美学者提出的按季度滚动的预算管理方式,将实绩值作为最新的预测值与预算目标进行比较,不断调整预算控制对象,体现“前馈”和“反馈”相结合的控制思路(见图2)。
前馈反馈结合的部门预算管理模式,可以弥补传统预算管理功能的不足,加强对预算编制的控制,提高预算编制的科学性,也就很好地控制了预算松弛现象。
参考文献:
1.贾康,苏明.部门预算编制问题研究.北京:经济科学出版社,2004
2.王蓓.部门预算的国际通行做法及对我国的借鉴意义.国际关系学院学报,2006(2)
3.中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行).预算管理与会计,2005(8)
4.黄明.政府预算行为效率.经济科学出版社,2001
5.财政部预算司.中央部门预算编制指南(2002年).北京:中国财政经济出版社,2001
6.陈玉娟.松弛预算的博弈分析.现代管理科学,2005(1)
(作者单位:徐州空军学院财务系 江苏徐州 221000)
(责编:若佳)
关键词:部门预算 预算制度 行为效率
中图分类号:F240 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)07-136-02
一、制度与行为效率
1.制度与行为的关系。制度对人来讲是不可缺少的。从广义上看,制度是人类设计的,构成政治、经济和社会相互作用的强制,它有非正式的强制(如教规、禁忌、习俗、伦理道德规范和行为惯例等意识形态)和正式的强制(即法规,如宪法、法律、规章和产权等)组成。它旨在约束追求福利或效用最大化的个人行为。从狭义来讲,制度就是管束人们行为的一系列规则。部门预算制度与行为的关系是,制度约束行为,行为又反作用于制度。因为部门预算的主体是人,客体是制度,制度靠人去制定、执行、检查,其中都是行为过程,都会涉及行为效率问题。从最一般的意义上讲,部门预算制度可以被理解为部门预算中个人应遵守的一套行为规则。简而概之,制度约束行为,行为又反作用于制度。制度与行为互为因果、密不可分。
2.制度中存在行为效率。效率来自机制,机制决定效率的高低。因此需要研究在什么样的机制之下,人们才会选择投入最少或产出最多的效率增长方式,人们怎样才会关心效率的增长并为效率的不断增长而动脑筋、想办法。效率的增长是有潜力的,效率增长潜力的发挥,需要在一定的制度下,通过激励调动、规范、协调人们的行为,让其积极性、创造性充分发挥,协调人同组织及他人的关系,遵循制度约束。所以说,制度约束下的行为也存在效率,也即制度行为效率。我们讨论行为效率,离不开制度因素,少不了制度效率的分析。部门预算行为也是这样,部门存在的制度行为,也有行为效率。
3.制度规范行为,提高效率。制度既是对行为的概括,又是实践活动生产与再生产的条件和中介;制度对行为既是戒律性的,又是建设性的。作为制度规范的对象有两种:一是分配型资源,这是物质性资源;二是权威性资源,即非物质性资源。资源作为权力的基础,构成了制度的支配方面,但资源本身不是权力,它们是权力的中介,通过资源权力得以实施。行为者在实施权利的行动过程中创造出制度,后者又反过来成了其进一步行动中介条件。提高行为效率,规范行为是重要方面,但仅此是不够的,还必须借助制度的力量,通过制度来约束行为,保证向有利于行为效率提高的方面转化。部门预算行为效率也是如此,需要通过制度约束行为来提高效率。
二、部门预算制度规范化建设
1.科学界定部门预算的责权利权限。首先,部门领导拥有资金决策权,其职责主要是审定本年度的部门预算,分配各项资金,决定重大项目开支,处置违反财经纪律现象,使资金整体使用效益得以提高。其次,财政部门拥有资金监督权,其职责主要是监督经费使用部门的预算编制、执行情况,监督业务部门财经政策、制度落实情况,监督事业任务保障、资金使用效益情况,综合报告财务管理成果,为部门领导统筹全局提供准确、公正的信息。通过明确各级党委领导和财政部门的权力与责任,确保有效地发挥决策、监督职能,强化对业务部门财务管理的外部约束。再次,明确业务部门担负的资金管理职责。业务部门享有事业资金的使用权,具有管理与被管理的双重属性,其职责主要是服从部门领导的统筹决策,接受财政部门的监督指导,提出分项经费分配计划方案,组织事业项目论证,编制部门分项预算,汇报分项经费预算执行情况和事业成果。对业务部门应承担的法纪责任、行政责任和经济责任,应在相关的财经法规和规章制度及部门行政管理措施中进行细化、量化,实现“有权有责”、“失责有惩”,增强对业务部门财经管理的内部约束。
2.制定合理的部门预算激励制度。如何准确地评价预算人员对部门的贡献,做到效率与奖酬相当,起到激励大多数人的效果,需要建立一套科学的评估体系。为此,一是要以事实为依据,确保工作绩效与各种奖励和职位升迁高度相符。对于部门人力资源激励制度来讲,奖励主要是精神层面的,相比较而言,职位升迁就成为最为有效的激励方式。部门管理者应该通过科学评价、民主参与、公正任免等环节,充分发挥职位升迁的激励效果。二是部门资源管理者应关注大多数公务人员认为效价最大的激励措施,设置激励目标时应尽可能加大其效价的综合值。职位升迁毕竟只是少数人,而且随着职位越来越高,可能得到升迁的人就会越来越少。而部门工作效率的提升依赖于全体人员的整体素质和密切配合。因此,要密切关注大多数人员尤其是基层公务人员最为关注的目标,设计出具有针对性的激励措施。三是要适当调整期望概率与实际概率的差距,拉开组织期望值与非期望行为的差距会增强刺激效应。例如,在行政机关和事业单位中,低级职位的升迁、专业技术等级的调整、级别的调整基本上是到了年限就按部就班进行。“期望概率”与“实际概率”如此接近,工作表现上的差距难以体现,这实际上大大降低了部门人力资源激励的有效性。因此,在部门人力资源管理中,有关部门应严格评价标准,在激励手段的设计上,拉开组织期望值与非期望值的差距,增加激励机制的弹性,努力避免组织中经常出现的人浮于事和吃“大锅饭”的现象。
3.构建科学的部门预算约束制度。首先,建立精细的预算编制约束制度。预算编制的流程大致可分为“自上而下式”与“自下而上式”两类,选择哪一种模式由部门的管理环境所决定。部门应注意以下几点:一是在预算编制前,先由部门最高决策层提出预算编制方针,在预算编制方针和目标的指引下进行预算编制。二是预算编制可能要经过自上而下和自下而上的多次反复,这样才能使最终的预算既符合部门的整体利益,也有利于各部门之间的相互协调。三是对于部门领导是否参与部门预算的编制还存在争论。原因在于部门领导会对预算的内容有所影响,影响的程度因部门的特点和管理方式的不同而不同。但有一点是肯定的,一个部门的领导对本单位的了解程度和控制能力应该强于部门外的其他管理人员,他们在本部门的预算编制过程中有一定程度的参与才是合理的。
其次,建立严谨的预算执行约束制度。预算编制虽然完成了,但在预算执行之前,还需要经过预算约束指标与目标的层层分解、下达和具体讲解等准备步骤来保证预算约束的有序进行,保证预算体系运转良好。预算约束要对预算的执行全程跟踪管理,对每一项预算执行实行全程监督,规范预算执行的审核审批程序,确保预算资金按照批复的项目和限额合理使用。一是强化资金管理,严格控制采购预算资金的支付,预防超支风险。二是对于预算内的采购资金拨付,按照授权审批程序执行。三是对于预算外的支出,按照预算管理制度根据实际情况履行不同的审批程序,先批准,后执行。预算执行过程中,一般不予调整。因不可预见事项,致使预算编制基础发生变化,或者影响预算目标实现的,必须按照法定程序对预算执行进行调整。四是加强预算信息反馈,建立严格的报告制度。下级部门要按规定及时向上级主管部门报送本部门预算执行的报表和详细的文字说明材料,分析本部门预算执行情况,及时发现预算编制和执行中存在的问题,也为主管部门加强对预算编制工作的指导提供依据。上级主管部门在批复预算时,应把握预算编制程序是否合法,预算是否按编制规则要求操作,预算编制及报送是否及时,预算调整项目和数据是否有详细情况说明。预算外资金、基金预算是否纳入预算按类别分项报批。
最后,建立高效的预算支出绩效评价制度。绩效预算是根据要达到的目标,确定为实现目标而拟定的计划所需的支出,并用量化数据评估计划实施过程中取得的效果,据以划拨部门经费的一种预算。绩效预算能对各个部门的任务和工作计划提供描述性说明,有助于提高预算的科学性、准确性、效益性,最终推动部门预算的高效运作,使预算支出本身就具有很强的约束性。实行绩效预算就是要将各部门的预算与其工作绩效挂起钩来,建立正确的激励机制。绩效预算的一个重要作用,是精简机构和防止部门预算的随意性。由于绩效预算实现了预算拨款与绩效挂钩,这就使那些已经过时、实际上无所事事的官僚机构和人员暴露出来,为合理削减财务支出和机构的精简提供了依据。要按照提高资金最佳使用效益的理财思路,建立支出绩效评价制度,制定预算支出绩效评价指标体系,通过对预算支出的经济、实效、体现价值等综合效益进行评价,评定支出行为和支出结构的合理性和有效性。并据此不断调整优化预算支出结构,把绩效评价结果作为今后预算安排的重要依据。
三、部门预算制度行为的技术与管理创新
1.技术上的策略创新。部门预算制度行为技术的策略创新主要方法是引入真实诱导预算。“真实诱导预算”(Truth-Inducing Budget Scheme)的基本思路是从代理人入手设计预算基数的博弈规则,即通过引入科学的激励约束机制,诱导代理人自觉向着委托人预期的目标提供预算基数,使委托人和代理人达到博弈均衡。在对部门预算管理中,引入这种预算观是为了诱使下级部门在编制部门预算,尤其是项目预算时,自觉杜绝预算松弛现象,透露真实信息,按实际需求量确定预算基数。为此,必须满足两个条件:一是如果下级部门上报的预算基数过高,经有关部门对实际执行情况进行评估后,发现存在预算松弛现象,则要受到严厉的惩罚;二是如果下级预算基数制定较合理,上级部门会根据实际情况进行奖励。
这种真实诱导预算的作用过程如下:首先,由下级部门提出一个预算自报数a,上级部门制定一个要求数b(一般而言,b
2.管理上的策略创新。部门预算制度管理上的策略创新主要是指构建科学的预算管理前馈机制。预算控制的关键是预算编制阶段和预算执行阶段,从目前研究思路来看,对预算控制的研究主要建立在事后控制或以事后反馈控制为基础的框架上,现有的部门预算管理也是一种以反馈为基本理念的预算管理模式(见图1)。
以反馈为基本理念的部门预算管理模式在这种模式下,虽然预算执行阶段确认了反馈这种控制方式,然而在预算编制阶段却放任了相关控制,容易出现预算松弛现象。只有“前馈”和“反馈”相结合,预算编制阶段能得到严格控制(前馈控制),同时在预算执行阶段共同发挥“前馈”和“反馈”控制作用,才能有效治理预算松弛现象,确保部门预算的科学性。
为此,结合对前馈构造的分析和理解,对部门预算前馈管理模式的设计方案如下:在预算编制阶段,仍将预算编制方针作为控制的基准,并将非实绩的实绩“预测”作为预算控制的对象,这样便于在事前把握预算与实绩之间的潜在差异,并及时采取各种保证、预防措施,确保预算控制在编制阶段的有效实施。在预算执行阶段,充分体现前馈思想,根据预算实施的最新环境预算和与当初年度预算之间的差异,借助于修订预算的一致性预期措施,及时修订预算,即采用滚动预算方式。在大型重点建设项目的项目预算中,可借鉴欧美学者提出的按季度滚动的预算管理方式,将实绩值作为最新的预测值与预算目标进行比较,不断调整预算控制对象,体现“前馈”和“反馈”相结合的控制思路(见图2)。
前馈反馈结合的部门预算管理模式,可以弥补传统预算管理功能的不足,加强对预算编制的控制,提高预算编制的科学性,也就很好地控制了预算松弛现象。
参考文献:
1.贾康,苏明.部门预算编制问题研究.北京:经济科学出版社,2004
2.王蓓.部门预算的国际通行做法及对我国的借鉴意义.国际关系学院学报,2006(2)
3.中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行).预算管理与会计,2005(8)
4.黄明.政府预算行为效率.经济科学出版社,2001
5.财政部预算司.中央部门预算编制指南(2002年).北京:中国财政经济出版社,2001
6.陈玉娟.松弛预算的博弈分析.现代管理科学,2005(1)
(作者单位:徐州空军学院财务系 江苏徐州 221000)
(责编:若佳)