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摘要：近几年来，在政府审计报告中，查实了金额巨大、数量众多的违纪违法案件，几乎涉及了中央到地方政府的每个部门。研究部门预算的审查监督，其目的在于规范部门预算编制，强化预算约束，提高预算效率，使我国预算管理全面迈向法制化、规范化、科学化。本次论文希望通过对我国部门预算的监督体系相关介绍，发现其各部分的问题和原因的所在，并试图得到解决当前机制不当的办法，以提高财政资金使用率，为经济的稳定提供良好的保障。而本文创新之处在于从不同的部分预算审查监督主体入手，归纳财政部门、人大和审计三个主体在审查监督过程中的不足和结症，从而总结出完善我国部门预算审查监督的措施。
关键词：部门预算；监督；财政；
一、加强部门预算审查监督的意义
在财政支出管理日益受到重视，部门预算改革迈出重要步伐的同时，我们发现，人们对部门预算编制的审查监督却没有给予充分的关注和讨论。目前，国内对部门预算审查监督的理论研究成果相对来说还处于初级阶段，尤其是人大对政府预算的审查监督缺乏向国外议会对政府预算审议的完善制度和理论支持。与此同时，在理论层面，国内学者对部门预算改革基本理论分析的专门探讨为数不多，而从审查监督角度进行系统理论阐述的几乎是空白。
基于以上国内形势和财政运行现状的分析，在财政支出管理以及财政支出效益备受瞩目的今天，深入研究我国部门预算审查监督问题不仅在预算管理上更加全面、详细地体现社会公众的意愿，同时又约束了政府的权力，对建立政府的良好信誉，提高政府执政能力都将会产生积极的影响；从经济层面来看，它是财政摆脱困境第一章导论的一个重要制度设计，有助于缓解日益加剧的财政收支矛盾，提高财政资金的使用效益，对于加强财政支出管理，避免财政资金的铺张浪费和挤占挪用，将预防腐败寓于决策之中都具有十分重要的意义。
二、财政审核监督部门预算存在的问题及原因
（一）财政审核监督部门预算存在的问题
1. 忽视对部门预算支出真实、合理的审查
负责审查监督部门预算草案的各财政业务司（局）应对部门呈报的基本信息，如：在编在岗人数、机动车数、人员指出标准定额、离退休标准定额、公用支出标准定额等基础数据的真实性与合理性进行认真仔细核查，以确保预算编制的真实准确。但在财政对部门预算审查实践中，往往会使对这些基础细心方面的审核，造成部门预算中长有虚列，超标准发放补贴等现象发生①。
2．缺乏对项目支出预算的科学、绩效审查
“一上”、“一下”预算编制流程，控制了政府各职能部门的项目支出规模。在此过程中，财政各业务司（局）只重视对部门的资金切块分配，而缺少对部门上报项目的内容进行合理绩效审查。结果是，政府各职能部门在财政下达的控制数内自主安排专项项目，有的项目甚至只有一个工作思路就被列入预算中，至于这些项目是否体现部门的职能需要，是否于明年工作计划相匹配，是否经过科学合理的论证，财政审查全然不顾；而有的项目及时符合条件被编入预算，也是缺少明确的绩效目标和最终要达到的目的，更没有用量化的数据指标衡量在实施过程中取得的成绩和结果情况的若干经济指标说明。因此，造成财政支出只重过程不重结果，财政资金使用效益低下。
3．缺乏对预算外收入的实质性审查
部门预算外收入是政府财力的重要组成部分，按照部门预算稳妥性原则，各部门在财政核定的支出规模下，先用本部门专户核拨的预算外收入、事业收入及其他收入来安排，不足部分以财政拨款来抵补。在既定指出规模下，如果部门将其预算外收入及其他收入少报漏报，就意味着要增加财政拨款的投入。因此，依据近几年实际取得收入考虑下一年政策变化及其他增收减收因素测算是确保预算外收入不被刻意隐瞒的科学方法，财政各业务司（局）应严格审查部门预算外收入征收计划表。但实际上，无论是部门编制预算外收入计划还是财政审查部门预算外征收计划大都采用“基数加增长（减少）”方法，至使综合预算无法实现，也为部门预算外资金脱离财政、人大监督造成可乘之机②。
4．缺乏对预算科目劣质的规范审查
按照细化预算要求，依据财政部制定的政府预算收支科目，部门预算编制要细化到目级科目，每一项收入要明确反映其来源，每一项支出要反映其最终去向和用途。按照现有预算项目与经济科目对应关系，属于哪一项目的支出科目就应列支在哪一项目支出下，不同科目支出不能调剂。在实践中，专司审查的财政各业务司（局）对部门预算科目列支审查不严，致使部门预算中常常出现科目列支混乱，经常性支出与专项支出划分标准不明确，属于定额支出的科目列支到经常性专项或一次性专项中，结果造成财政资金被挤占挪用。
5．部门预算批复走形式
目前，各级地方人大对预算草案的审查和批准，普遍采用整体连带性的审批方式。具体表现为：政府的预算草案包括政府预算和部门预算一起提交。各代表团和代表大会有关专门机构主要对政府预算做整体性审议，代表大会全体会议就决定批准预算草案的有关决议草案做整体性的一次表决，没有专门对部门预算草案批准的表决秩序。虽然部门预算是政府预算的组成部分，但二者之间相互关联，在二者之间钩稽关系尚没有清楚显示情况下，完全以政府预算批复代替部门预算批复，产生部门预算批复走过场的现象。
三、完善部门预算监督体系的建议
（一）加强预算法制建设
《预算法》从颁布到实施已十多年，随着构建公共财政目标的确定和公共财政预算体制改革地推出，尤其是部门预算改革的推出，预算法已逐渐暴露出一些与公共财政改革要求不相适应的地方，无法体现对部门预算审查监督深化的要求．为改变人大审批监督预算（包括部门预算）被动局面，客观上需要适时调整和修订《预算法》，加强预算初审法制建设，细化监督程序，是推进人大部门预算实质性监督的重要保证。
我国现行预算法对部门预算审查监督没有做出较为详细规定，可操作性差，如果从实现人大部门预算实质性审查角度而来讲，《预算法》修订的内容应考虑以下几个方面③：
1.完善对部门预算初审的法制建设
修订后的《预算法》，首先应明确初审的目的。部门预算初审是以《预算法》为依据，通过对部门预算草案的合法性、真实性、完整性、重点性、绩效性等方面实施审查，促使政府部门预算编制科学合理。只有在坚持对部门预算实质性审查的基础上，才能更好地服务于人代会及其常委会行使决定权和监督权。其次，明确初审时应提供的材料，提供详细的初审材料是提高部门预算审查的基础，为提高部门预算草案的透明度以及财政资金使用效益，各部门在提交预算编制说明中，应包括：本部门基本概况、主要职责以及下一年度工作重点，部门预算收支概况，装箱资金预算说明，尤其是专项资金预算这部分要求部门必须提出每一专项资金要达到的绩效目标。再次，明确初审的内容和重点。部门预算包括部门收入和部门支出两部分内容。对部门预算草案初审的重点应侧重部门支出安排审查上，由于部门支出中基本支出部门有人事劳资政策和财政定额标准可遵循。因此，支出审查重点应放在项目支出上，在基本建设支出上未纳入部门预算之前，初审着眼点应锁定行政事业专项支出方面，在提供可行性论证基础上，对这部门支出审查应引入绩效预算思想，强调对其绩效目标审查。
2. 细化部门预算审查程序
严密细致的程序是职权行使到位的必要保证，程序保障权利，程序也可以制约权力，权力能不能得到有效行使并达到目的，还有依赖于程序的科学、合理和完善。从人大及其常委会审批监督预算质量不好的情况来看，要推进部门预算实质性审查，当务之急是细化部门预算监督程序。细化内容包括以下方面：一是细化部门预算的议定时间。根据现行《预算法》规定，政府在人代会举行一个月前，将本级预算案提交人大财经委员会或者有关专门委员会初审。事实证明，一个月的初审，时间显得仓促，无法保证初审质量，应适当延长。根据我国实际情况，至少应保证有两个月以上的时间对部门预算草案的审议，同时，政府应在人代会举行一星期前将部门预算草案提供给代表，提高审查批准的针对性和准确性。二是理顺部门预算初审程序。多年来，政府本级预算及其政府部门预算均是先经同级党委同意后，再提交人大初审，这样，人大就不便再提意见，提出意见也难以被采纳。为确保人大实质性审查，建议初审活动安排在部门预算草案编出并得到本级政府初步确定之后，同级党委讨论之前，这样的程序安排既能使人大充分行使了决定权，有可为党委决策提供更多的信息和参考。从而使预算真正体现人民的意愿，同时也有利于党的领导。
（二）深化财政对部门预算的审查监督
鉴于财政监督在部门预算监督体系中的重要地位，结合部门预算审查中财政监督所存在的诸多问题，可以看出，加快财政预算监督立法是前提，建立绩效评价机制是关键，理顺财政分工是基础。
1. 建立绩效评价机制
绩效评价既是一种监督手段，又是一种激励手段。一方面，通过财政支出绩效评价可以对政府有关单位资金使用效益及部门工作效率进行有效监督，另一方面，通过绩效评价建立一种与绩效考评结果相挂钩的激励机制，以此解决部门预算委托代理中出现的激励不足的问题。
2. 完善财政预算审查监督基础保障工作
这一基础保障工作应包括两方面内容：一方面要加快财政预算监督法律制度建设。当前财政部门预算监督检查工作，只能借助《预算法》、《会计法》等相关的财政法规进行监督检查，这两部法律针对部门预算审查方面的相关规定并不具体，这就使得财政部门预算监督工作力度不够大，不能深化。通过法规明确部门预算监督对象、内容、责任、方式、方法和处理意见，规范监督秩序，从而彻底改变财政预算监督工作之后，管而不严的局面。另一方面应完善政府收支科目指标体系，应将目前单一形式收支科目体系调整为按部门，按经济性质，按功能反映的全方位的指标体系，再次要进一步修订、补充、细化“同”级科目，使之能明确反应部门具体职能和各项支出的具体用途。
3. 理顺财政内部分工
为适应部门预算改革需要，提高财政部门预算管理工作效率，切实做到预算编制、执行、监督相分离。一是要成立专司预算编制的管理机构，集中预算编制职能，统一部门预算编制政策标准。二是成立预算审核中心，加强部门预算审核力量，协助部门做好预算编制工作。三是调整各业务主管司职能，其职责主要负责部门预算执行中的监督管理，督促部门和单位资金的使用不偏离预算轨道。四是加强财政监督力量，建立财政监察专员派驻制度，强化部门预算财政监督职能。
参考文献：
[1] 曹艳杰．部门预算编制与审查监督．北京：知识产权出版社，2007．
[2] 马骏，王浦劬，谢庆奎．呼吁公共预算．北京：中央编译出版社，2008．
[3] 敬希泠，潘辉，宋建厂．部门预算管理体制改革国际借鉴与路径选择．财会通讯，2009(01)：97-98．
[4] 胡广顺．对规范和加强部门预算管理的思考．财务会计，2009(01)：67-71．
[5] 吕孝侠．关于深化部门预算管理制度改革的思考．会计之友，2008第五期下：23-24．
[6] 杨清照．行政事业单位部门预算管理中存在的问题及对策．池州学院学报，2009年10月第5期：45-47．
[7] 沈建生，肖超．借鉴国外经验进行我国部门预算管理改革．财会月刊，2009(01)：30-32．
注释：
① 胡广顺．对规范和加强部门预算管理的思考．财务会计，2009(01)：67-71．
② 曹艳杰．部门预算编制与审查监督．北京：知识产权出版社，2007．
③ 蔡红英．深化部门预算改革，加强公共资产管理．行政事业资产与财务，2008(01)：21-28．
关键词：部门预算；监督；财政；
一、加强部门预算审查监督的意义
在财政支出管理日益受到重视，部门预算改革迈出重要步伐的同时，我们发现，人们对部门预算编制的审查监督却没有给予充分的关注和讨论。目前，国内对部门预算审查监督的理论研究成果相对来说还处于初级阶段，尤其是人大对政府预算的审查监督缺乏向国外议会对政府预算审议的完善制度和理论支持。与此同时，在理论层面，国内学者对部门预算改革基本理论分析的专门探讨为数不多，而从审查监督角度进行系统理论阐述的几乎是空白。
基于以上国内形势和财政运行现状的分析，在财政支出管理以及财政支出效益备受瞩目的今天，深入研究我国部门预算审查监督问题不仅在预算管理上更加全面、详细地体现社会公众的意愿，同时又约束了政府的权力，对建立政府的良好信誉，提高政府执政能力都将会产生积极的影响；从经济层面来看，它是财政摆脱困境第一章导论的一个重要制度设计，有助于缓解日益加剧的财政收支矛盾，提高财政资金的使用效益，对于加强财政支出管理，避免财政资金的铺张浪费和挤占挪用，将预防腐败寓于决策之中都具有十分重要的意义。
二、财政审核监督部门预算存在的问题及原因
（一）财政审核监督部门预算存在的问题
1. 忽视对部门预算支出真实、合理的审查
负责审查监督部门预算草案的各财政业务司（局）应对部门呈报的基本信息，如：在编在岗人数、机动车数、人员指出标准定额、离退休标准定额、公用支出标准定额等基础数据的真实性与合理性进行认真仔细核查，以确保预算编制的真实准确。但在财政对部门预算审查实践中，往往会使对这些基础细心方面的审核，造成部门预算中长有虚列，超标准发放补贴等现象发生①。
2．缺乏对项目支出预算的科学、绩效审查
“一上”、“一下”预算编制流程，控制了政府各职能部门的项目支出规模。在此过程中，财政各业务司（局）只重视对部门的资金切块分配，而缺少对部门上报项目的内容进行合理绩效审查。结果是，政府各职能部门在财政下达的控制数内自主安排专项项目，有的项目甚至只有一个工作思路就被列入预算中，至于这些项目是否体现部门的职能需要，是否于明年工作计划相匹配，是否经过科学合理的论证，财政审查全然不顾；而有的项目及时符合条件被编入预算，也是缺少明确的绩效目标和最终要达到的目的，更没有用量化的数据指标衡量在实施过程中取得的成绩和结果情况的若干经济指标说明。因此，造成财政支出只重过程不重结果，财政资金使用效益低下。
3．缺乏对预算外收入的实质性审查
部门预算外收入是政府财力的重要组成部分，按照部门预算稳妥性原则，各部门在财政核定的支出规模下，先用本部门专户核拨的预算外收入、事业收入及其他收入来安排，不足部分以财政拨款来抵补。在既定指出规模下，如果部门将其预算外收入及其他收入少报漏报，就意味着要增加财政拨款的投入。因此，依据近几年实际取得收入考虑下一年政策变化及其他增收减收因素测算是确保预算外收入不被刻意隐瞒的科学方法，财政各业务司（局）应严格审查部门预算外收入征收计划表。但实际上，无论是部门编制预算外收入计划还是财政审查部门预算外征收计划大都采用“基数加增长（减少）”方法，至使综合预算无法实现，也为部门预算外资金脱离财政、人大监督造成可乘之机②。
4．缺乏对预算科目劣质的规范审查
按照细化预算要求，依据财政部制定的政府预算收支科目，部门预算编制要细化到目级科目，每一项收入要明确反映其来源，每一项支出要反映其最终去向和用途。按照现有预算项目与经济科目对应关系，属于哪一项目的支出科目就应列支在哪一项目支出下，不同科目支出不能调剂。在实践中，专司审查的财政各业务司（局）对部门预算科目列支审查不严，致使部门预算中常常出现科目列支混乱，经常性支出与专项支出划分标准不明确，属于定额支出的科目列支到经常性专项或一次性专项中，结果造成财政资金被挤占挪用。
5．部门预算批复走形式
目前，各级地方人大对预算草案的审查和批准，普遍采用整体连带性的审批方式。具体表现为：政府的预算草案包括政府预算和部门预算一起提交。各代表团和代表大会有关专门机构主要对政府预算做整体性审议，代表大会全体会议就决定批准预算草案的有关决议草案做整体性的一次表决，没有专门对部门预算草案批准的表决秩序。虽然部门预算是政府预算的组成部分，但二者之间相互关联，在二者之间钩稽关系尚没有清楚显示情况下，完全以政府预算批复代替部门预算批复，产生部门预算批复走过场的现象。
三、完善部门预算监督体系的建议
（一）加强预算法制建设
《预算法》从颁布到实施已十多年，随着构建公共财政目标的确定和公共财政预算体制改革地推出，尤其是部门预算改革的推出，预算法已逐渐暴露出一些与公共财政改革要求不相适应的地方，无法体现对部门预算审查监督深化的要求．为改变人大审批监督预算（包括部门预算）被动局面，客观上需要适时调整和修订《预算法》，加强预算初审法制建设，细化监督程序，是推进人大部门预算实质性监督的重要保证。
我国现行预算法对部门预算审查监督没有做出较为详细规定，可操作性差，如果从实现人大部门预算实质性审查角度而来讲，《预算法》修订的内容应考虑以下几个方面③：
1.完善对部门预算初审的法制建设
修订后的《预算法》，首先应明确初审的目的。部门预算初审是以《预算法》为依据，通过对部门预算草案的合法性、真实性、完整性、重点性、绩效性等方面实施审查，促使政府部门预算编制科学合理。只有在坚持对部门预算实质性审查的基础上，才能更好地服务于人代会及其常委会行使决定权和监督权。其次，明确初审时应提供的材料，提供详细的初审材料是提高部门预算审查的基础，为提高部门预算草案的透明度以及财政资金使用效益，各部门在提交预算编制说明中，应包括：本部门基本概况、主要职责以及下一年度工作重点，部门预算收支概况，装箱资金预算说明，尤其是专项资金预算这部分要求部门必须提出每一专项资金要达到的绩效目标。再次，明确初审的内容和重点。部门预算包括部门收入和部门支出两部分内容。对部门预算草案初审的重点应侧重部门支出安排审查上，由于部门支出中基本支出部门有人事劳资政策和财政定额标准可遵循。因此，支出审查重点应放在项目支出上，在基本建设支出上未纳入部门预算之前，初审着眼点应锁定行政事业专项支出方面，在提供可行性论证基础上，对这部门支出审查应引入绩效预算思想，强调对其绩效目标审查。
2. 细化部门预算审查程序
严密细致的程序是职权行使到位的必要保证，程序保障权利，程序也可以制约权力，权力能不能得到有效行使并达到目的，还有依赖于程序的科学、合理和完善。从人大及其常委会审批监督预算质量不好的情况来看，要推进部门预算实质性审查，当务之急是细化部门预算监督程序。细化内容包括以下方面：一是细化部门预算的议定时间。根据现行《预算法》规定，政府在人代会举行一个月前，将本级预算案提交人大财经委员会或者有关专门委员会初审。事实证明，一个月的初审，时间显得仓促，无法保证初审质量，应适当延长。根据我国实际情况，至少应保证有两个月以上的时间对部门预算草案的审议，同时，政府应在人代会举行一星期前将部门预算草案提供给代表，提高审查批准的针对性和准确性。二是理顺部门预算初审程序。多年来，政府本级预算及其政府部门预算均是先经同级党委同意后，再提交人大初审，这样，人大就不便再提意见，提出意见也难以被采纳。为确保人大实质性审查，建议初审活动安排在部门预算草案编出并得到本级政府初步确定之后，同级党委讨论之前，这样的程序安排既能使人大充分行使了决定权，有可为党委决策提供更多的信息和参考。从而使预算真正体现人民的意愿，同时也有利于党的领导。
（二）深化财政对部门预算的审查监督
鉴于财政监督在部门预算监督体系中的重要地位，结合部门预算审查中财政监督所存在的诸多问题，可以看出，加快财政预算监督立法是前提，建立绩效评价机制是关键，理顺财政分工是基础。
1. 建立绩效评价机制
绩效评价既是一种监督手段，又是一种激励手段。一方面，通过财政支出绩效评价可以对政府有关单位资金使用效益及部门工作效率进行有效监督，另一方面，通过绩效评价建立一种与绩效考评结果相挂钩的激励机制，以此解决部门预算委托代理中出现的激励不足的问题。
2. 完善财政预算审查监督基础保障工作
这一基础保障工作应包括两方面内容：一方面要加快财政预算监督法律制度建设。当前财政部门预算监督检查工作，只能借助《预算法》、《会计法》等相关的财政法规进行监督检查，这两部法律针对部门预算审查方面的相关规定并不具体，这就使得财政部门预算监督工作力度不够大，不能深化。通过法规明确部门预算监督对象、内容、责任、方式、方法和处理意见，规范监督秩序，从而彻底改变财政预算监督工作之后，管而不严的局面。另一方面应完善政府收支科目指标体系，应将目前单一形式收支科目体系调整为按部门，按经济性质，按功能反映的全方位的指标体系，再次要进一步修订、补充、细化“同”级科目，使之能明确反应部门具体职能和各项支出的具体用途。
3. 理顺财政内部分工
为适应部门预算改革需要，提高财政部门预算管理工作效率，切实做到预算编制、执行、监督相分离。一是要成立专司预算编制的管理机构，集中预算编制职能，统一部门预算编制政策标准。二是成立预算审核中心，加强部门预算审核力量，协助部门做好预算编制工作。三是调整各业务主管司职能，其职责主要负责部门预算执行中的监督管理，督促部门和单位资金的使用不偏离预算轨道。四是加强财政监督力量，建立财政监察专员派驻制度，强化部门预算财政监督职能。
参考文献：
[1] 曹艳杰．部门预算编制与审查监督．北京：知识产权出版社，2007．
[2] 马骏，王浦劬，谢庆奎．呼吁公共预算．北京：中央编译出版社，2008．
[3] 敬希泠，潘辉，宋建厂．部门预算管理体制改革国际借鉴与路径选择．财会通讯，2009(01)：97-98．
[4] 胡广顺．对规范和加强部门预算管理的思考．财务会计，2009(01)：67-71．
[5] 吕孝侠．关于深化部门预算管理制度改革的思考．会计之友，2008第五期下：23-24．
[6] 杨清照．行政事业单位部门预算管理中存在的问题及对策．池州学院学报，2009年10月第5期：45-47．
[7] 沈建生，肖超．借鉴国外经验进行我国部门预算管理改革．财会月刊，2009(01)：30-32．
注释：
① 胡广顺．对规范和加强部门预算管理的思考．财务会计，2009(01)：67-71．
② 曹艳杰．部门预算编制与审查监督．北京：知识产权出版社，2007．
③ 蔡红英．深化部门预算改革，加强公共资产管理．行政事业资产与财务，2008(01)：21-28．