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摘 要 市县政府依法行政的水平虽然有所提高，但还存在着领导干部和工作人员法制意识淡薄，行政决策随意性强，行政执法体制健全等问题。本文对造成这些问题的制约因素进行深入分析，并有针对性的提出了解决的思路对策。
关键词 市县政府 依法行政 制约因素
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.349
一、市县政府依法行政面临的问题及制约因素分析
（一）不少公务员尚未养成法治思维摆脱人治观念束缚
尽管近年来我国社会公众的法制意识不断增强，但传统思想中“情大于法”、“权大于法”的人治观念依然根深蒂固。权利本位、特权推崇仍然牢牢鉗制着人们的思想和行为，给政府推行依法行政带来巨大阻力。一方面，很多政府机构的工作人员认为依法行政是用来“治事”、“治他人”的，而对于依法行政“治权”、“律己”的内涵缺乏深刻了解 。另一方面，不少社会公众还在信奉“人不与天斗，民不于官争”的消极理念，对未触及个人利益的事情漠不关心，无形中纵容了部分市县政府及其工作人员的违法行政行为。同时，部分群众去市县政府行政机关办事不遵从流程，刻意托熟人、找关系，助养了行政机关违法行为。
（二）市县政府的行政管理制度尚未完善
现阶段，我国市县政府的行政管理制度设计存在瑕疵，行政管理体制中的权责利关系仍处于探索和调整阶段，审批制度、程序制度、监督制度等都难以满足依法行政工作的需要。例如，一些市县政府的行政审批制度中仅对行政许可事项进行相应说明，并未对非行政许可事项进行相应规定，加之法律监管不足，使得实践中缺乏明确的界限对行政许可与非行政许可进行划分。此外，在行政监督制度上，当前各种“红头文件”的监督制度无法发挥应有作用，如文件备案审查制度、群众主动要求审查制度等实际监督效果十分有限。其原因如下：一是监督制度执行者的地位较低，面对比自己地位高的被监督者，根本无力推行制度监督；二是制度设计时未明确赋予群众公平监督的权力，群众的监督意见仅仅被作为一种行政决策参考，难以得到官方答复。
（三）市县政府行政监督机制不够健全
目前，我国已初步建立起人大、司法、党政、权力机关以及群众舆论监督共存的行政监督体系 ，对推动市县政府依法行政起到了一定作用，但实践中有法不依、违法不究的情况仍然时有发生。当前对于市县政府依法行政工作的考核还停留在组织体系建设进展、干部依法行政培训效果等表面事项上，而行政诉讼发生率、行政行为复议率、文件合法性审查等真正能够反映依法行政工作效果的指标并未被纳入考核之中。政务公开方面扬长成绩信息，避谈短处。在机关内外监督方面，实际操作中对于民主集中制的理解有误，重“集中”轻“民主”，导致权力过于集中，甚至沦为首长负责制，严重制约了各级监督主体的监督效果。
（四）市县政府行政管理法规支撑不足
首先，行政执法依据缺失，存在较多真空地带，导致行政执法陷入无法可依的尴尬境地。同时，一些形成于计划经济时代的法律规范已经失效，但市场经济条件下的新法规、新规范还尚未出台，也造成了依法行政的困难。依法行政要求职权法定，程序合法；法治原则要求行政行为须得于法有据，改革要求立法先行。但解决问题的现实要求紧迫，法律缺陷的客观困难难以及时解决。要求严格执法却没有法可依，这个矛盾客观存在，且短时间内无法克服。其次，部分执法依据缺乏可操作性。现行法律法规诸多问题仅为原则性规定，描述笼统，且缺乏司法解释和实施细则，无形中赋予行政执法机关较高的自由裁量权，最终导致行政权力滥用、权利寻租等行政违法现象发生。
二、加强市县政府依法行政工作的思路和建议
市县政府是国家政策法律贯彻落实的“终端”，是连接国家和老百姓的第一线。为此，要紧紧围绕《法治政府建设实施纲要20 15-2020》（以下简称《纲要》）提出的目标、任务和措施开展工作，必须从制度、法规、监督等层面加强管理，防止市县政府权力滥用，杜绝行政执法违法行为，真正将依法行政建设落实到基层。
（一）加快依法行政制度建设
第一，《纲要》提出到2020年，法治政府建设的重要目标就包括职能科学、权责法定两个重要的指标。为此，市县政府要推进事权规范化、法律化，强化市县政府执行职责。要建立权责明晰的行政管理体制，根据适当分权、务求实效的基本原则，重点解决行政机关权责模糊、执行困难等问题，特别是要尽快厘清市县政府与垂直管理部门之间的职能分工，统一权责利关系。
第二，《纲要》提出，衡量法治政府建设的重要指标之一，就是行政决策科学民主合法，并将推进行政决策科学化、民主化、法治化作为法治政府的重要任务予以确定，提出了具体的实现措施 。应建立科学民主的行政决策机制，在坚持现有民主决策制度、重大事项听证制度、重大决策调研制度的前提下，对重大决策事项的范围加以明确界定。同时强化重大决策程序的规范化建设，在制定重要行政决策时，严格遵循调查研究、部门协作、集体论证、专家咨询、合法性审查、信息公开等程序。如对于城镇改造、就业等重要民生工程，须先进行调研论证，邀请专家评议、开展集体决策，经合法性审查后报政府常务会议作进一步研究。对于已下达的决策，应建立健全跟踪反馈机制，借助抽查、评估等途径，了解政策运行效果，并作出相应调整。对于超越权限、违反程序的违法决策，应根据谁决策、谁负责的原则，追究其责任。
第三，《纲要》提出了建立健全权责统一、权威高效的行政执法体制的任务，并设定了具体的措施 。应建立科学、合理的行政执法体制。一方面，加快行政执法体制改革，进一步推动相对集中行政处罚权工作从县区一级向乡镇、街道一级下沉，同时加强执法经费保障，制定专门科目，实行收支单列，切断公共执法与个人利益之间的利益联结，从源头上消除乱收乱罚等违法执法动机。在行政执法程序方面，坚决落实行政决定告知制度，及时告知行政相对人享有的陈述权、听证权、申辩权等权利，才能作出行政决定。另一方面，加强行政自由裁量权的规范化建设，完善行政自由裁量权基准，按照适度、合理的原则对行政相对人作出处罚决定，防止因处罚过失、过当而侵害其正当权益。 （二）完善依法行政法律法规
《纲要》提出了提高政府立法质量，构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系的任务，并为此设定了具体的目标。完善依法行政法律法规，针对具体行政行为进行详细的法律规定和解释，可以确保市县政府在法定权限内依据法定程序行政，而不会出现缺位或越位等情况。
第一，政策制定必须严格遵守法律法规，对于那些不具备明确法律规则条件，以及不宜用国家强制力来推进实施的事项，应在实践过程中进行不断探索，行政管理部门在制定相关法律时也应充分利用这些预留空间。
第二，要加強政策措施的法律法规转化。现阶段，我国的法律体系尚不健全，特别是基层建设、发展方面的法律法规比较笼统，很多情况下都是通过政策先行先试，而缺少法律明文依据。对于这类情况，应该尽快总结经验，择机将这些政策提高到地方法规层面，最后固化到法律制度之中。
第三，要加强规范性文件制定的程序化、制度化管理。规范性文件是市县政府开展各项工作的重要依据，对促进行政管理规范化、科学化具有重要指导意义。一方面，市县政府应当树立科学务实的规范性文件制定意识，在编制相关文件时，充分考虑当地社会经济发展的实际情况，尤其要加大对民生热点、难点问题的关注度；另一方面，在规范性文件编制之前，市县政府要做好实地调研工作，通过实地考察、研究，抓住事物本质，保证所编制的文件具有较高的可行性与指导性。此外，对于文件的调研起草、集体审议、合法性审核、对外公布等，也必须制定完整的程序，广泛征集专家意见，有计划地开展集体讨论、社会听证等活动，通过民主方式解决文件制定中的一些争议，避免规范性文件制定的随意性。
（三）严格行政执法监督问责
《纲要》明确了执法严明的目标，并提出了坚持严格规范公正文明执法的目标，强调建立健全权责统一、权威高效的行政执法体制，并设定了具体任务。行政监督问责是依法行政的重要前提和基础。
第一，应该树立行政监督意识，深刻认识行政监督的重要作用。市县政府自身要积极面对并自觉接受监督，各级监督主体也要勇于、善于开展监督活动，特别是基层群众要学会通过法律途径行使监督权力。
第二，要优化行政监督机制，从同级监督、专门监督、舆论监督三个层面提高监督实效。其中，在同级监督方面，要求各行政执法部门加强分工合作、沟通交流；在舆论监督方面，充分发动全民公审的强大监督力量，打破传统媒体监督的僵化局面。
第三，市县政府应加强网络问政平台建设，为群众参与行政执法监督提供有利条件，并通过网络征集地方民意，为市县政府改进工作手段、创新服务模式提供重要参考。
第四，完善违法追责制度，形成与行政岗位责任相配套的刚性问责机制，明确每一个执法主体的权力与义务关系，对于行政执法监督中发现的问题，严格追究行政主体过错，彻底消除行政执法中的不作为、滥作为。
（四）提升市县政府干部依法行政水平
《纲要》确定了全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力的目标，并设定了具体的措施。干部依法行政意识和能力，直接影响着市县政府依法行政建设的成败。
第一，开展干部法治宣讲活动。通过法制讲座、普法考试等方式，督促干部加强法律知识学习，树立有法必依、依法行政理念，提高依法办事能力。
第二，建立领导干部学法制度。坚持每周学习、每季度汇报、每半年进行一次总结，将集中性法制教育转变为经常性法制教育，真正使领导干部从思想上完成从“治民”到“治官”的重要转变。
第三，加强行政工作人员依法创新能力的培训。既要注重法治精神、法治思想，又兼顾奉献意识、服务意识，不断提升其依法创新热情，正确把握依法行政与行政创新之间的关系，更好地服务地方群众、促进地方经济社会发展。同时，市县政府也要构建一套依法创新的科学评价、激励机制，降低依法创新风险，解除基层行政人员后顾之忧。
第四，面向群众展开法制宣传教育。特别是过电视广播、媒体报道、社区集中学习、散发宣传册等方式宣传宪法、行政法等与民众生活密切相关的法律法规，引导群众学法、守法、用法为依法行政创造良好氛围。
注释：
王起翔.依法行政实践的回顾与展望.中国行政法二十年博鳌论坛暨中国法学会行政法学研究会2005年年会.海南博鳌.2005.
范永同、郝俊杰.中国监督体制的不足与完善.人民论坛.2015（11）.44-46.
郑方辉、卢扬帆.法治政府建设及其绩效评价体系.中国行政管理.2014（6）.26-31.
郑才法.建立高效的县域行政执法体制.今日浙江.2015（16）.34-35.
关键词 市县政府 依法行政 制约因素
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.349
一、市县政府依法行政面临的问题及制约因素分析
（一）不少公务员尚未养成法治思维摆脱人治观念束缚
尽管近年来我国社会公众的法制意识不断增强，但传统思想中“情大于法”、“权大于法”的人治观念依然根深蒂固。权利本位、特权推崇仍然牢牢鉗制着人们的思想和行为，给政府推行依法行政带来巨大阻力。一方面，很多政府机构的工作人员认为依法行政是用来“治事”、“治他人”的，而对于依法行政“治权”、“律己”的内涵缺乏深刻了解 。另一方面，不少社会公众还在信奉“人不与天斗，民不于官争”的消极理念，对未触及个人利益的事情漠不关心，无形中纵容了部分市县政府及其工作人员的违法行政行为。同时，部分群众去市县政府行政机关办事不遵从流程，刻意托熟人、找关系，助养了行政机关违法行为。
（二）市县政府的行政管理制度尚未完善
现阶段，我国市县政府的行政管理制度设计存在瑕疵，行政管理体制中的权责利关系仍处于探索和调整阶段，审批制度、程序制度、监督制度等都难以满足依法行政工作的需要。例如，一些市县政府的行政审批制度中仅对行政许可事项进行相应说明，并未对非行政许可事项进行相应规定，加之法律监管不足，使得实践中缺乏明确的界限对行政许可与非行政许可进行划分。此外，在行政监督制度上，当前各种“红头文件”的监督制度无法发挥应有作用，如文件备案审查制度、群众主动要求审查制度等实际监督效果十分有限。其原因如下：一是监督制度执行者的地位较低，面对比自己地位高的被监督者，根本无力推行制度监督；二是制度设计时未明确赋予群众公平监督的权力，群众的监督意见仅仅被作为一种行政决策参考，难以得到官方答复。
（三）市县政府行政监督机制不够健全
目前，我国已初步建立起人大、司法、党政、权力机关以及群众舆论监督共存的行政监督体系 ，对推动市县政府依法行政起到了一定作用，但实践中有法不依、违法不究的情况仍然时有发生。当前对于市县政府依法行政工作的考核还停留在组织体系建设进展、干部依法行政培训效果等表面事项上，而行政诉讼发生率、行政行为复议率、文件合法性审查等真正能够反映依法行政工作效果的指标并未被纳入考核之中。政务公开方面扬长成绩信息，避谈短处。在机关内外监督方面，实际操作中对于民主集中制的理解有误，重“集中”轻“民主”，导致权力过于集中，甚至沦为首长负责制，严重制约了各级监督主体的监督效果。
（四）市县政府行政管理法规支撑不足
首先，行政执法依据缺失，存在较多真空地带，导致行政执法陷入无法可依的尴尬境地。同时，一些形成于计划经济时代的法律规范已经失效，但市场经济条件下的新法规、新规范还尚未出台，也造成了依法行政的困难。依法行政要求职权法定，程序合法；法治原则要求行政行为须得于法有据，改革要求立法先行。但解决问题的现实要求紧迫，法律缺陷的客观困难难以及时解决。要求严格执法却没有法可依，这个矛盾客观存在，且短时间内无法克服。其次，部分执法依据缺乏可操作性。现行法律法规诸多问题仅为原则性规定，描述笼统，且缺乏司法解释和实施细则，无形中赋予行政执法机关较高的自由裁量权，最终导致行政权力滥用、权利寻租等行政违法现象发生。
二、加强市县政府依法行政工作的思路和建议
市县政府是国家政策法律贯彻落实的“终端”，是连接国家和老百姓的第一线。为此，要紧紧围绕《法治政府建设实施纲要20 15-2020》（以下简称《纲要》）提出的目标、任务和措施开展工作，必须从制度、法规、监督等层面加强管理，防止市县政府权力滥用，杜绝行政执法违法行为，真正将依法行政建设落实到基层。
（一）加快依法行政制度建设
第一，《纲要》提出到2020年，法治政府建设的重要目标就包括职能科学、权责法定两个重要的指标。为此，市县政府要推进事权规范化、法律化，强化市县政府执行职责。要建立权责明晰的行政管理体制，根据适当分权、务求实效的基本原则，重点解决行政机关权责模糊、执行困难等问题，特别是要尽快厘清市县政府与垂直管理部门之间的职能分工，统一权责利关系。
第二，《纲要》提出，衡量法治政府建设的重要指标之一，就是行政决策科学民主合法，并将推进行政决策科学化、民主化、法治化作为法治政府的重要任务予以确定，提出了具体的实现措施 。应建立科学民主的行政决策机制，在坚持现有民主决策制度、重大事项听证制度、重大决策调研制度的前提下，对重大决策事项的范围加以明确界定。同时强化重大决策程序的规范化建设，在制定重要行政决策时，严格遵循调查研究、部门协作、集体论证、专家咨询、合法性审查、信息公开等程序。如对于城镇改造、就业等重要民生工程，须先进行调研论证，邀请专家评议、开展集体决策，经合法性审查后报政府常务会议作进一步研究。对于已下达的决策，应建立健全跟踪反馈机制，借助抽查、评估等途径，了解政策运行效果，并作出相应调整。对于超越权限、违反程序的违法决策，应根据谁决策、谁负责的原则，追究其责任。
第三，《纲要》提出了建立健全权责统一、权威高效的行政执法体制的任务，并设定了具体的措施 。应建立科学、合理的行政执法体制。一方面，加快行政执法体制改革，进一步推动相对集中行政处罚权工作从县区一级向乡镇、街道一级下沉，同时加强执法经费保障，制定专门科目，实行收支单列，切断公共执法与个人利益之间的利益联结，从源头上消除乱收乱罚等违法执法动机。在行政执法程序方面，坚决落实行政决定告知制度，及时告知行政相对人享有的陈述权、听证权、申辩权等权利，才能作出行政决定。另一方面，加强行政自由裁量权的规范化建设，完善行政自由裁量权基准，按照适度、合理的原则对行政相对人作出处罚决定，防止因处罚过失、过当而侵害其正当权益。 （二）完善依法行政法律法规
《纲要》提出了提高政府立法质量，构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系的任务，并为此设定了具体的目标。完善依法行政法律法规，针对具体行政行为进行详细的法律规定和解释，可以确保市县政府在法定权限内依据法定程序行政，而不会出现缺位或越位等情况。
第一，政策制定必须严格遵守法律法规，对于那些不具备明确法律规则条件，以及不宜用国家强制力来推进实施的事项，应在实践过程中进行不断探索，行政管理部门在制定相关法律时也应充分利用这些预留空间。
第二，要加強政策措施的法律法规转化。现阶段，我国的法律体系尚不健全，特别是基层建设、发展方面的法律法规比较笼统，很多情况下都是通过政策先行先试，而缺少法律明文依据。对于这类情况，应该尽快总结经验，择机将这些政策提高到地方法规层面，最后固化到法律制度之中。
第三，要加强规范性文件制定的程序化、制度化管理。规范性文件是市县政府开展各项工作的重要依据，对促进行政管理规范化、科学化具有重要指导意义。一方面，市县政府应当树立科学务实的规范性文件制定意识，在编制相关文件时，充分考虑当地社会经济发展的实际情况，尤其要加大对民生热点、难点问题的关注度；另一方面，在规范性文件编制之前，市县政府要做好实地调研工作，通过实地考察、研究，抓住事物本质，保证所编制的文件具有较高的可行性与指导性。此外，对于文件的调研起草、集体审议、合法性审核、对外公布等，也必须制定完整的程序，广泛征集专家意见，有计划地开展集体讨论、社会听证等活动，通过民主方式解决文件制定中的一些争议，避免规范性文件制定的随意性。
（三）严格行政执法监督问责
《纲要》明确了执法严明的目标，并提出了坚持严格规范公正文明执法的目标，强调建立健全权责统一、权威高效的行政执法体制，并设定了具体任务。行政监督问责是依法行政的重要前提和基础。
第一，应该树立行政监督意识，深刻认识行政监督的重要作用。市县政府自身要积极面对并自觉接受监督，各级监督主体也要勇于、善于开展监督活动，特别是基层群众要学会通过法律途径行使监督权力。
第二，要优化行政监督机制，从同级监督、专门监督、舆论监督三个层面提高监督实效。其中，在同级监督方面，要求各行政执法部门加强分工合作、沟通交流；在舆论监督方面，充分发动全民公审的强大监督力量，打破传统媒体监督的僵化局面。
第三，市县政府应加强网络问政平台建设，为群众参与行政执法监督提供有利条件，并通过网络征集地方民意，为市县政府改进工作手段、创新服务模式提供重要参考。
第四，完善违法追责制度，形成与行政岗位责任相配套的刚性问责机制，明确每一个执法主体的权力与义务关系，对于行政执法监督中发现的问题，严格追究行政主体过错，彻底消除行政执法中的不作为、滥作为。
（四）提升市县政府干部依法行政水平
《纲要》确定了全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力的目标，并设定了具体的措施。干部依法行政意识和能力，直接影响着市县政府依法行政建设的成败。
第一，开展干部法治宣讲活动。通过法制讲座、普法考试等方式，督促干部加强法律知识学习，树立有法必依、依法行政理念，提高依法办事能力。
第二，建立领导干部学法制度。坚持每周学习、每季度汇报、每半年进行一次总结，将集中性法制教育转变为经常性法制教育，真正使领导干部从思想上完成从“治民”到“治官”的重要转变。
第三，加强行政工作人员依法创新能力的培训。既要注重法治精神、法治思想，又兼顾奉献意识、服务意识，不断提升其依法创新热情，正确把握依法行政与行政创新之间的关系，更好地服务地方群众、促进地方经济社会发展。同时，市县政府也要构建一套依法创新的科学评价、激励机制，降低依法创新风险，解除基层行政人员后顾之忧。
第四，面向群众展开法制宣传教育。特别是过电视广播、媒体报道、社区集中学习、散发宣传册等方式宣传宪法、行政法等与民众生活密切相关的法律法规，引导群众学法、守法、用法为依法行政创造良好氛围。
注释：
王起翔.依法行政实践的回顾与展望.中国行政法二十年博鳌论坛暨中国法学会行政法学研究会2005年年会.海南博鳌.2005.
范永同、郝俊杰.中国监督体制的不足与完善.人民论坛.2015（11）.44-46.
郑方辉、卢扬帆.法治政府建设及其绩效评价体系.中国行政管理.2014（6）.26-31.
郑才法.建立高效的县域行政执法体制.今日浙江.2015（16）.34-35.