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利用住房公积金贷款支持保障性住房建设是国家住房保障制度的重要组成部分，国家住建部等七部联合下发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号）、《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》（建金[2009]160号）等相关文件，为住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）合理利用住房公积金贷款支持建设公共租赁住房（以下简称公租房）提供了操作依据。全国各地公积金中心在实施操作过程中，采取住房公积金贷款支持公租房建设的管理模式不尽相同，各有利弊，公积金中心负责承建公租房是一个新生事物，值得深入研究。本文以大连为例，主要研究公积金中心利用住房公积金贷款直接承建公租房管理实践过程中遇到的问题，并提出解决问题的对策，为各地公积金中心顺利实施直接承建公租房管理模式提供参考思路。
一、公积金中心直接承建公租房模式的积极意义
公积金中心直接承建公租房模式（以下简称直接承建模式），是公积金中心投资组建专门的公租房开发建设管 理公司（以下简称开发公司），主要通过公积金贷款方式提供资金支持，开发公司代表公积金中心负责承建和运营公租房。公积金中心与开发公司之间既存在投资人与被投资人之间的股权关系，又存在资金提供者与资金使用者之间的借贷关系，是股权与债权关系的统一体。
直接承建公租房模式将公积金中心的业务领域做到了跨跃性的扩展，更新了住房公积金运用管理思路，使公积金中心的角色由单一的购房和建房资金提供者向居民保障房提供者转变，该管理模式优势体现在：一是社会贡献度大，有利于公积金中心将先进的管理理念直接融入当地公租房建设项目中，直接为社会提供优质、舒适的公租房，扩大公积金中心在社会上的影响力，真正实现了住房公积金制度的设计初衷；二是直接参与管理，有利于公积金中心直接控制公租房工程建设质量、工程建设进度、工程建设造价成本以及公租房运营管理成本，在为百姓提供放心满意的住房、降低公租房建造成本和运营管理成本、有效利用公积金贷款资金、降低资金使用成本方面提供了解决途径；三是产权归属公积金中心，有利于降低公积金贷款风险，公租房的产权由公积金中心控股的开发公司所有，消除了对贷款资金风险的担忧，即使出现租金收入不足以支付贷款利息情形，公积金中心也能有效掌控公租房资产，贷款抵押资产有保障。
二、直接承建模式实践中遇到的主要问题
（一）公租房开发建设公司的组建问题
直接承建模式操作难度相对较高，公积金中心需要投资成立专门的公租房建设开发管理公司，具体负责建设资金筹集、公租房承建以及运营管理工作。在公司组建初期会遇到如公司注册资本金来源、开发公司管理队伍组建等一系列问题。
（二）公租房工程项目建设自有资金来源问题
根据主管部门有关规定，公租房项目投资总额中只允许80%来源于公积金贷款，其余20%开发建设资金需要开发建设单位通过其他方式筹集，而在实际操作实施中要获得公积金项目贷款资金，需要开发单位前期先行投入一定规模开发项目建设资金后才能达到公积金项目贷款放款要求，这给不以营利为目的单纯从事公租房开发企业来说设置了一道障碍，在一定程度上影响了公积金中心直接承建公租房建设事业的顺利发展。
（三）公租房“代开发模式”下工程管理问题
公租房工程建设管理包括两种工程管理模式，一是公租房自我开发管理模式（简称自开发模式），即公租房开发公司自已配有健全的工程管理队伍，以自身力量从事公租房项目工程管理；二是公租房代开发管理模式（简称代开发模式），公租房开发公司不具备完整的工程管理队伍，将工程管理工作外包给专业开发管理公司，由外聘公司的工程管理团队进场管理和具体管理。考虑到人员成本和管理经验等因素后，公积金中心承建的公租房项目采用了公租房“代开发模式”，委托了专门的工程开发管理公司全程进场管理，代表甲方对工程项目实施全程监督管理，在外聘工程监理公司和工程造价咨询公司的基础上，对工程质量和工程造价控制进行把关和控制，监控监理单位和造价咨询单位工作。而开发建设单位的关键性工作是如何做好对受托的工程开发管理公司做到有效的管理和控制，实践证明对外聘的工程开发管理公司考核管理是否到位，直接决定了整个建设项目工程管理水平。
（四）工程建设资金管理控制问题
工程建设资金管理控制工作是否到位直接影响公积金中心投入的公租房开发资金安全、工程建设造价成本，直接影响到建设模式的实施和落实。易出风险的问题主要表现在：工程建设资金是否专款专用，有无被挪用；工程建设资金是否按规定合理使用，如何节约和降低资金使用成本；是否做到合理控制支付进度；支付的款项是否经过必要的审批程序；支付的每一笔款项是否达到支付要求并有支付依据等。
（五）公租房经营收不抵支问题
公租房开发公司在公租房营运期需要支付大笔开支，承担的费用包括：公积金贷款利息支出、物业管理费、公租房及其附属设施维修维护费、公共设备设施运行费、能耗性费用支出、营运管理费用等，运营期间产生的一系列支出仅通过公租房租金收入来弥补并不现实。公租房租金价格由当地住房保障管理部门确定，公积金中心无法按项目自身的实际情况定价，往往导致公租房房租收入不足以支付公积金贷款利息和运营成本，导致开发公司在公租房运营管理期间出现经营亏损。
（六）公积金贷款本金收回问题
公积金项目贷款本金能否顺利收回将依赖于以下几点：一是公租房的出售对象问题，由政府回购还是直接出售给公租房承租人，出售对象不同将会对销售管理方式产生较大影响；二是公租房出售定价问题，如果公租房出售定价不合理将直接导致公租房的开发成本和运营亏损无法获得完全补偿；三是公租房租赁期限问题，公租房租赁期不能过长，考虑到经营公租房属非营利项目，在投资项目无法实现自体循环、无法保证收支平衡的情况下，租赁期越长经营亏损越严重，一方面长期占用住房公积金资金，影响资金的循环利用和再投资，另一方面不断产生的公积金贷款利息支出和运营管理支出，对不以营利为目的的公租房经营管理项目来说更是一个沉重的负担。 三、解决问题的对策和建议
（一）公积金中心做好牵头和协调工作
针对开发公司注册资本金来源问题，在公积金中心自身经费账中的事业结余充足的情况下，注册资金可来源于事业结余，如果公积金中心事业结余不足时，各地公积金中心应结合所在地区的实际情况，与当地财政部门协商后解决开发公司注册资本金问题；针对开发公司管理队伍组建问题，工作人员来源可以从公积金中心内部择优选派，也可以开发公司名义向社会公开招聘专业技术人员，还可以将专业性较强的工程管理工作外包给专业化的房地产开发管理公司，由外聘的管理公司派驻人员进场管理。
（二）多渠道筹集公租房工程项目建设自有资金
公租房工程项目建设自有资金可考虑采用以下方法加以解决：方法一是先借后贷，经当地财政部门同意，在公租房开发建设初期，投资项目的20%建设资金先由地方财政部门暂拨付给开发建设单位，待公租房出售时再由财政部门收回借用资金或当地政府收购公租房抵顶财政借款；方法二是以商（品房）扶公（租房），将项目开发由单纯以公租房项目开发向公租房和商品房混合开发转变，适当引进战略合作伙伴，同有实力的房地产开发企业合作开发，用开发商品房的合作资金和收入来支持公租房建设。
（三）加强开发公司自身工程管理力量
在代开发模式下，公租房开发公司将工程管理工作外包给外聘的专业开发管理公司，并不是说不需要配备工程管理人员，公租房开发单位自身仍要配备必要的工程管理人员，为节约人力成本，在人员数量上可以控制在一定范围内，工程部门负责人、土建工程师、造价工程师等重要岗位仍有必要配齐人员，利用精兵强将做好对现场施工单位、受托代开发工程管理公司、工程监理公司、工程造价公司人员的有效监督和考核工作，做到真正实现对工程项目的有效控制，保证公租房工程质量和工程进度，控制和降低工程建设成本。
（四）完善工程资金管理规章制度和管理流程
开发建设单位应做到规范公司管理制度和管理流程；工程建设资金实行专户存储，专款专用；提高资金使用效能，按照以支定贷原则，有效控制建设资金支出和使用进度，降低投资资金成本；规范建设资金支付流程，严格执行用款审批程序，建立工程款支付和运营管理费用逐级审批管理制度，确保建设资金使用安全。
（五）申请财政补贴解决公租房运营期资金缺口
公租房合理的租金定价应该是公租房租金收入扣除物业管理费和公租房运营管理成本后应能够支付公积金贷款利息，考虑到公租房属于政府保障性住房，公租房房租定价应控制在保障对象经济条件可以承受的范围内，房租收入低于租房成本的差额部分可考虑以下方法解决：一是申请由当地财政部门直接补贴；二是与当地财政部门协商，申请动用住房公积金增值收益资金形成的廉租住房建设补充资金来弥补公租房营运期亏损。
（六）建立合理公租房退出机制，保证公积金贷款本金收回
公积金贷款本金收回问题是关系到住房公积金建设公租房事业成败的关键性问题，有必要建立一个合理的公租房出售退出机制来保证公积金贷款本金按期收回。一是在公租房的出售对象问题上，确定公租房出售对象必须考虑的前提是要保障公租房建设投入资金回收的安全性和可操作性，应优先保证公租房直接出售给符合条件的承租人，公租房租期结束后存在国家政策不允许出售情形时，由当地政府回购公租房，确保公积金中心安全收回公积金贷款本金，实现公租房建设事业滚动式发展；二是在公租房出售定价问题上，公租房出售定价要引入市场机制，公租房出售收入应保证公积金中心能够收回公积金贷款本金、利息、公租房运营成本，甚至收回财政补贴额；三是在公租房租赁期限问题上，建议公租房租赁期限最长不应超过5年，保证公积金中心在5年内收回公积金贷款本金。
责任编辑：杨亮
一、公积金中心直接承建公租房模式的积极意义
公积金中心直接承建公租房模式（以下简称直接承建模式），是公积金中心投资组建专门的公租房开发建设管 理公司（以下简称开发公司），主要通过公积金贷款方式提供资金支持，开发公司代表公积金中心负责承建和运营公租房。公积金中心与开发公司之间既存在投资人与被投资人之间的股权关系，又存在资金提供者与资金使用者之间的借贷关系，是股权与债权关系的统一体。
直接承建公租房模式将公积金中心的业务领域做到了跨跃性的扩展，更新了住房公积金运用管理思路，使公积金中心的角色由单一的购房和建房资金提供者向居民保障房提供者转变，该管理模式优势体现在：一是社会贡献度大，有利于公积金中心将先进的管理理念直接融入当地公租房建设项目中，直接为社会提供优质、舒适的公租房，扩大公积金中心在社会上的影响力，真正实现了住房公积金制度的设计初衷；二是直接参与管理，有利于公积金中心直接控制公租房工程建设质量、工程建设进度、工程建设造价成本以及公租房运营管理成本，在为百姓提供放心满意的住房、降低公租房建造成本和运营管理成本、有效利用公积金贷款资金、降低资金使用成本方面提供了解决途径；三是产权归属公积金中心，有利于降低公积金贷款风险，公租房的产权由公积金中心控股的开发公司所有，消除了对贷款资金风险的担忧，即使出现租金收入不足以支付贷款利息情形，公积金中心也能有效掌控公租房资产，贷款抵押资产有保障。
二、直接承建模式实践中遇到的主要问题
（一）公租房开发建设公司的组建问题
直接承建模式操作难度相对较高，公积金中心需要投资成立专门的公租房建设开发管理公司，具体负责建设资金筹集、公租房承建以及运营管理工作。在公司组建初期会遇到如公司注册资本金来源、开发公司管理队伍组建等一系列问题。
（二）公租房工程项目建设自有资金来源问题
根据主管部门有关规定，公租房项目投资总额中只允许80%来源于公积金贷款，其余20%开发建设资金需要开发建设单位通过其他方式筹集，而在实际操作实施中要获得公积金项目贷款资金，需要开发单位前期先行投入一定规模开发项目建设资金后才能达到公积金项目贷款放款要求，这给不以营利为目的单纯从事公租房开发企业来说设置了一道障碍，在一定程度上影响了公积金中心直接承建公租房建设事业的顺利发展。
（三）公租房“代开发模式”下工程管理问题
公租房工程建设管理包括两种工程管理模式，一是公租房自我开发管理模式（简称自开发模式），即公租房开发公司自已配有健全的工程管理队伍，以自身力量从事公租房项目工程管理；二是公租房代开发管理模式（简称代开发模式），公租房开发公司不具备完整的工程管理队伍，将工程管理工作外包给专业开发管理公司，由外聘公司的工程管理团队进场管理和具体管理。考虑到人员成本和管理经验等因素后，公积金中心承建的公租房项目采用了公租房“代开发模式”，委托了专门的工程开发管理公司全程进场管理，代表甲方对工程项目实施全程监督管理，在外聘工程监理公司和工程造价咨询公司的基础上，对工程质量和工程造价控制进行把关和控制，监控监理单位和造价咨询单位工作。而开发建设单位的关键性工作是如何做好对受托的工程开发管理公司做到有效的管理和控制，实践证明对外聘的工程开发管理公司考核管理是否到位，直接决定了整个建设项目工程管理水平。
（四）工程建设资金管理控制问题
工程建设资金管理控制工作是否到位直接影响公积金中心投入的公租房开发资金安全、工程建设造价成本，直接影响到建设模式的实施和落实。易出风险的问题主要表现在：工程建设资金是否专款专用，有无被挪用；工程建设资金是否按规定合理使用，如何节约和降低资金使用成本；是否做到合理控制支付进度；支付的款项是否经过必要的审批程序；支付的每一笔款项是否达到支付要求并有支付依据等。
（五）公租房经营收不抵支问题
公租房开发公司在公租房营运期需要支付大笔开支，承担的费用包括：公积金贷款利息支出、物业管理费、公租房及其附属设施维修维护费、公共设备设施运行费、能耗性费用支出、营运管理费用等，运营期间产生的一系列支出仅通过公租房租金收入来弥补并不现实。公租房租金价格由当地住房保障管理部门确定，公积金中心无法按项目自身的实际情况定价，往往导致公租房房租收入不足以支付公积金贷款利息和运营成本，导致开发公司在公租房运营管理期间出现经营亏损。
（六）公积金贷款本金收回问题
公积金项目贷款本金能否顺利收回将依赖于以下几点：一是公租房的出售对象问题，由政府回购还是直接出售给公租房承租人，出售对象不同将会对销售管理方式产生较大影响；二是公租房出售定价问题，如果公租房出售定价不合理将直接导致公租房的开发成本和运营亏损无法获得完全补偿；三是公租房租赁期限问题，公租房租赁期不能过长，考虑到经营公租房属非营利项目，在投资项目无法实现自体循环、无法保证收支平衡的情况下，租赁期越长经营亏损越严重，一方面长期占用住房公积金资金，影响资金的循环利用和再投资，另一方面不断产生的公积金贷款利息支出和运营管理支出，对不以营利为目的的公租房经营管理项目来说更是一个沉重的负担。 三、解决问题的对策和建议
（一）公积金中心做好牵头和协调工作
针对开发公司注册资本金来源问题，在公积金中心自身经费账中的事业结余充足的情况下，注册资金可来源于事业结余，如果公积金中心事业结余不足时，各地公积金中心应结合所在地区的实际情况，与当地财政部门协商后解决开发公司注册资本金问题；针对开发公司管理队伍组建问题，工作人员来源可以从公积金中心内部择优选派，也可以开发公司名义向社会公开招聘专业技术人员，还可以将专业性较强的工程管理工作外包给专业化的房地产开发管理公司，由外聘的管理公司派驻人员进场管理。
（二）多渠道筹集公租房工程项目建设自有资金
公租房工程项目建设自有资金可考虑采用以下方法加以解决：方法一是先借后贷，经当地财政部门同意，在公租房开发建设初期，投资项目的20%建设资金先由地方财政部门暂拨付给开发建设单位，待公租房出售时再由财政部门收回借用资金或当地政府收购公租房抵顶财政借款；方法二是以商（品房）扶公（租房），将项目开发由单纯以公租房项目开发向公租房和商品房混合开发转变，适当引进战略合作伙伴，同有实力的房地产开发企业合作开发，用开发商品房的合作资金和收入来支持公租房建设。
（三）加强开发公司自身工程管理力量
在代开发模式下，公租房开发公司将工程管理工作外包给外聘的专业开发管理公司，并不是说不需要配备工程管理人员，公租房开发单位自身仍要配备必要的工程管理人员，为节约人力成本，在人员数量上可以控制在一定范围内，工程部门负责人、土建工程师、造价工程师等重要岗位仍有必要配齐人员，利用精兵强将做好对现场施工单位、受托代开发工程管理公司、工程监理公司、工程造价公司人员的有效监督和考核工作，做到真正实现对工程项目的有效控制，保证公租房工程质量和工程进度，控制和降低工程建设成本。
（四）完善工程资金管理规章制度和管理流程
开发建设单位应做到规范公司管理制度和管理流程；工程建设资金实行专户存储，专款专用；提高资金使用效能，按照以支定贷原则，有效控制建设资金支出和使用进度，降低投资资金成本；规范建设资金支付流程，严格执行用款审批程序，建立工程款支付和运营管理费用逐级审批管理制度，确保建设资金使用安全。
（五）申请财政补贴解决公租房运营期资金缺口
公租房合理的租金定价应该是公租房租金收入扣除物业管理费和公租房运营管理成本后应能够支付公积金贷款利息，考虑到公租房属于政府保障性住房，公租房房租定价应控制在保障对象经济条件可以承受的范围内，房租收入低于租房成本的差额部分可考虑以下方法解决：一是申请由当地财政部门直接补贴；二是与当地财政部门协商，申请动用住房公积金增值收益资金形成的廉租住房建设补充资金来弥补公租房营运期亏损。
（六）建立合理公租房退出机制，保证公积金贷款本金收回
公积金贷款本金收回问题是关系到住房公积金建设公租房事业成败的关键性问题，有必要建立一个合理的公租房出售退出机制来保证公积金贷款本金按期收回。一是在公租房的出售对象问题上，确定公租房出售对象必须考虑的前提是要保障公租房建设投入资金回收的安全性和可操作性，应优先保证公租房直接出售给符合条件的承租人，公租房租期结束后存在国家政策不允许出售情形时，由当地政府回购公租房，确保公积金中心安全收回公积金贷款本金，实现公租房建设事业滚动式发展；二是在公租房出售定价问题上，公租房出售定价要引入市场机制，公租房出售收入应保证公积金中心能够收回公积金贷款本金、利息、公租房运营成本，甚至收回财政补贴额；三是在公租房租赁期限问题上，建议公租房租赁期限最长不应超过5年，保证公积金中心在5年内收回公积金贷款本金。
责任编辑：杨亮