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代建制是优化政府投资项目管理的重要举措。按照2004年7月国务院《关于投资体制改革的决定》要求，近年来我国积极推进政府投资项目建设实施方式改革，对非经营性政府投资项目大力推进“代建制”，取得了明显成效。
一、代建制制度设计的初衷
按照西方主流的福利经济学观点，政府提供的社会公共产品和服务不一定要由政府自己生产和供给，要尽可能发挥社会专业化资源的优势，通过竞争委托生产，取得最佳效益。亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中指出：由政府提供公共产品，其运作应尽量通过市场的方式加以解决。斯蒂格利茨在《政府为什么干预经济》中指出：在公共产品供给方面，要区分“政府提供”和“政府生产”两个概念，政府提供公共产品，可通过签订合同、经济资助等手段和途径，委托私人部门生产并提供。
代建制改革制度设计的初衷，正是为了解决政府权力与市场资本距离过近、政府投资项目预算软约束的问题，而在政府和企业主体之间增加一个“市场”环节，让企业进入公共产品的生产领域。也就是将政府投资项目由“政府生产”改为“政府提供”，政府只制定政府投资项目的生产和供应规则，提供资金支持和履行生产监督的职责，而政府投资项目的具体生产提供改由“市场”进行。代建制制度设计的目的是：利用企业产品供给的“经济人”动力和市场竞争机制来提高公共产品供给的效率，从机制上解决政府投资领域中，因政府垄断所致的公共产品供给效率低下、项目管理水平低下、投资浪费严重、公务人员腐败频发等问题。
代建制改革的核心是：打破传统模式下“投资、建设、使用、管理”四位一体的局面，设计权责平衡的非经营性政府投资项目的激励机制、投资约束机制和利益制衡机制，来规范政府投资项目管理，从制度上激励代建主体有实现项目目标的积极性，和能够诚实有效地按照政府批准概算与设计标准完成项目，进而提高政府投资的效率。代建制改革必须以市场为依托、以竞争为手段，通过公开竞争、市场力量在经济运行和资源配置中起主导作用，来实现政府由封闭的内部管理转向对市场经济环境的宏观管理，由政府投资项目的直接生产、提供者向促进者、合作者、管理者和监督者角色转变。政府投资项目代建主体通过项目管理从政府获得相应报酬也要承担相应的项目风险。政府投资人通过支付相关费用把项目建设管理职责委托给代建主体行使，这也是以责任转嫁的市场方式来提高政府投资项目的质量和效率。代建项目责任机制的真正落实，足以促使代建主体从维护自身利益、规避项目风险的利己心态出发增强对代建项目实施监管，最终实现政府、社会公共利益和代建主体利益的共赢。
二、事业单位代建模式的制度缺陷
众所周知，政府投资项目最突出的表现为政府直接投资。当由政府出资和派遣人员、给予项目保障而组建公共部门（事业单位）统一履行代建职责时，无论是将现有政府相应职能部门重组，还是另外组建新的职能部门，不过仅仅是政府职能的内部转移，这种管理模式除了以新的集中垄断代替旧的分散垄断外，与原有政府投资项目建设实施的组织管理体制基本没有实质性区别。它既没有解决我国政府行政权力结构中最根本的分权与制衡问题，又没有发挥市场竞争优胜劣汰机制来优化配置资源的优势。这样的代建单位除扮演政府或政府部门代言人的作用外，往往不需、实际也不能承担任何经济与法律责任。项目建设即使没有按照政府批准的概算和投资规模实施，出现任何不利的结果，最后仍然需要政府来承担责任，即政府预算仍为软约束。另外，由于集中代建的事业单位独揽政府投资项目代建权，具有市场垄断地位，权力过度集中且自由度较大，运行一旦缺乏规范、制约和透明度，必将加大公共产品供应成本和为权力“寻租”创造更好的条件。此外，政府集中代建事业单位会对决策时对本单位有利的项目拼命去游说和争取，反之则消极对待、推诿拖延。这种做法将助长项目决策中的“局部利益至上”倾向，不利于提高政府投资项目前期决策工作的质量和科学性。
按照企业理论，如果拥有控制权的人无法真正承担风险，那么它就不可能有积极性作出最好的决策。而合同从来都是不完备的，代理人也不是圣人，它也可能从本身利益出发，利用合同的不完备性“寻租”、“创租”，进而出现很多代理问题。实际上在上世纪六七十年代甚至八十年代初期，我国政府投资项目曾长期采用由政府行业主管部门指定建设单位统一建设，建成后移交生产单位管理使用的投资包干责任制型式。按照现在的理解，这种管理体制就是政府集中代建模式。实践证明，随着社会主义市场经济体制不断发展和人们思想观念不断变化，这种计划经济思路的工程组织实施模式的弊端越来越明显，在政府投资规模一再突破的前提下，工程质量低劣，建设工期拖延，财政供养人员编制严重膨胀，工程投产后尾工量大、带病运行工程多的现象十分普遍。
政府事业单位集中代建模式的弊端还可以用“X低效率”理论来解释。根据哈维·莱本斯坦的“X低效率理论”，一个组织机构的效率很大程度上取决于该组织经济活动的外部环境，如果外部环境对该组织机构没有什么竞争压力，那么该组织机构中各层次的成员就会暴露出人的惰性，久而久之，惰性便成为惯性，就会在组织机构内部产生X低效率。X低效率的可能后果是：政府集中代建单位不仅对政府的依赖性强，且普遍存在服务意识差，官僚习气重，结构性低效能和局部利益至上等现象。由于不存在外部竞争压力，组织机构内部也就没有追求成本极小化的刺激，这必将导致机构臃肿、人浮于事、工作效率低等现象，抑制自我约束和提高生产经营效率的动力。
不可否认，政府集中代建模式在创业初期确能发挥一些积极作用。但由于这是一种管理经费统一由财政供给的非赢利性活动，基本无有效的制约和激励机制。在市场经济条件下，如果一个单位仅有提高工程质量和政府投资效益的责任压力，而没有相应的激励机制或动力来源，是不切实际的。政府集中代建单位的人员整体素质、能力水平、专业结构配备与用工和考核制度、管理约束机制灵活的社会化代建公司无法比拟。我们应该知道，吃“财政饭”的事业单位不等于不吃“其它饭”，谋取“额外利益”的风险无论公司代建模式还是事业单位代建模式都同样存在。
三、公司代建模式争论的诠释
从短期看，在当前招投标市场尚不规范，项目代建市场发育还不完善，各类代建企业发展还不平衡，水平高专业性强的代建主体少，代建市场竞争的公平性、充分性和有序性还存在较大差距的条件下，作为一种过渡形式，成立事业单位统一代建非经营性政府投资项目，对推动代建制的发展还是有益的。然而从长远角度看，单纯靠行政委托方式选择代建单位，容易走上“政企不分”的老路，不利于代建制的推广和健康发展。因此，我们应该进一步统一思想，提高认识，按照正确的思路，从完善制度、培育市场、改进实施、强化监管、稳步推广等方面，来积极推动代建制的改革和发展。
正如有的学者指出的那样，公司代建模式确实存在企业为追求利润最大化，而对项目谋取“额外利益”和片面降低建设成本的管理倾向。通过分析我们知道，由于预算软约束、缺乏分权制衡和优胜劣汰机制，事业单位代建模式在机制上就没有解决政府投资项目管理者的权力寻租和谋取“额外利益”的条件。而公司代建模式，只要政府投资人贯彻分权制衡原则，直接选择独立于代建企业之外的“平行”的监理单位，来对政府的投资决策、项目设计、招标进行全过程监督，和对代建企业的项目管理进行全过程监理并及时进行数据收集和反馈，就能有效制约代建企业权力和自由度过大的问题。
有学者指出，政府行政主管部门直接与代建公司签订民事委托代建合同，增加政府行政部门的民事法律纠纷风险。应该说该问题在所有政府采购的货物、工程和服务合同中均客观存在。政府投资代建项目的委托人是政府，自然必须由政府出面与代建人签订民事代建委托合同，这没有什么疑义。当然，从尽量减少民事合同纠纷的角度出发，政府投资人确应考虑优化公司代建模式的治理体制设计。建议政府投资人设立具有独立法人资格的非盈利性代表机构或授权机构，来代表政府承担招标选择代建单位、签订代建合同及开展代建项目协调管理等事务性工作。该机构从事政府投资项目代建合同签订等代建项目实施的具体事务性管理工作，但不直接从事政府投资项目“生产”，仅属政府行政管理职能的延伸。代建制改革的目标导向是市场有效竞争，无论代建合同签订是否通过政府授权机构进行，非经营性政府投资项目代建制实施均需通过市场竞争选择相应的专业化、社会化的项目管理公司来承担。
有学者对公司代建模式下项目代建公司获得合理预期回报难以释怀。实际上代建管理费占项目总投资的比例很小，考虑到代建单位风险承担、开具保函所发生的费用和有关税费等情况，代建管理费确应在建设单位管理费的基础上适当提高。但表面上增加一小点代建管理费，与机制体制更优从而节约的一大笔投资相比甚是微乎其微。至于有些学者提出的代建公司具有通过片面降低建设标准和装修标准来“控制投资”的管理倾向，我想这除了说明政府对前期工作管理粗放、政府有关部门对项目实施的监管职能履行不到位外，只能表明公司代建模式在机制上有极其巨大的积极主动地控制投资的优越性。从长远的观点看，公司竞争代建模式是从利益制衡机制上尽量减少使用单位干预、避免政府投资“三超”的最好选择，也是实践证明的最优模式。
代建制的风险主要表现在投资估算不准确、施工图设计深度不够、招标文件和合同条款不完备、代建单位业务水平低等方面，与代建模式无关。换言之，制度的、技术的、自然的风险，无论是公司代建模式还是事业单位代建模式都客观存在。代建制的风险需要政府有关职能部门尽可能地认识并完善相关制度，和加强对代建公司的监督与项目实施过程的监管。从目前各地的实践情况看，代建制改革已经从试点阶段转入局部开放阶段。在这个阶段，政府可有针对性地选择一定数量信誉好、有实力、专业性强、管理水平高的项目管理企业，进入政府投资代建制项目的选择范围，并在此范围内通过招标等方式选择代建公司。这由当前代建市场发展现状决定，有利于对项目代建过程的有效监管，也是短期内降低代建项目风险的客观需要。待市场发育条件具备，代建制改革必将步入全面开放阶段，即全面公开招标选择代建单位，实现项目代建的完全社会化、市场化，这是代建制改革发展的正确方向。
（作者单位：国家发展改革委重大项目稽察办、国家信息中心）
一、代建制制度设计的初衷
按照西方主流的福利经济学观点，政府提供的社会公共产品和服务不一定要由政府自己生产和供给，要尽可能发挥社会专业化资源的优势，通过竞争委托生产，取得最佳效益。亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中指出：由政府提供公共产品，其运作应尽量通过市场的方式加以解决。斯蒂格利茨在《政府为什么干预经济》中指出：在公共产品供给方面，要区分“政府提供”和“政府生产”两个概念，政府提供公共产品，可通过签订合同、经济资助等手段和途径，委托私人部门生产并提供。
代建制改革制度设计的初衷，正是为了解决政府权力与市场资本距离过近、政府投资项目预算软约束的问题，而在政府和企业主体之间增加一个“市场”环节，让企业进入公共产品的生产领域。也就是将政府投资项目由“政府生产”改为“政府提供”，政府只制定政府投资项目的生产和供应规则，提供资金支持和履行生产监督的职责，而政府投资项目的具体生产提供改由“市场”进行。代建制制度设计的目的是：利用企业产品供给的“经济人”动力和市场竞争机制来提高公共产品供给的效率，从机制上解决政府投资领域中，因政府垄断所致的公共产品供给效率低下、项目管理水平低下、投资浪费严重、公务人员腐败频发等问题。
代建制改革的核心是：打破传统模式下“投资、建设、使用、管理”四位一体的局面，设计权责平衡的非经营性政府投资项目的激励机制、投资约束机制和利益制衡机制，来规范政府投资项目管理，从制度上激励代建主体有实现项目目标的积极性，和能够诚实有效地按照政府批准概算与设计标准完成项目，进而提高政府投资的效率。代建制改革必须以市场为依托、以竞争为手段，通过公开竞争、市场力量在经济运行和资源配置中起主导作用，来实现政府由封闭的内部管理转向对市场经济环境的宏观管理，由政府投资项目的直接生产、提供者向促进者、合作者、管理者和监督者角色转变。政府投资项目代建主体通过项目管理从政府获得相应报酬也要承担相应的项目风险。政府投资人通过支付相关费用把项目建设管理职责委托给代建主体行使，这也是以责任转嫁的市场方式来提高政府投资项目的质量和效率。代建项目责任机制的真正落实，足以促使代建主体从维护自身利益、规避项目风险的利己心态出发增强对代建项目实施监管，最终实现政府、社会公共利益和代建主体利益的共赢。
二、事业单位代建模式的制度缺陷
众所周知，政府投资项目最突出的表现为政府直接投资。当由政府出资和派遣人员、给予项目保障而组建公共部门（事业单位）统一履行代建职责时，无论是将现有政府相应职能部门重组，还是另外组建新的职能部门，不过仅仅是政府职能的内部转移，这种管理模式除了以新的集中垄断代替旧的分散垄断外，与原有政府投资项目建设实施的组织管理体制基本没有实质性区别。它既没有解决我国政府行政权力结构中最根本的分权与制衡问题，又没有发挥市场竞争优胜劣汰机制来优化配置资源的优势。这样的代建单位除扮演政府或政府部门代言人的作用外，往往不需、实际也不能承担任何经济与法律责任。项目建设即使没有按照政府批准的概算和投资规模实施，出现任何不利的结果，最后仍然需要政府来承担责任，即政府预算仍为软约束。另外，由于集中代建的事业单位独揽政府投资项目代建权，具有市场垄断地位，权力过度集中且自由度较大，运行一旦缺乏规范、制约和透明度，必将加大公共产品供应成本和为权力“寻租”创造更好的条件。此外，政府集中代建事业单位会对决策时对本单位有利的项目拼命去游说和争取，反之则消极对待、推诿拖延。这种做法将助长项目决策中的“局部利益至上”倾向，不利于提高政府投资项目前期决策工作的质量和科学性。
按照企业理论，如果拥有控制权的人无法真正承担风险，那么它就不可能有积极性作出最好的决策。而合同从来都是不完备的，代理人也不是圣人，它也可能从本身利益出发，利用合同的不完备性“寻租”、“创租”，进而出现很多代理问题。实际上在上世纪六七十年代甚至八十年代初期，我国政府投资项目曾长期采用由政府行业主管部门指定建设单位统一建设，建成后移交生产单位管理使用的投资包干责任制型式。按照现在的理解，这种管理体制就是政府集中代建模式。实践证明，随着社会主义市场经济体制不断发展和人们思想观念不断变化，这种计划经济思路的工程组织实施模式的弊端越来越明显，在政府投资规模一再突破的前提下，工程质量低劣，建设工期拖延，财政供养人员编制严重膨胀，工程投产后尾工量大、带病运行工程多的现象十分普遍。
政府事业单位集中代建模式的弊端还可以用“X低效率”理论来解释。根据哈维·莱本斯坦的“X低效率理论”，一个组织机构的效率很大程度上取决于该组织经济活动的外部环境，如果外部环境对该组织机构没有什么竞争压力，那么该组织机构中各层次的成员就会暴露出人的惰性，久而久之，惰性便成为惯性，就会在组织机构内部产生X低效率。X低效率的可能后果是：政府集中代建单位不仅对政府的依赖性强，且普遍存在服务意识差，官僚习气重，结构性低效能和局部利益至上等现象。由于不存在外部竞争压力，组织机构内部也就没有追求成本极小化的刺激，这必将导致机构臃肿、人浮于事、工作效率低等现象，抑制自我约束和提高生产经营效率的动力。
不可否认，政府集中代建模式在创业初期确能发挥一些积极作用。但由于这是一种管理经费统一由财政供给的非赢利性活动，基本无有效的制约和激励机制。在市场经济条件下，如果一个单位仅有提高工程质量和政府投资效益的责任压力，而没有相应的激励机制或动力来源，是不切实际的。政府集中代建单位的人员整体素质、能力水平、专业结构配备与用工和考核制度、管理约束机制灵活的社会化代建公司无法比拟。我们应该知道，吃“财政饭”的事业单位不等于不吃“其它饭”，谋取“额外利益”的风险无论公司代建模式还是事业单位代建模式都同样存在。
三、公司代建模式争论的诠释
从短期看，在当前招投标市场尚不规范，项目代建市场发育还不完善，各类代建企业发展还不平衡，水平高专业性强的代建主体少，代建市场竞争的公平性、充分性和有序性还存在较大差距的条件下，作为一种过渡形式，成立事业单位统一代建非经营性政府投资项目，对推动代建制的发展还是有益的。然而从长远角度看，单纯靠行政委托方式选择代建单位，容易走上“政企不分”的老路，不利于代建制的推广和健康发展。因此，我们应该进一步统一思想，提高认识，按照正确的思路，从完善制度、培育市场、改进实施、强化监管、稳步推广等方面，来积极推动代建制的改革和发展。
正如有的学者指出的那样，公司代建模式确实存在企业为追求利润最大化，而对项目谋取“额外利益”和片面降低建设成本的管理倾向。通过分析我们知道，由于预算软约束、缺乏分权制衡和优胜劣汰机制，事业单位代建模式在机制上就没有解决政府投资项目管理者的权力寻租和谋取“额外利益”的条件。而公司代建模式，只要政府投资人贯彻分权制衡原则，直接选择独立于代建企业之外的“平行”的监理单位，来对政府的投资决策、项目设计、招标进行全过程监督，和对代建企业的项目管理进行全过程监理并及时进行数据收集和反馈，就能有效制约代建企业权力和自由度过大的问题。
有学者指出，政府行政主管部门直接与代建公司签订民事委托代建合同，增加政府行政部门的民事法律纠纷风险。应该说该问题在所有政府采购的货物、工程和服务合同中均客观存在。政府投资代建项目的委托人是政府，自然必须由政府出面与代建人签订民事代建委托合同，这没有什么疑义。当然，从尽量减少民事合同纠纷的角度出发，政府投资人确应考虑优化公司代建模式的治理体制设计。建议政府投资人设立具有独立法人资格的非盈利性代表机构或授权机构，来代表政府承担招标选择代建单位、签订代建合同及开展代建项目协调管理等事务性工作。该机构从事政府投资项目代建合同签订等代建项目实施的具体事务性管理工作，但不直接从事政府投资项目“生产”，仅属政府行政管理职能的延伸。代建制改革的目标导向是市场有效竞争，无论代建合同签订是否通过政府授权机构进行，非经营性政府投资项目代建制实施均需通过市场竞争选择相应的专业化、社会化的项目管理公司来承担。
有学者对公司代建模式下项目代建公司获得合理预期回报难以释怀。实际上代建管理费占项目总投资的比例很小，考虑到代建单位风险承担、开具保函所发生的费用和有关税费等情况，代建管理费确应在建设单位管理费的基础上适当提高。但表面上增加一小点代建管理费，与机制体制更优从而节约的一大笔投资相比甚是微乎其微。至于有些学者提出的代建公司具有通过片面降低建设标准和装修标准来“控制投资”的管理倾向，我想这除了说明政府对前期工作管理粗放、政府有关部门对项目实施的监管职能履行不到位外，只能表明公司代建模式在机制上有极其巨大的积极主动地控制投资的优越性。从长远的观点看，公司竞争代建模式是从利益制衡机制上尽量减少使用单位干预、避免政府投资“三超”的最好选择，也是实践证明的最优模式。
代建制的风险主要表现在投资估算不准确、施工图设计深度不够、招标文件和合同条款不完备、代建单位业务水平低等方面，与代建模式无关。换言之，制度的、技术的、自然的风险，无论是公司代建模式还是事业单位代建模式都客观存在。代建制的风险需要政府有关职能部门尽可能地认识并完善相关制度，和加强对代建公司的监督与项目实施过程的监管。从目前各地的实践情况看，代建制改革已经从试点阶段转入局部开放阶段。在这个阶段，政府可有针对性地选择一定数量信誉好、有实力、专业性强、管理水平高的项目管理企业，进入政府投资代建制项目的选择范围，并在此范围内通过招标等方式选择代建公司。这由当前代建市场发展现状决定，有利于对项目代建过程的有效监管，也是短期内降低代建项目风险的客观需要。待市场发育条件具备，代建制改革必将步入全面开放阶段，即全面公开招标选择代建单位，实现项目代建的完全社会化、市场化，这是代建制改革发展的正确方向。
（作者单位：国家发展改革委重大项目稽察办、国家信息中心）