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“西部大开发”这个词汇诞生于1999年。当年6月,江泽民同志提出,加快中西部地区发展步伐的时机已经成熟,随后党的十五届四中全会和中央经济工作会议正式提出了实施西部大开发战略。2000年3月,朱镕基总理在全国人大九届三次会议上作的《政府工作报告》指出,西部大开发“对于扩大内需、推动国民经济持续增长;对于促进各地区经济协调发展,最终实现共同富裕;对于加强民族团结、维护社会稳定和巩固国防,都具有十分重要的意义。”10年时间弹指而过,中国经济版图已因西部大开发悄然改变;而今10年建设功成,西部大开发又站上了全新的起点。
十年西部开发成就卓著
西部大开发的第一个10年,是党中央绘就的宏伟蓝图逐步化作现实的关键10年。这一时期,打基础、调结构、整生态、建市场,各项工作有条不紊,西部地区的经济社会发展不再徘徊,开始走上良性发展循环的轨道。
2000年至2009年,国土面积占比超过七成、总人口占比将近三成的西部地区经济建设成绩斐然:GDP年均增长12%,高于同期中部和东北地区的增速;财政收入年均增长近20%;固定资产投资年均增长22.9%,进出口总额年均增长超过20%。在此期间,国家不断加大对西部地区交通、水利、能源、通信、市政等基础设施建设的支持,10年累计新开工建设了120个重点工程,西部国家重点工程总投资达到2.2万亿元,中央财政对西部地区转移支付超过3万亿元。
第一个10年,中央与西部各地方齐心搞建设,基础设施状况得到极大改善,新增公路通车里程超过94万公里,其中高速公路超过1.6万公里,新增铁路营业里程1万多公里,青藏铁路的通车更是填补了我国唯一不通铁路省区的空白;西部12个干线机场和30个支线机场实施了大规模改扩建,新建支线机场21个,民用机场总计达到81个,占全国机场总数的49%。
第一个10年,西部地区教育、就业、医疗、文化和社会保障事业全面发展,民生建设成效显著。城镇居民人均可支配收入年均增长超过10%,农民人均纯收入年均增长近9%。2008年西部地区的就业人口达到2亿人,比2000年增加2229万人,中央财政累计对西部地区安排企业职工基本养老保险补助1994亿元。同时,中央财政投入西部地区的扶贫资金累计近600亿元,西部贫困发生率下降10.5个百分点,贫困人口减少近3000万人。
第一个10年,西部地区生态环境不断改善,国家实施了草原保护与建设、三江源自然保护区建设等生态环保项目,累计退耕还林4亿亩,天然林资源保护工程有效保护了13.9亿亩森林资源,占全国森林的60%,新增森林面积9500万亩,京津风沙源治理工程累计完成治理任务1.27亿亩。
在应对国际金融危机冲击的2009年,中央扩大内需43%以上的资金投向了西部地区的民生工程、基础设施、生态环境、产业振兴、技术创新和灾后重建等领域,并且带动了地方和社会资金投入西部大开发。当年全国经济增速前5位的省份有4个在西部,西部经济增速高于东部2.8个百分点。
进一步发展有赖转型升级
西部开发十年成就喜人,各方面软硬件水平快速提升,人民生活状况显著改善。在经济增长的相对速度方面,西部地区正在大踏步地赶上东部地区,但两者经济增长的绝对差距仍在扩大。西部大开发伊始,东西部的人均GDP相差7000元,如今这一差距已扩大到21000元。国务院西部开发办官员坦承,在GDP、地区财政收入水平、人均GDP水平方面,再过100年东西部地区也不一定能拉平。
另外,过去10年,西部地区经济增长主要依靠的是中央政府投资、尤其是基础设施投资的拉动,本地制造业和服务业的发展脚步仍相对滞后。也就是说,西部地区自身的“造血”机能仍显不足,经济增长的根基仍然不稳,一旦中央投资由于各种因素出现减少,西部地区的经济增速很可能出现下滑。同时,与东、中部地区相比,西部地区的市场化程度仍然较低,而且西部地区地广人稀的自然条件也在客观上限制了规模经济的发展,从而造成非公资本进入不便。在这种局面下,为了保持西部地区经济的高增长,之前一个时期,政府不得不继续扮演着类似计划经济时期的那种角色,同时承担着经济建设组织者和实施者的双重职能,这在很大程度上影响了西部地区经济建设的效率和可持续性。
显然,无论是出于扭转自身欠发达局面考虑,还是出于为实现全面建设小康社会奋斗目标、实现中华民族伟大复兴做出更大贡献的角度考虑,在下一个10年,乃至更长一个阶段,西部地区必须进一步加速发展,实现科学发展观指引下的经济增长。为此,从战略方向考虑,在第二个10年中,应当逐步实现西部大开发建设方略的转型和升级。所谓转型是指,加速实现西部地区经济增长由外生投资型向内生积累型转变,尽可能地减少对中央投资的依赖,不断提高西部地区自身的“造血”机能;所谓升级是指,改变西部地区主要依赖资源型产业发展的局面,尽快形成传统优势产业、战略新兴产业和现代服务业共同发展的新格局,从而为西部地区经济的长期持续稳定发展积聚强大的后劲。
有的放矢力攀“三大台阶”
今年7月初中共中央、国务院召开的西部大开发工作会议上,胡锦涛总书记提出了今后10年西部大开发“上三个大台阶”的总体战略目标。与这三个战略目标相对照,未来西部地区发展的宏观着力点主要有以下几个:
第一,要实现“西部地区综合经济实力上一个大台阶”,就要在科学发展观的指导下推动西部地区经济增长方式转变,促进一、二、三次产业成比例地协调发展,实现西部地区区域经济发展的分工协作。
目前,西部一些地区的经济增长方式依然较为粗放,靠拼投入、拼资源求得GDP增长,热衷面子工程、政绩工程的事例并不少见。西部地区本身具有经济基础薄弱、生态环境脆弱的特点,在这种情况下,种种浮躁行为的破坏力更为巨大。因此,在下一个10年,必须加快经济增长方式的转变,尽快由主要依靠增加资源投入带动向主要依靠提高资源利用效率带动转变;由主要依靠要素投入带动向主要依靠科技进步和人力资本带动转变。例如,西部地区在承接来自国外和东部地区产业转移的时候,决不能来者不拒,也不能走“先污染、后治理”的老路。
进入新世纪以来,国际、国内经济形势的变化,决定了西部地区很难再模仿东部地区,走外向型发展的道路;同时,国内产能过剩、内需不足现象的存在又决定了西部地区在发展工业的过程中应当谨慎,避免出现新的重复建设。为了优化产业结构,西部地区应当从两个方面同时入手:一方面,根据中央部署,实施以市场为导向的优势资源转化战略,走新型工业化道路,建设国家重要战略资源接续区,加快国家能源基地、资源深加工基地、装备制造业基地、战略性新兴产业基地的建设;另一方面,应当继续发挥西部地区天然资源优势,不断夯实基础,大力发展现代农业,切实做好各项工作,提高农业生产效率,促进农民收入增长。通过农业现代化和农村大市场的形成带来的经济联动作用,西部地区可以形成一条比较合理的产业链,而产业链的不断延展和加固将增强西部地区经济发展的内生动力,从根本上带动整个地区的经济发展。
当打基础这样一个阶段性目标基本实现之后,未来一段时期就应当细化不同地区的发展目标,依据各区域的经济发展阶段和具备的主客观条件来确定相应的发展战略。从经济发展阶段而言,当前,西部地区有亟待实现农业现代化的地区,有依靠大力引进外来资本发展工业的地区,有已经积累起一定经济实力开始发展本土工业的地区,也有个别进入后工业化阶段,开始大力发展第三产业的地区。对于这些发展阶段各异的区域,中央应当明确其各自的发展重点,通过扶植重点经济区和新的经济增长带的方式支持西部地区实现可持续发展,对不同地区实施有所区别和侧重的支持政策,不搞一刀切。而这些区域的政府部门也应当摒除“等靠要”思想,以我为主,因地制宜,科学制定地方发展规划、发展方向,有的放矢地争取中央的各项政策支持。同时,中央应当制定相应政策,鼓励不同发展阶段的地区打破行政区域界限,实现资源信息共享,优势互补,从而进一步完善先进地区的经济结构,实现落后地区的跨越式发展。
第二,要实现“人民生活水平和质量上一个大台阶”,就要不断增加就业,提高社会保障水平,加大对教育、医疗卫生等公共服务的支持和投入力度。这个目标的实现,一方面有赖于西部地区不断增强自身经济实力,增加财政投入,另一方面仍需要中央财政的大力支持。
近年来,我国的财政投入不断向民生倾斜,用于基本公共服务投入的绝对量和相对量都在上升。但是,相对于实际需求而言,用于基本公共服务的财政投入比重仍然较低,用于农村地区基本公共服务的总量和比重更低。西部地区农村地区广大、农业人口众多,其享受到的基本公共服务数量和质量不但无法与东部地区相比,与西部城镇的水平相比较也有着较大差距。为了解决这一问题,从中央到地方的各级财政都需要进一步调整支出结构,扩大基本公共服务支出的份额:一是进一步增加就业和社会保障投入,提高就业和社会保障水平;二是进一步增加公共事业服务投入,促进西部地区义务教育和公共卫生医疗设施的发展;三是加大基本公共服务设施建设投入,特别是在农业生产设施、生活设施和文化设施等方面,加大向西部农村地区投入的倾斜力度。在西部地区地方财政财力普遍有限,财权事权不对应问题尚未得到彻底解决的情况下,中央财政转移支付应当更多地担负起这方面职责。
第三,要实现“生态环境保护上一个大台阶”,就要进一步处理好西部地区资源保护与开发的关系。在今年6月份国务院常务会议审议通过的《全国主体功能区规划》中,我国的国土空间被划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域。按照这种划分,西部的大部分地区都属于限制开发和禁止开发区域,于是,经济发展与资源保护的矛盾成为西部各省区普遍面对的问题,从这一点来说,仍有待于中央尽快制定具体的政策方针,从而确定推进西部大开发战略与遵从主体功能区规划之间合理的进退尺度。
显然,主体功能区规划属于国家层面的问题,经济增长和经济发展才是地方政府更为关注的问题。中央政府有必要严格审核各地的产业西进计划,加大西部环境保护政策的实施力度,禁止高耗能、高污染、高排放产业进入西部。同时,不断制定和实施优惠财税政策,鼓励高新科技和环保企业进入西部。
解决好经济发展与资源保护的矛盾离不开财力支持,而限制开发和禁止开发区域本身大多属于欠发达地区,当地的“吃饭财政”在客观上无力协调发展与保护诸多矛盾。因此,中央财政转移支付的支持尤为重要,只有继续加大对西部地区的财政转移支付力度,才能确保当地地方政府有能力提供公共服务和行使社会管理职能。具体而言,对限制开发区实行“支持—补偿型”财政政策,以转移支付、生态补偿为主要手段,支持限制开发区进行生态修复、环境保护和特色产业发展,对禁止开发区实行“保障—补偿型”财政政策,以转移支付和生态补偿机制为基本手段,保障禁止开发区的政府运转和基本公共服务的提供。当然,西部地区各级政府也应当改变长期以来形成“等靠要”思想观念,发挥自身的积极性和能动性,不断拓宽发展思路,积极探索适合自己地方生态环境的发展方式。
(作者单位:财政部财政科研所)
十年西部开发成就卓著
西部大开发的第一个10年,是党中央绘就的宏伟蓝图逐步化作现实的关键10年。这一时期,打基础、调结构、整生态、建市场,各项工作有条不紊,西部地区的经济社会发展不再徘徊,开始走上良性发展循环的轨道。
2000年至2009年,国土面积占比超过七成、总人口占比将近三成的西部地区经济建设成绩斐然:GDP年均增长12%,高于同期中部和东北地区的增速;财政收入年均增长近20%;固定资产投资年均增长22.9%,进出口总额年均增长超过20%。在此期间,国家不断加大对西部地区交通、水利、能源、通信、市政等基础设施建设的支持,10年累计新开工建设了120个重点工程,西部国家重点工程总投资达到2.2万亿元,中央财政对西部地区转移支付超过3万亿元。
第一个10年,中央与西部各地方齐心搞建设,基础设施状况得到极大改善,新增公路通车里程超过94万公里,其中高速公路超过1.6万公里,新增铁路营业里程1万多公里,青藏铁路的通车更是填补了我国唯一不通铁路省区的空白;西部12个干线机场和30个支线机场实施了大规模改扩建,新建支线机场21个,民用机场总计达到81个,占全国机场总数的49%。
第一个10年,西部地区教育、就业、医疗、文化和社会保障事业全面发展,民生建设成效显著。城镇居民人均可支配收入年均增长超过10%,农民人均纯收入年均增长近9%。2008年西部地区的就业人口达到2亿人,比2000年增加2229万人,中央财政累计对西部地区安排企业职工基本养老保险补助1994亿元。同时,中央财政投入西部地区的扶贫资金累计近600亿元,西部贫困发生率下降10.5个百分点,贫困人口减少近3000万人。
第一个10年,西部地区生态环境不断改善,国家实施了草原保护与建设、三江源自然保护区建设等生态环保项目,累计退耕还林4亿亩,天然林资源保护工程有效保护了13.9亿亩森林资源,占全国森林的60%,新增森林面积9500万亩,京津风沙源治理工程累计完成治理任务1.27亿亩。
在应对国际金融危机冲击的2009年,中央扩大内需43%以上的资金投向了西部地区的民生工程、基础设施、生态环境、产业振兴、技术创新和灾后重建等领域,并且带动了地方和社会资金投入西部大开发。当年全国经济增速前5位的省份有4个在西部,西部经济增速高于东部2.8个百分点。
进一步发展有赖转型升级
西部开发十年成就喜人,各方面软硬件水平快速提升,人民生活状况显著改善。在经济增长的相对速度方面,西部地区正在大踏步地赶上东部地区,但两者经济增长的绝对差距仍在扩大。西部大开发伊始,东西部的人均GDP相差7000元,如今这一差距已扩大到21000元。国务院西部开发办官员坦承,在GDP、地区财政收入水平、人均GDP水平方面,再过100年东西部地区也不一定能拉平。
另外,过去10年,西部地区经济增长主要依靠的是中央政府投资、尤其是基础设施投资的拉动,本地制造业和服务业的发展脚步仍相对滞后。也就是说,西部地区自身的“造血”机能仍显不足,经济增长的根基仍然不稳,一旦中央投资由于各种因素出现减少,西部地区的经济增速很可能出现下滑。同时,与东、中部地区相比,西部地区的市场化程度仍然较低,而且西部地区地广人稀的自然条件也在客观上限制了规模经济的发展,从而造成非公资本进入不便。在这种局面下,为了保持西部地区经济的高增长,之前一个时期,政府不得不继续扮演着类似计划经济时期的那种角色,同时承担着经济建设组织者和实施者的双重职能,这在很大程度上影响了西部地区经济建设的效率和可持续性。
显然,无论是出于扭转自身欠发达局面考虑,还是出于为实现全面建设小康社会奋斗目标、实现中华民族伟大复兴做出更大贡献的角度考虑,在下一个10年,乃至更长一个阶段,西部地区必须进一步加速发展,实现科学发展观指引下的经济增长。为此,从战略方向考虑,在第二个10年中,应当逐步实现西部大开发建设方略的转型和升级。所谓转型是指,加速实现西部地区经济增长由外生投资型向内生积累型转变,尽可能地减少对中央投资的依赖,不断提高西部地区自身的“造血”机能;所谓升级是指,改变西部地区主要依赖资源型产业发展的局面,尽快形成传统优势产业、战略新兴产业和现代服务业共同发展的新格局,从而为西部地区经济的长期持续稳定发展积聚强大的后劲。
有的放矢力攀“三大台阶”
今年7月初中共中央、国务院召开的西部大开发工作会议上,胡锦涛总书记提出了今后10年西部大开发“上三个大台阶”的总体战略目标。与这三个战略目标相对照,未来西部地区发展的宏观着力点主要有以下几个:
第一,要实现“西部地区综合经济实力上一个大台阶”,就要在科学发展观的指导下推动西部地区经济增长方式转变,促进一、二、三次产业成比例地协调发展,实现西部地区区域经济发展的分工协作。
目前,西部一些地区的经济增长方式依然较为粗放,靠拼投入、拼资源求得GDP增长,热衷面子工程、政绩工程的事例并不少见。西部地区本身具有经济基础薄弱、生态环境脆弱的特点,在这种情况下,种种浮躁行为的破坏力更为巨大。因此,在下一个10年,必须加快经济增长方式的转变,尽快由主要依靠增加资源投入带动向主要依靠提高资源利用效率带动转变;由主要依靠要素投入带动向主要依靠科技进步和人力资本带动转变。例如,西部地区在承接来自国外和东部地区产业转移的时候,决不能来者不拒,也不能走“先污染、后治理”的老路。
进入新世纪以来,国际、国内经济形势的变化,决定了西部地区很难再模仿东部地区,走外向型发展的道路;同时,国内产能过剩、内需不足现象的存在又决定了西部地区在发展工业的过程中应当谨慎,避免出现新的重复建设。为了优化产业结构,西部地区应当从两个方面同时入手:一方面,根据中央部署,实施以市场为导向的优势资源转化战略,走新型工业化道路,建设国家重要战略资源接续区,加快国家能源基地、资源深加工基地、装备制造业基地、战略性新兴产业基地的建设;另一方面,应当继续发挥西部地区天然资源优势,不断夯实基础,大力发展现代农业,切实做好各项工作,提高农业生产效率,促进农民收入增长。通过农业现代化和农村大市场的形成带来的经济联动作用,西部地区可以形成一条比较合理的产业链,而产业链的不断延展和加固将增强西部地区经济发展的内生动力,从根本上带动整个地区的经济发展。
当打基础这样一个阶段性目标基本实现之后,未来一段时期就应当细化不同地区的发展目标,依据各区域的经济发展阶段和具备的主客观条件来确定相应的发展战略。从经济发展阶段而言,当前,西部地区有亟待实现农业现代化的地区,有依靠大力引进外来资本发展工业的地区,有已经积累起一定经济实力开始发展本土工业的地区,也有个别进入后工业化阶段,开始大力发展第三产业的地区。对于这些发展阶段各异的区域,中央应当明确其各自的发展重点,通过扶植重点经济区和新的经济增长带的方式支持西部地区实现可持续发展,对不同地区实施有所区别和侧重的支持政策,不搞一刀切。而这些区域的政府部门也应当摒除“等靠要”思想,以我为主,因地制宜,科学制定地方发展规划、发展方向,有的放矢地争取中央的各项政策支持。同时,中央应当制定相应政策,鼓励不同发展阶段的地区打破行政区域界限,实现资源信息共享,优势互补,从而进一步完善先进地区的经济结构,实现落后地区的跨越式发展。
第二,要实现“人民生活水平和质量上一个大台阶”,就要不断增加就业,提高社会保障水平,加大对教育、医疗卫生等公共服务的支持和投入力度。这个目标的实现,一方面有赖于西部地区不断增强自身经济实力,增加财政投入,另一方面仍需要中央财政的大力支持。
近年来,我国的财政投入不断向民生倾斜,用于基本公共服务投入的绝对量和相对量都在上升。但是,相对于实际需求而言,用于基本公共服务的财政投入比重仍然较低,用于农村地区基本公共服务的总量和比重更低。西部地区农村地区广大、农业人口众多,其享受到的基本公共服务数量和质量不但无法与东部地区相比,与西部城镇的水平相比较也有着较大差距。为了解决这一问题,从中央到地方的各级财政都需要进一步调整支出结构,扩大基本公共服务支出的份额:一是进一步增加就业和社会保障投入,提高就业和社会保障水平;二是进一步增加公共事业服务投入,促进西部地区义务教育和公共卫生医疗设施的发展;三是加大基本公共服务设施建设投入,特别是在农业生产设施、生活设施和文化设施等方面,加大向西部农村地区投入的倾斜力度。在西部地区地方财政财力普遍有限,财权事权不对应问题尚未得到彻底解决的情况下,中央财政转移支付应当更多地担负起这方面职责。
第三,要实现“生态环境保护上一个大台阶”,就要进一步处理好西部地区资源保护与开发的关系。在今年6月份国务院常务会议审议通过的《全国主体功能区规划》中,我国的国土空间被划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域。按照这种划分,西部的大部分地区都属于限制开发和禁止开发区域,于是,经济发展与资源保护的矛盾成为西部各省区普遍面对的问题,从这一点来说,仍有待于中央尽快制定具体的政策方针,从而确定推进西部大开发战略与遵从主体功能区规划之间合理的进退尺度。
显然,主体功能区规划属于国家层面的问题,经济增长和经济发展才是地方政府更为关注的问题。中央政府有必要严格审核各地的产业西进计划,加大西部环境保护政策的实施力度,禁止高耗能、高污染、高排放产业进入西部。同时,不断制定和实施优惠财税政策,鼓励高新科技和环保企业进入西部。
解决好经济发展与资源保护的矛盾离不开财力支持,而限制开发和禁止开发区域本身大多属于欠发达地区,当地的“吃饭财政”在客观上无力协调发展与保护诸多矛盾。因此,中央财政转移支付的支持尤为重要,只有继续加大对西部地区的财政转移支付力度,才能确保当地地方政府有能力提供公共服务和行使社会管理职能。具体而言,对限制开发区实行“支持—补偿型”财政政策,以转移支付、生态补偿为主要手段,支持限制开发区进行生态修复、环境保护和特色产业发展,对禁止开发区实行“保障—补偿型”财政政策,以转移支付和生态补偿机制为基本手段,保障禁止开发区的政府运转和基本公共服务的提供。当然,西部地区各级政府也应当改变长期以来形成“等靠要”思想观念,发挥自身的积极性和能动性,不断拓宽发展思路,积极探索适合自己地方生态环境的发展方式。
(作者单位:财政部财政科研所)