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【摘 要】《民族区域自治法》作为宪法关于民 族区域自治的原则规定与精神实质的具体化,集中 体现了中国共产党的民族政策,反映了各族人民的共同意志,有力保证了民族区域自治制度 的实施。作者认为:在全面建设小康社会的今天,贯彻落实《民族区域自治法》必须体现时 代特征,把少数民族和民族地区发展作为第一要务;明确立法重点,进一步完善《民族区域 自治法》的配套法律法规;解决突出问题,确保维护民族团结和社会稳定大局。
【关键词】新时期;贯彻落实;民族区域自治法
【作 者】李资源,中南民族大学思想政治教育学院教授。武汉,4300 74
【中图分类号】D6332 【文献标识码】A 【文 章编号】1004-454X(2009)04-0012-006
Some Thoughts about the Implementation of the Law of Regio nal Autonomy of Ethnic Minorities in New Period
Li Ziyuan
Abstract:As the constitution on the principle regulation aboutregional autom omy of ethnic minorities and the concretization of spirit, the law of regionala utomomy of ethnic minorities reflects the policy towards nationalities and the g eneral will of each ethnic groups,which has effectivly guarantteed the implemen t ation of the system of regional automomy of ethnic minoritiesThe author thinks that: firstly,on the times of build a well-off society in an all-around way , itmust show the characteristics of times in the implementation of the law of regio nal automomy of ethnic minorities,and take the development of ethnic minorities as the top priority;secondly,make the main point of the legislation clear,andtofurther perfect regulations of the law of regional automomy of ethnic minoritie s ;lastly,solve the main problems and ensure the national unity and socical st ability
key words:new period ; implementation; the law of regional a utomomy of ethnic minoritiesnational relations ;social stability
今年是《中华人民共和国民族区域自治法》(简称《民族区域自治法》)颁布实施25周年。 25年的实施充分证明,《民族区域自治法》作为宪法关于民族区域自治的原则规定与精神实 质的具体化,集中体现了中国共产党的民族政策,反映了各族人民的共同意志,有力保证了 民族区域自治制度的实施。当前我国已进入改革发展的关键时期,经济体制深刻变革,社会 结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,必然对民族关系产生重大影响,民 族问题的普遍性、长期性、复杂性、国际性和重要性更加凸显。正确认识和把握新时期民族 问题的时代特征,以科学发展观为指导,进一步贯彻落实《民族区域自治法》,从民族立法 、执法和实施监督等环节全面加强民族法制建设,对于进一步巩固和发展平等、团结、互助 、和谐的社会主义民族关系具有重要意义。
一、新时期贯彻落实《民族区域自治法》必须体现时代特征
法律是调整社会关系的,是实用性非常强的治理社会的工具。中国特色社会主义法律体系是 动态的、开放的、发展的,需要与时俱进,民族法制建设也是如此。新时期贯彻落实《民族 区域自治法》,就必须适应客观形势变化,切合民族地区实际,体现时代特征,只有这样才 能在社会生活中发生真正效用。
第一,要把少数民族和民族地区的发展作为第一要务。“共同团结奋斗,共同繁荣发展” ① 是新世纪新阶段我国民族工作的主题,是党的民族政策的根本出发点和归宿,是我国社会主 义制度的本质要求。当前,民族地区发展相对滞后,仍然是我国民族问题的集中表现,民族 地区存在的一切困难和问题,归根到底是靠发展来解决。民族法制要紧紧围绕推动少数民族 和民族地区经济社会发展来建设,服务好发展这项党和国家的中心工作,加快改变民族地区 的落后面貌,逐步缩小与汉族和较发达地区的差距,促进各族的共同繁荣进步。1984年《民 族区域自治法》颁布实施后,随着我国改革开放和社会主义现代化建设事业的发展,出现了 许多新情况、新问题,它的一些规定同包括民族自治地方在内的全国的现实情况已不适应 ,有必要进行修改。2001年2月28日,第九届全国人民代表大会常委会第20次会议通过 了《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》,同日予以公布实施。2005年5 月11日,国务院第89次常务会议通过了《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若 干规定》(以下简称《规定》),自5月31日起施行。针对少数民族地区经济社会发展落后 ,贫困面大、与发达地区发展差距拉大的现实情况,《规定》将促进民族自治地方经济和社 会发展作为主要内容加以规定,在《规定》的35条条款中,涉及经济和社会发展的就占23 条,其中经济条款14条②,突出了上级人民政府对民族自治地方的帮助和扶持。《规 定 》把自治法第六章“上级国家机关的职责”中上级国家机关帮助和扶持民族自治地方经济和 社会发展的内容给予了细化。抓住了“共同团结奋斗,共同繁荣发展”这个主题,就抓住了 新时期民族法制建设的根本。
民族理论研究第二,要与社会主义市场经济法制建设相衔接相协调。社会主义市场经济是建设有中国特色 社会主义的必由之路,是促进少数民族地区经济发展的有效途径。建立社会主义市场经济体 制,必然形成一个中国特色的社会主义市场经济法律体系,不仅仅涉及到经济生活领域,而 且涉及到政治、文化、教育、科技等各个社会生活领域。民族法制建设的目的和落脚点是更 好地推进少数民族地区经济社会的发展。如果民族法 制建设跟不上社会主义市场经济法制建设的进程,不仅会影响民族工作,而且会影响社会主 义市场经济法制建设。用马克思主义的观点来看,市场经济与民族法制建设不是相互冲突、 相互排斥的关系,市场经济的健康发展需要民族法制建设“保驾护航”。少数民族地区发展 市场经济尽管也奉行竞争原则,但这种竞争是在法律法规制约下进行的,没有相应的、逐步 健全的法律法规作为“游戏规则”,在少数民族地区发展市场经济就是一句空话。1984年制 定 的《民族区域自治法》,其中不少有关财政经济的条文就是按照计划体制的要求规定的,而 原第31条和第58条两条③,则集中体现了计划经济体制的要求。因此,2001年修改时删 除 了这两条。同时,在原第27条补充规定了调整经济结构,努力发展社会主义市场经济;在坚 持社会主义基本经济制度的前提下,鼓励发展非公有制经济等内容。总之,随着市场经济 体制的建立和发展,原有的计划经济条件下,靠政府调控对民族地区的优惠政策条款已有 多方面不再适用。因此,市场经济给民族法制建设带来了新的挑战和机遇。面对 这种挑战与机遇,正确的态 度应是客观地分析市场经济的积极影响和负面效应,而对我国民族法制建设遇到的新问题 、新情况,勇于探索,积极改革,把民族法制建设推向新阶段,这是新世纪我国民族法制建 设的一项重要任务。
第三,要重视少数民族和民族地区的民生问题和社会建设。树立和落实全面发展、协调发展 和可持续发展的科学发展观,对于我们更好地坚持“发展才是硬道理”的战略思想具有重大 意义。胡锦涛总书记指出:“坚持以人为本,树立和落实全面、协调、可持续的发展观,做 到统筹 城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对 外开放,是我国二十多年改革开放和现代化建设实践经验的总结……符合社会发展的客观规 律。”④《规定》坚持以人为本,不仅体现了统筹区域之间的协调发展,还在强调经济发 展 的同时,照顾了经济与社会的协调发展,对民族自治地方教育、科技、文化、卫生等社会事 业的发展作出了相应规定。《规定》还对贫困少数民族、人口较少民族和边境地区少数民族 的发展作出规定,从法律上规定了统筹民族之间的协调发展。《规定》还就民族自治地方的 生态建设和环境保护作出了规定,体现了人与自然的和谐发展。树立和落实科学发展观,就 是要以实现人的全面发展为目标,就是要以经济建设为中心,实现经济发展和社会全面进步 。新中国建立后很长一个时期,民族立法偏重政治权利方面的规定多,而对经济、文化、教 育、科 技、卫生等各项事业的发展规定较少。但民族问题不单纯是一个政治问题,特别是民族间的 政治差别消除后,经济文化和社会发展应成为主要问题。随着经济社会的发展,民族地区民 生问题日益突出,社会建设日益重要。而近几年我国民族法制建设在立法指导思想上又表现 为重经济而轻社会与民生,在民族地区除了对生态和传统文化的保护和发展上较为重视外, 因经济发展的压力,其立法、执法的着眼点主要集中在投资立项、招商引资、规范市场秩序 ,甚至直接参与微观经济活动,具有很大的局限性。贯彻落实《民族区域自治法》,科学发 展是源,改善民生是本。今后民族法制建设在继续完善民族经济立法的同时,应着力加强社 会和民生领域的立法,要把制定《少数民族教育法》、《少数民族语言文字法》、《民族地 区资源保护法》、《少数民族卫生法》、《少数民族传统文化法》等提到议事日程上来 。着力解决各族群众最关心、最直接、最现实的利益问题,切实改善和保障民生,让改革发 展的成果更加惠及各族群众,促进社会公平正义和人的全面发展。
二、新时期贯彻落实《民族区域自治法》必须明确立法重点
民族立法是民族法制建设的核心和基础,是健全民族法制的重要环节。胡锦涛总书记2005年 在中央民族工作会议上提出:“要抓紧制定配套的法律法规、具体措施和办法, 制定或修订自治条例和单行条例,逐步建立比较完备的具有中国特色的民族法律法规体系。 ”⑤目前,我国民族法律法规立法滞后,体系还不健全,一些急需的重要法律法规尚待制 定,民族立法时间紧迫,任重道远。
首先,抓紧制定实施《民族区域自治法》的配套法规。《民族区域自治法》是我国社会主义 民族法制体系的主干工程,它所规定的内容,主要着眼于民族自治地区的共性,能否得到具 体的贯彻落实,主要取决于对自治法细化、量化的程度,这是我国民族法制建设面临的一大 难题。2001年修改通过的自治法第73条规定:“国务院及其有关部门应当在职权范围内,为 实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。”⑥对于制定实施自治法的行政法 规 、规章,党和国家领导人也给予了极大的重视和关注。2003年3月,胡锦涛总书记在全国政 协十届一次会议少数民族界委员联组讨论时指出:“要抓紧制定自治法的实施细则,把法律 的一些原则规定具体化,确保这一法律得到全面贯彻落实。”⑦吴邦国、温家宝等领导人 也 多次明确表示要尽快制定贯彻自治法的行政法规。因此,一是国务院有关部门和民族自治地 方要及时制定相应的行政法规。2005年国务院出台了实施修订自治法的若干《规定》,针对 自治法中的原则性、宏观性的规定进行了部分细化,其主要内容可归纳为六个方面:第一, 对加强民族团结,维护社会稳定,大力宣传民族法律、法规和党的民族政策作了规定;第 二,对上级人民政府在基础设施建设、西部大开发、生态环境保护、财政支持、对外贸易、 边境地区建设、人口较少民族发展、扶贫开发、非公有制经济、对口支援等促进民族自治地 方经济发展的职责和义务进行了规定;第三,对上级人民政府在帮助和促进民族自治地方教 育科技文化事业发展的职责进行了规定:第四,对上级人民政府在扶持少数民族优秀传统文 化,发展民族自治地方医疗卫生事业方面的职责进行了规定;第五,对上级人民政府加大培 养少数民族干部和各类人才的职责进行了规定;第六,对违法责任和对《规定》实施的监督 机制作出了规定。《规定》的制定和实施是我国民族法制建设的又一重大成果,是民族法制 建设不断创新的结晶;《规定》的一些新举措,也是我国民族法制建设的新突破。但对于法 制建设所要求的实体性法律日益完善、程序性规范日益严谨的目标而言,国务院有关部门应 根据《规定》制定相应行政规章,各级民族自治地方也要及时制定地方法规和行政规章,进 一步细化《规定》的内容,使其更具可操作性。二是在制定自治条例方面,五大自治区自治 条例有的虽19易其稿,但至今尚未出台;地方自治条例,全国155个民族自治地方已经制定 条例133个,数量较多,但质量普遍不高,与《民族区域自治法》雷同现象较明显,且多是 在我国实行计划经济体制时期以及改革开放初期制定的,很多已不适合现时发展的需要,急 需修改。三是在制定单行条例方面,单行条例主要存在于自治州、自治县两级,而自治区一 级单行条例很少,已有的单行条例还不能满足当前的需要,如一些社会保障类、文化保护类 法律还不完善,已制定的因缺乏地方特点、民族特色导致实施程度较低,政策依赖性强,需 要重新清理和及时修订。
其二,尽快出台保障散居少数民族平等权利的法律。我国除实行区域自治的少数民族人口外 ,还有3000多万散居少数民族人口,约占少数民族总人口的四分之一。新中国建立以来,为 保障散 居少数民族的平等权利,制定有行政法,还有一些政策规定,起了很重要的作用。但随着经 济的发展和人口流动的日益频繁,散居少数民族人口将会越来越多。各民族公民杂居在一起 ,促进了各民族公民间的交往,有利于不同民族间的公民互相学习、共同进步,同时客观 上也增大了各民族公民之间发生摩擦的系数,给调整散居地区的民族关系带来了复杂性。因 此,制定《散居少数民族权益保障法》势在必行,应尽早出台⑧。此外,《民族乡行政工 作 条例》、《城市民族工作条例》作为我国散杂居民族工作第一部系统的、全国规范的行政法 规已颁布实施了10多年,有些条款已不适应当前发展变化的新形势,也需要进行修改。
其三,应把构建社会主义和谐社会目标摆到立法重要位置。国家稳定、民族团结、社会和谐 ,历来是执政者治国的一个目标,也是人们普遍追求的一种社会理想。中国古代有“文景之 治”、“贞观之治”“开元盛世”、“康乾盛世”等说法,也有无数文人用笔墨抒发对“ 政通人和”、“亲仁善邻”、“内和外睦”的和谐社会生活的向往。建设中国特色社会主义 ,是前无古人的崭新实践。而构建社会主义和谐社会,是在建设中国特色社会主义取得了辉 煌成就的形势下,是在工业化、城市化和现代化的进程中,我国全面扩大对外开放、迎 接全球化浪潮的背景下,是在体制机制实现重大转轨、市场取向的改革不断深化的条件下, 是在各族人民群众的民主意识日益增强、社会诉求日益增多、各种思想文化观念的碰撞日益 强烈的情况下提出来的。维护社会稳定,保护社会安定团结,是做好各项工作的前提,也 是构建社会主义和谐社会的必然要求。民族关系是多民族国家一种重要而复杂的社会关系。 民族法是民族关系的调节器,从我国的宪法到自治法都对加强民族团结,维护国家统一 和社会稳定作了规定。2005年国务院出台的《规定》中又专门用3个条款的内容,对巩固和 发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系,禁止破坏民族团结和制造民族分裂,积 极开展民族团结进步表彰活动作了具体规定。《规定》强调维护民族团结和社会稳定, 目的在于为构建社会主义和谐社会创造良好的社会环境。
三、新时期贯彻落实《民族区域自治法》必须解决突出问题
法制手段是现代社会治理国家的基本手段,法制健全是现代文明国家的基本标志之一,国家 各项工作法制化是社会进步的必然。健全的民族法制,是我国民族工作走上制度化、规范化 轨道的重要保障,为此还应着力解决以下问题:
第一,加强民族自治地方的自治立法力度。民族自治地方的立法,是贯彻落实《民族区 域自治法》的最重要工作之一,尽管这些年取得了很大成绩,但自治立法滞后问题依然十分 严 重。因此,一是要正确处理国家法制统一与自治法的关系。首先,自治立法必须遵循国家法 制 统一的基本原则,不得与宪法和民族区域自治法相抵触。任何自治立法行为都必须有宪法和 民族区域自治法上的依据,始终不要忘记维护国家的统一和中华民族整体利益这个根本点。 其次,民族自治地方人大和政府必须依据《宪法》和《民族区域自治法》的规定主动地进行 自治立法,对民族自治地方的特殊情况予以法律的把握和指引。要 在 充分发挥中央立法的指导作用,并在确保法制统一和立法质量的前提下,加强民族自治地方 自治立法的力度,以发挥民族自治地方因地制宜、依法发展的积极性和主动性。二是要突出 地方特色和民族特色。民族自治地方自治立法的重要保证就是必须研究民族自治地方的实际 情况,特别是实施区域自治的民族的发展情况,只有吃透了实际,才有可能制定出切实可行 、对民族区域自治的确有用的自治法规来。为此要注意处理好以下几个关系:如自治立法 的 必要性与可行性的关系。必要性是前提,可行性是基础。在进行自治立法时,既要考虑到民 族自治地方的需要,又要充分分析是否可行及可行的程度。可行但需要性不强的,制定出来 没有多大意义,是一种浪费;需要但目前不具可行性的,制定出来落实不了,也是一种浪费 ;自治立法的针对性与操作性的关系。针对性是需要,操作性是基础。由于自治立法必然要 涉及上级国家机关的关系,所以所制定的规范往往要针对上级国家机关的某些行为,如果制 定不当,就有可能造成缺乏操作性问题。操作性不强,自治立法的质量就不会高。出于特殊 的要求,在一些情况下,也可以突出针对性,但量不能太大;自治立法的现实性与超前性的 关系。现实性是基础,超前性是需要。自治立法的基点应当放在对民族工作和改革开放经验 教训的总结之上,但同时也应当把眼光放得远一些,适度超前。特别是面对目前上级有关国 家机关关于民族区域自治方面的立法只是抄来抄去或照搬国家规定,不能解决民族自治地方 的特殊实际问题,就失去了其存在的价值。三是要在立法程序上坚持民主和正义原则。民族 立法程序是保证民族立法科学化、规范化、合法化,减少和避免民族立法随意性,保持民族 立法的连续性、稳定性和权威性的重要手段,应当予以高度重视。特别要重视征求少数民族 群众代表的意见,更加突出立法为民理念,以保障少数民族立法权益为主题,调动各族群众 积极参与立法,充分反映少数民族群众的意志和愿望,真正代表最大多数人的最大利益,这 既是民族法制最深刻的本质,也是民族立法正义性的重要体现。
第二,创制严密有效的法律实施监督机制。“徒法不足以自行”。列宁说:“倘若法律失去 权威,则法律不过是毫无意义的空气震动罢了”。⑩只有得到有效实施的良法,才合乎法 治 的要求。民族法实施监督机制不健全,是目前民族法制建设中最为薄弱的环节。除了应制定 《民族法实施监督条例》,对违反民族法行为作出具体的量化的强有力的处罚规定外,还应 逐步健全包括权力机关监督、司法监督、行政执法监督、群众监督和舆论监督等在内的一整 套完备的监督体系,重点放在使各种监督形式更加规范化、制定化和增强实效性上来。民族 法中法律责任的规定是惩戒违法行为的依据,2005年国务院实施自治法若干《规定》明确规 定了个人和法人的法律责任,《规定》第31条明确规定:“对违反国家财政制度、财务制度 ,挪用、克扣、截留国家财政用于民族自治地方经费的,责令限期归还被挪用、克扣、截留 的经费,并依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分;构成犯罪的,依 法追究刑事责任”;第32条规定“各级人民政府行政部门违反本规定,不依法履行职责的, 由其上级行政机关或者监察机关责令改正。各级行政机关工作人员在执行本规定过程中,滥 用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给 予行政处分。”B11根据以上两条规定,个人违反《规定》的,处罚依情节从行政处 分到追究刑 事责任;法人违反《规定》的,由其主管部门或者监察机关责令改正。在我国民族法律法规 中规定违法责任是第一次,对保证自治法的贯彻落实将发挥重要作用。
第三,深入开展民族法的普及和宣传教育活动。民族法是调整我国民族关系的法律规范,从 调整的对象来看,不仅涉及到少数民族,而且涉及到汉族;从效力范围来看及于全国,而不 仅仅限于少数民族和民族地区;从实践上来看,许多民族法规涉及到国家机关与民族地区的 关系。可见,民族法作为法律是国家意志的体现,特别是《民族区域自治法》中最重要的内 容都来源于宪法,必须把贯彻落实自治法提高到贯彻落实宪法的高度来认识,全国的公民和 组织都应了解它,遵守它,这是民族法得到有效实施的一个重要前提。根据以往的经验教训 ,特别是要加强对各级领导干部和广大青少年的民族法普及和教育工作。领导干部是执行民 族法的重要群体,他们对民族法的认识和了解程度,直接关系到民族法的实施效果。由于我 国民族问题的长期性和重要性,尤其是乌鲁木齐“7•5”事件告诫我们,要重视在各族青少 年中 加强民族法的普及和教育工作。法律代表着社会所需要的秩序和正义,我国是社会主义法治 国 家,法律的尊严不容践踏,人民的利益不容侵害。不管是什么人,不管是哪个民族,不管出 于何种动机,都必须遵纪守法,都必须在法律的框架内行动。任何人践踏国家法律,破坏 社 会秩序,侵害人民生命财产的行为,都将受到法律的严厉制裁。法律的尊严和法律面前人人 平等的原则,正是法治的要义和法律的权威所在。在各族青年中切实加强普法教育,培养他 们的民族法观念和守法意识,是开展民族法普及和宣传教育的基础工程,必将对我国民族法 制建设产生深远的影响。
注释:
①⑤胡锦涛:《在中央民族工作暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上的讲 话》,转引自《光明日报》2005年5月28日。
②⑥B11金炳镐主编:《民族纲领政策文献选编》(第二编),中央民族大学出版社200 6年版,第918-925、891、925页。
③《中华人民共和国民族政策法规选编》,中国民航出版社1997年版,第42、46页。
④《科学发展观重要论述摘编》,中央文献出版社、党建读物出版社2009年版,第2页。
⑦转引自《人民日报》2003年3月5日。
⑧吴仕民主编:《新时期民族区域自治制度与法制建设》,民族出版社2002年版,第161页 。
⑨转引自《光明日报》2009年7月8日。
⑩转引自《光明日报》2009年7月9日。
〔责任编辑:覃彩銮〕
【关键词】新时期;贯彻落实;民族区域自治法
【作 者】李资源,中南民族大学思想政治教育学院教授。武汉,4300 74
【中图分类号】D6332 【文献标识码】A 【文 章编号】1004-454X(2009)04-0012-006
Some Thoughts about the Implementation of the Law of Regio nal Autonomy of Ethnic Minorities in New Period
Li Ziyuan
Abstract:As the constitution on the principle regulation aboutregional autom omy of ethnic minorities and the concretization of spirit, the law of regionala utomomy of ethnic minorities reflects the policy towards nationalities and the g eneral will of each ethnic groups,which has effectivly guarantteed the implemen t ation of the system of regional automomy of ethnic minoritiesThe author thinks that: firstly,on the times of build a well-off society in an all-around way , itmust show the characteristics of times in the implementation of the law of regio nal automomy of ethnic minorities,and take the development of ethnic minorities as the top priority;secondly,make the main point of the legislation clear,andtofurther perfect regulations of the law of regional automomy of ethnic minoritie s ;lastly,solve the main problems and ensure the national unity and socical st ability
key words:new period ; implementation; the law of regional a utomomy of ethnic minoritiesnational relations ;social stability
今年是《中华人民共和国民族区域自治法》(简称《民族区域自治法》)颁布实施25周年。 25年的实施充分证明,《民族区域自治法》作为宪法关于民族区域自治的原则规定与精神实 质的具体化,集中体现了中国共产党的民族政策,反映了各族人民的共同意志,有力保证了 民族区域自治制度的实施。当前我国已进入改革发展的关键时期,经济体制深刻变革,社会 结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,必然对民族关系产生重大影响,民 族问题的普遍性、长期性、复杂性、国际性和重要性更加凸显。正确认识和把握新时期民族 问题的时代特征,以科学发展观为指导,进一步贯彻落实《民族区域自治法》,从民族立法 、执法和实施监督等环节全面加强民族法制建设,对于进一步巩固和发展平等、团结、互助 、和谐的社会主义民族关系具有重要意义。
一、新时期贯彻落实《民族区域自治法》必须体现时代特征
法律是调整社会关系的,是实用性非常强的治理社会的工具。中国特色社会主义法律体系是 动态的、开放的、发展的,需要与时俱进,民族法制建设也是如此。新时期贯彻落实《民族 区域自治法》,就必须适应客观形势变化,切合民族地区实际,体现时代特征,只有这样才 能在社会生活中发生真正效用。
第一,要把少数民族和民族地区的发展作为第一要务。“共同团结奋斗,共同繁荣发展” ① 是新世纪新阶段我国民族工作的主题,是党的民族政策的根本出发点和归宿,是我国社会主 义制度的本质要求。当前,民族地区发展相对滞后,仍然是我国民族问题的集中表现,民族 地区存在的一切困难和问题,归根到底是靠发展来解决。民族法制要紧紧围绕推动少数民族 和民族地区经济社会发展来建设,服务好发展这项党和国家的中心工作,加快改变民族地区 的落后面貌,逐步缩小与汉族和较发达地区的差距,促进各族的共同繁荣进步。1984年《民 族区域自治法》颁布实施后,随着我国改革开放和社会主义现代化建设事业的发展,出现了 许多新情况、新问题,它的一些规定同包括民族自治地方在内的全国的现实情况已不适应 ,有必要进行修改。2001年2月28日,第九届全国人民代表大会常委会第20次会议通过 了《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》,同日予以公布实施。2005年5 月11日,国务院第89次常务会议通过了《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若 干规定》(以下简称《规定》),自5月31日起施行。针对少数民族地区经济社会发展落后 ,贫困面大、与发达地区发展差距拉大的现实情况,《规定》将促进民族自治地方经济和社 会发展作为主要内容加以规定,在《规定》的35条条款中,涉及经济和社会发展的就占23 条,其中经济条款14条②,突出了上级人民政府对民族自治地方的帮助和扶持。《规 定 》把自治法第六章“上级国家机关的职责”中上级国家机关帮助和扶持民族自治地方经济和 社会发展的内容给予了细化。抓住了“共同团结奋斗,共同繁荣发展”这个主题,就抓住了 新时期民族法制建设的根本。
民族理论研究第二,要与社会主义市场经济法制建设相衔接相协调。社会主义市场经济是建设有中国特色 社会主义的必由之路,是促进少数民族地区经济发展的有效途径。建立社会主义市场经济体 制,必然形成一个中国特色的社会主义市场经济法律体系,不仅仅涉及到经济生活领域,而 且涉及到政治、文化、教育、科技等各个社会生活领域。民族法制建设的目的和落脚点是更 好地推进少数民族地区经济社会的发展。如果民族法 制建设跟不上社会主义市场经济法制建设的进程,不仅会影响民族工作,而且会影响社会主 义市场经济法制建设。用马克思主义的观点来看,市场经济与民族法制建设不是相互冲突、 相互排斥的关系,市场经济的健康发展需要民族法制建设“保驾护航”。少数民族地区发展 市场经济尽管也奉行竞争原则,但这种竞争是在法律法规制约下进行的,没有相应的、逐步 健全的法律法规作为“游戏规则”,在少数民族地区发展市场经济就是一句空话。1984年制 定 的《民族区域自治法》,其中不少有关财政经济的条文就是按照计划体制的要求规定的,而 原第31条和第58条两条③,则集中体现了计划经济体制的要求。因此,2001年修改时删 除 了这两条。同时,在原第27条补充规定了调整经济结构,努力发展社会主义市场经济;在坚 持社会主义基本经济制度的前提下,鼓励发展非公有制经济等内容。总之,随着市场经济 体制的建立和发展,原有的计划经济条件下,靠政府调控对民族地区的优惠政策条款已有 多方面不再适用。因此,市场经济给民族法制建设带来了新的挑战和机遇。面对 这种挑战与机遇,正确的态 度应是客观地分析市场经济的积极影响和负面效应,而对我国民族法制建设遇到的新问题 、新情况,勇于探索,积极改革,把民族法制建设推向新阶段,这是新世纪我国民族法制建 设的一项重要任务。
第三,要重视少数民族和民族地区的民生问题和社会建设。树立和落实全面发展、协调发展 和可持续发展的科学发展观,对于我们更好地坚持“发展才是硬道理”的战略思想具有重大 意义。胡锦涛总书记指出:“坚持以人为本,树立和落实全面、协调、可持续的发展观,做 到统筹 城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对 外开放,是我国二十多年改革开放和现代化建设实践经验的总结……符合社会发展的客观规 律。”④《规定》坚持以人为本,不仅体现了统筹区域之间的协调发展,还在强调经济发 展 的同时,照顾了经济与社会的协调发展,对民族自治地方教育、科技、文化、卫生等社会事 业的发展作出了相应规定。《规定》还对贫困少数民族、人口较少民族和边境地区少数民族 的发展作出规定,从法律上规定了统筹民族之间的协调发展。《规定》还就民族自治地方的 生态建设和环境保护作出了规定,体现了人与自然的和谐发展。树立和落实科学发展观,就 是要以实现人的全面发展为目标,就是要以经济建设为中心,实现经济发展和社会全面进步 。新中国建立后很长一个时期,民族立法偏重政治权利方面的规定多,而对经济、文化、教 育、科 技、卫生等各项事业的发展规定较少。但民族问题不单纯是一个政治问题,特别是民族间的 政治差别消除后,经济文化和社会发展应成为主要问题。随着经济社会的发展,民族地区民 生问题日益突出,社会建设日益重要。而近几年我国民族法制建设在立法指导思想上又表现 为重经济而轻社会与民生,在民族地区除了对生态和传统文化的保护和发展上较为重视外, 因经济发展的压力,其立法、执法的着眼点主要集中在投资立项、招商引资、规范市场秩序 ,甚至直接参与微观经济活动,具有很大的局限性。贯彻落实《民族区域自治法》,科学发 展是源,改善民生是本。今后民族法制建设在继续完善民族经济立法的同时,应着力加强社 会和民生领域的立法,要把制定《少数民族教育法》、《少数民族语言文字法》、《民族地 区资源保护法》、《少数民族卫生法》、《少数民族传统文化法》等提到议事日程上来 。着力解决各族群众最关心、最直接、最现实的利益问题,切实改善和保障民生,让改革发 展的成果更加惠及各族群众,促进社会公平正义和人的全面发展。
二、新时期贯彻落实《民族区域自治法》必须明确立法重点
民族立法是民族法制建设的核心和基础,是健全民族法制的重要环节。胡锦涛总书记2005年 在中央民族工作会议上提出:“要抓紧制定配套的法律法规、具体措施和办法, 制定或修订自治条例和单行条例,逐步建立比较完备的具有中国特色的民族法律法规体系。 ”⑤目前,我国民族法律法规立法滞后,体系还不健全,一些急需的重要法律法规尚待制 定,民族立法时间紧迫,任重道远。
首先,抓紧制定实施《民族区域自治法》的配套法规。《民族区域自治法》是我国社会主义 民族法制体系的主干工程,它所规定的内容,主要着眼于民族自治地区的共性,能否得到具 体的贯彻落实,主要取决于对自治法细化、量化的程度,这是我国民族法制建设面临的一大 难题。2001年修改通过的自治法第73条规定:“国务院及其有关部门应当在职权范围内,为 实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。”⑥对于制定实施自治法的行政法 规 、规章,党和国家领导人也给予了极大的重视和关注。2003年3月,胡锦涛总书记在全国政 协十届一次会议少数民族界委员联组讨论时指出:“要抓紧制定自治法的实施细则,把法律 的一些原则规定具体化,确保这一法律得到全面贯彻落实。”⑦吴邦国、温家宝等领导人 也 多次明确表示要尽快制定贯彻自治法的行政法规。因此,一是国务院有关部门和民族自治地 方要及时制定相应的行政法规。2005年国务院出台了实施修订自治法的若干《规定》,针对 自治法中的原则性、宏观性的规定进行了部分细化,其主要内容可归纳为六个方面:第一, 对加强民族团结,维护社会稳定,大力宣传民族法律、法规和党的民族政策作了规定;第 二,对上级人民政府在基础设施建设、西部大开发、生态环境保护、财政支持、对外贸易、 边境地区建设、人口较少民族发展、扶贫开发、非公有制经济、对口支援等促进民族自治地 方经济发展的职责和义务进行了规定;第三,对上级人民政府在帮助和促进民族自治地方教 育科技文化事业发展的职责进行了规定:第四,对上级人民政府在扶持少数民族优秀传统文 化,发展民族自治地方医疗卫生事业方面的职责进行了规定;第五,对上级人民政府加大培 养少数民族干部和各类人才的职责进行了规定;第六,对违法责任和对《规定》实施的监督 机制作出了规定。《规定》的制定和实施是我国民族法制建设的又一重大成果,是民族法制 建设不断创新的结晶;《规定》的一些新举措,也是我国民族法制建设的新突破。但对于法 制建设所要求的实体性法律日益完善、程序性规范日益严谨的目标而言,国务院有关部门应 根据《规定》制定相应行政规章,各级民族自治地方也要及时制定地方法规和行政规章,进 一步细化《规定》的内容,使其更具可操作性。二是在制定自治条例方面,五大自治区自治 条例有的虽19易其稿,但至今尚未出台;地方自治条例,全国155个民族自治地方已经制定 条例133个,数量较多,但质量普遍不高,与《民族区域自治法》雷同现象较明显,且多是 在我国实行计划经济体制时期以及改革开放初期制定的,很多已不适合现时发展的需要,急 需修改。三是在制定单行条例方面,单行条例主要存在于自治州、自治县两级,而自治区一 级单行条例很少,已有的单行条例还不能满足当前的需要,如一些社会保障类、文化保护类 法律还不完善,已制定的因缺乏地方特点、民族特色导致实施程度较低,政策依赖性强,需 要重新清理和及时修订。
其二,尽快出台保障散居少数民族平等权利的法律。我国除实行区域自治的少数民族人口外 ,还有3000多万散居少数民族人口,约占少数民族总人口的四分之一。新中国建立以来,为 保障散 居少数民族的平等权利,制定有行政法,还有一些政策规定,起了很重要的作用。但随着经 济的发展和人口流动的日益频繁,散居少数民族人口将会越来越多。各民族公民杂居在一起 ,促进了各民族公民间的交往,有利于不同民族间的公民互相学习、共同进步,同时客观 上也增大了各民族公民之间发生摩擦的系数,给调整散居地区的民族关系带来了复杂性。因 此,制定《散居少数民族权益保障法》势在必行,应尽早出台⑧。此外,《民族乡行政工 作 条例》、《城市民族工作条例》作为我国散杂居民族工作第一部系统的、全国规范的行政法 规已颁布实施了10多年,有些条款已不适应当前发展变化的新形势,也需要进行修改。
其三,应把构建社会主义和谐社会目标摆到立法重要位置。国家稳定、民族团结、社会和谐 ,历来是执政者治国的一个目标,也是人们普遍追求的一种社会理想。中国古代有“文景之 治”、“贞观之治”“开元盛世”、“康乾盛世”等说法,也有无数文人用笔墨抒发对“ 政通人和”、“亲仁善邻”、“内和外睦”的和谐社会生活的向往。建设中国特色社会主义 ,是前无古人的崭新实践。而构建社会主义和谐社会,是在建设中国特色社会主义取得了辉 煌成就的形势下,是在工业化、城市化和现代化的进程中,我国全面扩大对外开放、迎 接全球化浪潮的背景下,是在体制机制实现重大转轨、市场取向的改革不断深化的条件下, 是在各族人民群众的民主意识日益增强、社会诉求日益增多、各种思想文化观念的碰撞日益 强烈的情况下提出来的。维护社会稳定,保护社会安定团结,是做好各项工作的前提,也 是构建社会主义和谐社会的必然要求。民族关系是多民族国家一种重要而复杂的社会关系。 民族法是民族关系的调节器,从我国的宪法到自治法都对加强民族团结,维护国家统一 和社会稳定作了规定。2005年国务院出台的《规定》中又专门用3个条款的内容,对巩固和 发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系,禁止破坏民族团结和制造民族分裂,积 极开展民族团结进步表彰活动作了具体规定。《规定》强调维护民族团结和社会稳定, 目的在于为构建社会主义和谐社会创造良好的社会环境。
三、新时期贯彻落实《民族区域自治法》必须解决突出问题
法制手段是现代社会治理国家的基本手段,法制健全是现代文明国家的基本标志之一,国家 各项工作法制化是社会进步的必然。健全的民族法制,是我国民族工作走上制度化、规范化 轨道的重要保障,为此还应着力解决以下问题:
第一,加强民族自治地方的自治立法力度。民族自治地方的立法,是贯彻落实《民族区 域自治法》的最重要工作之一,尽管这些年取得了很大成绩,但自治立法滞后问题依然十分 严 重。因此,一是要正确处理国家法制统一与自治法的关系。首先,自治立法必须遵循国家法 制 统一的基本原则,不得与宪法和民族区域自治法相抵触。任何自治立法行为都必须有宪法和 民族区域自治法上的依据,始终不要忘记维护国家的统一和中华民族整体利益这个根本点。 其次,民族自治地方人大和政府必须依据《宪法》和《民族区域自治法》的规定主动地进行 自治立法,对民族自治地方的特殊情况予以法律的把握和指引。要 在 充分发挥中央立法的指导作用,并在确保法制统一和立法质量的前提下,加强民族自治地方 自治立法的力度,以发挥民族自治地方因地制宜、依法发展的积极性和主动性。二是要突出 地方特色和民族特色。民族自治地方自治立法的重要保证就是必须研究民族自治地方的实际 情况,特别是实施区域自治的民族的发展情况,只有吃透了实际,才有可能制定出切实可行 、对民族区域自治的确有用的自治法规来。为此要注意处理好以下几个关系:如自治立法 的 必要性与可行性的关系。必要性是前提,可行性是基础。在进行自治立法时,既要考虑到民 族自治地方的需要,又要充分分析是否可行及可行的程度。可行但需要性不强的,制定出来 没有多大意义,是一种浪费;需要但目前不具可行性的,制定出来落实不了,也是一种浪费 ;自治立法的针对性与操作性的关系。针对性是需要,操作性是基础。由于自治立法必然要 涉及上级国家机关的关系,所以所制定的规范往往要针对上级国家机关的某些行为,如果制 定不当,就有可能造成缺乏操作性问题。操作性不强,自治立法的质量就不会高。出于特殊 的要求,在一些情况下,也可以突出针对性,但量不能太大;自治立法的现实性与超前性的 关系。现实性是基础,超前性是需要。自治立法的基点应当放在对民族工作和改革开放经验 教训的总结之上,但同时也应当把眼光放得远一些,适度超前。特别是面对目前上级有关国 家机关关于民族区域自治方面的立法只是抄来抄去或照搬国家规定,不能解决民族自治地方 的特殊实际问题,就失去了其存在的价值。三是要在立法程序上坚持民主和正义原则。民族 立法程序是保证民族立法科学化、规范化、合法化,减少和避免民族立法随意性,保持民族 立法的连续性、稳定性和权威性的重要手段,应当予以高度重视。特别要重视征求少数民族 群众代表的意见,更加突出立法为民理念,以保障少数民族立法权益为主题,调动各族群众 积极参与立法,充分反映少数民族群众的意志和愿望,真正代表最大多数人的最大利益,这 既是民族法制最深刻的本质,也是民族立法正义性的重要体现。
第二,创制严密有效的法律实施监督机制。“徒法不足以自行”。列宁说:“倘若法律失去 权威,则法律不过是毫无意义的空气震动罢了”。⑩只有得到有效实施的良法,才合乎法 治 的要求。民族法实施监督机制不健全,是目前民族法制建设中最为薄弱的环节。除了应制定 《民族法实施监督条例》,对违反民族法行为作出具体的量化的强有力的处罚规定外,还应 逐步健全包括权力机关监督、司法监督、行政执法监督、群众监督和舆论监督等在内的一整 套完备的监督体系,重点放在使各种监督形式更加规范化、制定化和增强实效性上来。民族 法中法律责任的规定是惩戒违法行为的依据,2005年国务院实施自治法若干《规定》明确规 定了个人和法人的法律责任,《规定》第31条明确规定:“对违反国家财政制度、财务制度 ,挪用、克扣、截留国家财政用于民族自治地方经费的,责令限期归还被挪用、克扣、截留 的经费,并依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分;构成犯罪的,依 法追究刑事责任”;第32条规定“各级人民政府行政部门违反本规定,不依法履行职责的, 由其上级行政机关或者监察机关责令改正。各级行政机关工作人员在执行本规定过程中,滥 用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给 予行政处分。”B11根据以上两条规定,个人违反《规定》的,处罚依情节从行政处 分到追究刑 事责任;法人违反《规定》的,由其主管部门或者监察机关责令改正。在我国民族法律法规 中规定违法责任是第一次,对保证自治法的贯彻落实将发挥重要作用。
第三,深入开展民族法的普及和宣传教育活动。民族法是调整我国民族关系的法律规范,从 调整的对象来看,不仅涉及到少数民族,而且涉及到汉族;从效力范围来看及于全国,而不 仅仅限于少数民族和民族地区;从实践上来看,许多民族法规涉及到国家机关与民族地区的 关系。可见,民族法作为法律是国家意志的体现,特别是《民族区域自治法》中最重要的内 容都来源于宪法,必须把贯彻落实自治法提高到贯彻落实宪法的高度来认识,全国的公民和 组织都应了解它,遵守它,这是民族法得到有效实施的一个重要前提。根据以往的经验教训 ,特别是要加强对各级领导干部和广大青少年的民族法普及和教育工作。领导干部是执行民 族法的重要群体,他们对民族法的认识和了解程度,直接关系到民族法的实施效果。由于我 国民族问题的长期性和重要性,尤其是乌鲁木齐“7•5”事件告诫我们,要重视在各族青少 年中 加强民族法的普及和教育工作。法律代表着社会所需要的秩序和正义,我国是社会主义法治 国 家,法律的尊严不容践踏,人民的利益不容侵害。不管是什么人,不管是哪个民族,不管出 于何种动机,都必须遵纪守法,都必须在法律的框架内行动。任何人践踏国家法律,破坏 社 会秩序,侵害人民生命财产的行为,都将受到法律的严厉制裁。法律的尊严和法律面前人人 平等的原则,正是法治的要义和法律的权威所在。在各族青年中切实加强普法教育,培养他 们的民族法观念和守法意识,是开展民族法普及和宣传教育的基础工程,必将对我国民族法 制建设产生深远的影响。
注释:
①⑤胡锦涛:《在中央民族工作暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上的讲 话》,转引自《光明日报》2005年5月28日。
②⑥B11金炳镐主编:《民族纲领政策文献选编》(第二编),中央民族大学出版社200 6年版,第918-925、891、925页。
③《中华人民共和国民族政策法规选编》,中国民航出版社1997年版,第42、46页。
④《科学发展观重要论述摘编》,中央文献出版社、党建读物出版社2009年版,第2页。
⑦转引自《人民日报》2003年3月5日。
⑧吴仕民主编:《新时期民族区域自治制度与法制建设》,民族出版社2002年版,第161页 。
⑨转引自《光明日报》2009年7月8日。
⑩转引自《光明日报》2009年7月9日。
〔责任编辑:覃彩銮〕