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【摘要】国家治理发展过程的不同时期面临不同的主要矛盾和矛盾的主要方面，法治国家的很多制度目前尚未定型，全面落实依法治国方略成为当务之急。依法治国是治国思想体系、治国原则体系和治国制度体系的总成，包含丰富的内容和复杂的协同建构。推进依法治国、发挥法治在国家治理中的支柱作用、协同作用、综合效用、整体效用，取决于多个要素之间的相互关联和支持，取决于各个要素之间的协同和匹配。针对当前依法治国的讨论，笔者提出要与时俱进地处理好依法治国十个方面的协同匹配关系：目标模式与顶层设计的关系、转型升级与法治建设的关系、依法治国与以德治国的关系、中国特色与国际经验的关系、立法适应与深化改革的关系、法律数量与法律质量的关系、法治政府与法治社会的关系、反腐实践与法治执行的关系、成文法系与判例法系的关系、人类行为与法治权威的关系。
【关键词】依法治国 协同关系 法治建设 顶层设计
【中图分类号】D9
【文献标识码】A
依法治国是治国思想体系、治国原则体系和治国制度体系的总成，包含有丰富的内容和复杂的协同建构。推进依法治国，发挥法治在国家治理中的支柱作用、协同作用、综合效用、整体效用，取决于多个要素之间的相互关联和支持，取决于各个要素之间的协同和匹配。针对当前依法治国的有关讨论，笔者提出要与时俱进地处理好依法治国的十个方面的协同匹配关系。
目标模式与顶层设计的关系
依法治国要建构目标模式，以顶层设计加强对相关改革的事先引领作用。我国三十多年法治国家的建设历程，是渐进式改革，立法所注重的是法律对“摸着石头过河”经验的总结，是以法律的形式对改革中取得的成果进行事后确认。随着中共十八届三中全会进一步为全面深化改革勾绘了宏伟蓝图，中国的改革已进入关键期、攻坚期，全面落实依法治国方略要处理好目标模式与顶层设计协同匹配的关系。
习近平强调：“我们要全面落实依法治国基本方略，坚持法律面前人人平等，加快建设社会主义法治国家，不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。”①即将召开的四中全会将建立依法治国的目标模式，我们要从顶层设计角度，以法律的形式对日后进行的改革进行指引和统筹规划，用战略思维和宏观设计来指引改革，以期为接下来的变革构建基本的法治框架。依法治国的目标模式不仅要建立符合现代化国家治理能力的官员队伍和全新的官场政治模式，更要主导一场引领执政理论与法理基础的变革。
转型升级与法治建设的关系
西方曾提出“中国之迷”的命题，即良好的法制是经济增长的必要条件，但中国的法制水平还很低，经济增长却很高。西方理论家的解释是，中国的商业活动更多的不是依赖成文的法律和正式制度，而是非正式的规则。
传统中国社会是“身份社会”，而不是“契约社会”，是一个以亲情关系为基础的乡土社会或熟人社会。维持传统中国社会秩序，依靠的是“礼治”而不是“法治”。中国在市场经济转轨过程中，法治社会的契约精神并没有完全确立，人们在日常生活和工作中，找关系、托熟人成了一种习惯。不良的文化传统习性削弱了正式制度实施的基础和作用，侵蚀着法治秩序的基石。
中国经济社会发展转型升级，必须全面落实依法治国方略，进一步体现公平正义，体现民声、民生、民利的协同。只有将短板补齐，才能使经济、社会的协同发展更上一个台阶，才能进一步增强中国的国际竞争力。
依法治国与以德治国的关系
推进依法治国要重视以德治国的辅助作用。法治是靠法律的权威性和强制性来规范人的行为，调节人际关系，重点是群体文明和规范；而德治是靠道德的说服力、劝导力、内心信念和社会舆论的力量来规范人的行为，专注于构建个体文明，通过榜样的力量提高文明程度。前者主要靠他律，后者主要靠自律，二者互为补充。法律制定的再多，无法包罗人们社会生活的全部内容。而道德则比法律作用的范围要宽泛得多。另一方面，法治是与现代社会发展相适应的一种生活方式，法治进程是全社会认同、遵从和信仰法律的社会过程。现阶段的中国，提倡道德的引导作用，不宜将以德治国代替依法治国，以德治国必须有依法治国来保障和支撑。
中国特色与国际经验的关系
在建设法治国家历史进程中，强调中国国情和特色是应当的。但是，中国国情和中国特色不意味着什么东西都是自己原生的、排斥学习其他民族先进的东西。我们必须对先进的法律文化、理念、制度、理论进行梳理、概括和确认，结合现实中国改革发展进行阐述。强调中国特色更多是政治把握，不能成为依法治国法律体系建构的“路径依赖”。
中国特色的依法治国是中国共产党领导人民依法治理国家。中华民族海纳百川、文化博大精深。法律面前人人平等，要求在实践中不能将依法治国异化为依法治民。依法治国还必须实施法治文化和法治精神的重塑。一方面，要弘扬中国优秀传统文化的精髓，对现实中不适宜依法治国的社会文化进行扬弃；另一方面，更要汲取先进国家的法治文化惯例和理念，弘扬现代法治文明。
立法适应与深化改革的关系
30多年来，对于如何处理立法与改革的关系，我国主要采取了三种不同的策略：经验主义立法思想是改革时代不得已的选择；工具主义立法思想是改革手段的最优选择；通过立法寻找改革、发展、稳定之间的平衡成为当代立法的主题词。
立法既要适应改革，为改革留下足够的空间，更要有超前思维，不排除“突破式”推进改革。因为当代中国的渐进式改革采取的是先易后难的方式，容易改的都改了，剩下来的都是比以前更为棘手、更加复杂的难题。在这种情况下，立法如果维持现有的看似比较稳定的格局，可能将导致经济社会发展的“路径依赖”，甚至陷入低效率的“锁定”状态。因此，改革在总体上选择渐进式战略的同时，不妨在一些问题上采取“激进式”、“突破式”立法策略。
法律数量与法律质量的关系
到2010年底，我国已制定现行有效法律237件。中国依法治国的实践和国际上法治国家的实际相比较，法律的数量不是多了，而是远远不够。与此同时，现有法律的质量有待提高。 法律体系的质量决定法治质量。立法是法治的基础，立法的质量决定着法治的质量。在强调有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的过程中，我们日益感知到立法质量的重要。法律的质量可能比数量更加关键——质量不高的立法不但难以实现立法的宗旨目的，而且可能造成负向的规范引导，并危害法律的权威。提高立法质量，要更好地遵循和反映客观规律，使中国的立法通事理、合法理、顺情理、有条理；要协调利益格局，立场坚定地反映最广大多数人的最根本利益，杜绝与民争利的法律；要立足现实国情，提升透明度和公信力。
法治政府与法治社会的关系
从国家行政机关执行的法律、法规的数量来看，我国80%的法律、所有的行政法规和90%的地方性法规都是由政府来执行的。因此，政府能不能自觉地依法行政、严格依法办事，直接关系到法律、法规的实施效果，直接影响着法律、法规的尊严和权威。
现代国家行政权的行使有两个重要特点，一是讲求效率，二是讲求民主。把效率和民主统一起来，成为真正高效、民主的政府的最佳途径，就是严格执法，严格依法办事，严格依法行政。当前，推进行政审批制度改革，减少行政权力对微观经济和社会事务的干预固然是基本趋势。但是，行政权力不可能无限减少，行政权力无所不在是今后相当一段时间内的基本国情。关键是要推进权力监督、制约和制衡体制机制的有效运行，达到决策民主科学正确、执行严格规范、监督至始至终。要进一步厘清政府与市场的边界，对行政权力明责、问责、免责要在法治上落到实处，对无所作为、为所欲为、该为不为导致后果的追究要落到实处。法治政府应当是有限政府、有效政府、诚信政府、责任政府和服务型政府。依法行政必须做到执法有保障、用权受监督、违法受追究和侵权要赔偿。
法治政府要靠法治社会建设为基础。推进法治社会建设，一方面，要进一步建立政府和社会多元化权、责、利的法治规范，实施社会自律、自治，分担政府权力的负担，改变政府对社会事务大包大揽，权力过分集中于政府的状态；另一方面，要监督、制衡政府权力，全社会做到有法必依、执法必严、违法必究。
反腐实践与法治执行的关系
没有惩罚的制度是无效的。一些制度得不到执行的关键是“两个低”：一是查处概率低，二是违规成本低。法律信仰和法律权威缺失的根本原因不是没有制度规矩，而是法律纪律得不到执行和实施，是法律制度这一工具没有用好、用足。法律制度运行中的立法、执法、司法、守法和护法制度诸多环节的执行机制不严不实、不协同、失之于宽、失之于软，从严是一切工作的重要保障。
反腐败实践是依法治国的突破口。“道私者乱，道法者治。”腐败扭曲了法律实施，腐蚀了司法执法体系，错乱了立法、司法、执法之间的制约关系，让社会失去了对法律的信守。得民心者得天下，失民心者失天下。反腐败才能为法治营造基本的环境，反腐败与法治建设协同发展、相互促进和作用，将为社会发展起到基础性作用。在依法治国的进程中，应进一步落实反腐败实践的法律主体地位，深化纪检监察和反贪体制改革，整合资源，达到执法执纪监督的协同运行。
成文法系与判例法系的关系
成文法产生时排斥判例法，到19世纪以后，大陆法系国家不再讳言判例的优点，并在司法实践中积极彰显判例的作用。而英美法系国家则日益重视制定法和法典编篡，两大法系日益渗透、取长补短。
从我国目前的实际情况来看，由于立法规定较为原则、抽象，特别是由于立法尚不完善，因此给法官的自由裁量留下了很大的空间，这就需要通过判例对自由裁量权作出适当的限制，以防止自由裁量权被滥用。目前，由于我国没有判例制度，以致于在案情相同或相似的情况下，上下级法院及同一级法院的不同合议庭之间的判决很不一致，造成人们对司法的公正性产生怀疑。我们要研究法律理论发展的规律，结合本国实际情况，发挥判例法与成文法的互补功能。
人类行为与法治权威的关系
法律是人类活动的产物，也对人类生活产生着深刻影响。制度塑造人，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至走向反面。
习近平指出：世间事，做于细，成于严。制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。牛栏关猫是不行的！要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人。
（作者为北京大学立法研究中心客座教授）
【注释】
①习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月6日。
责编/刘瑞一 美编/李祥峰
【关键词】依法治国 协同关系 法治建设 顶层设计
【中图分类号】D9
【文献标识码】A
依法治国是治国思想体系、治国原则体系和治国制度体系的总成，包含有丰富的内容和复杂的协同建构。推进依法治国，发挥法治在国家治理中的支柱作用、协同作用、综合效用、整体效用，取决于多个要素之间的相互关联和支持，取决于各个要素之间的协同和匹配。针对当前依法治国的有关讨论，笔者提出要与时俱进地处理好依法治国的十个方面的协同匹配关系。
目标模式与顶层设计的关系
依法治国要建构目标模式，以顶层设计加强对相关改革的事先引领作用。我国三十多年法治国家的建设历程，是渐进式改革，立法所注重的是法律对“摸着石头过河”经验的总结，是以法律的形式对改革中取得的成果进行事后确认。随着中共十八届三中全会进一步为全面深化改革勾绘了宏伟蓝图，中国的改革已进入关键期、攻坚期，全面落实依法治国方略要处理好目标模式与顶层设计协同匹配的关系。
习近平强调：“我们要全面落实依法治国基本方略，坚持法律面前人人平等，加快建设社会主义法治国家，不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。”①即将召开的四中全会将建立依法治国的目标模式，我们要从顶层设计角度，以法律的形式对日后进行的改革进行指引和统筹规划，用战略思维和宏观设计来指引改革，以期为接下来的变革构建基本的法治框架。依法治国的目标模式不仅要建立符合现代化国家治理能力的官员队伍和全新的官场政治模式，更要主导一场引领执政理论与法理基础的变革。
转型升级与法治建设的关系
西方曾提出“中国之迷”的命题，即良好的法制是经济增长的必要条件，但中国的法制水平还很低，经济增长却很高。西方理论家的解释是，中国的商业活动更多的不是依赖成文的法律和正式制度，而是非正式的规则。
传统中国社会是“身份社会”，而不是“契约社会”，是一个以亲情关系为基础的乡土社会或熟人社会。维持传统中国社会秩序，依靠的是“礼治”而不是“法治”。中国在市场经济转轨过程中，法治社会的契约精神并没有完全确立，人们在日常生活和工作中，找关系、托熟人成了一种习惯。不良的文化传统习性削弱了正式制度实施的基础和作用，侵蚀着法治秩序的基石。
中国经济社会发展转型升级，必须全面落实依法治国方略，进一步体现公平正义，体现民声、民生、民利的协同。只有将短板补齐，才能使经济、社会的协同发展更上一个台阶，才能进一步增强中国的国际竞争力。
依法治国与以德治国的关系
推进依法治国要重视以德治国的辅助作用。法治是靠法律的权威性和强制性来规范人的行为，调节人际关系，重点是群体文明和规范；而德治是靠道德的说服力、劝导力、内心信念和社会舆论的力量来规范人的行为，专注于构建个体文明，通过榜样的力量提高文明程度。前者主要靠他律，后者主要靠自律，二者互为补充。法律制定的再多，无法包罗人们社会生活的全部内容。而道德则比法律作用的范围要宽泛得多。另一方面，法治是与现代社会发展相适应的一种生活方式，法治进程是全社会认同、遵从和信仰法律的社会过程。现阶段的中国，提倡道德的引导作用，不宜将以德治国代替依法治国，以德治国必须有依法治国来保障和支撑。
中国特色与国际经验的关系
在建设法治国家历史进程中，强调中国国情和特色是应当的。但是，中国国情和中国特色不意味着什么东西都是自己原生的、排斥学习其他民族先进的东西。我们必须对先进的法律文化、理念、制度、理论进行梳理、概括和确认，结合现实中国改革发展进行阐述。强调中国特色更多是政治把握，不能成为依法治国法律体系建构的“路径依赖”。
中国特色的依法治国是中国共产党领导人民依法治理国家。中华民族海纳百川、文化博大精深。法律面前人人平等，要求在实践中不能将依法治国异化为依法治民。依法治国还必须实施法治文化和法治精神的重塑。一方面，要弘扬中国优秀传统文化的精髓，对现实中不适宜依法治国的社会文化进行扬弃；另一方面，更要汲取先进国家的法治文化惯例和理念，弘扬现代法治文明。
立法适应与深化改革的关系
30多年来，对于如何处理立法与改革的关系，我国主要采取了三种不同的策略：经验主义立法思想是改革时代不得已的选择；工具主义立法思想是改革手段的最优选择；通过立法寻找改革、发展、稳定之间的平衡成为当代立法的主题词。
立法既要适应改革，为改革留下足够的空间，更要有超前思维，不排除“突破式”推进改革。因为当代中国的渐进式改革采取的是先易后难的方式，容易改的都改了，剩下来的都是比以前更为棘手、更加复杂的难题。在这种情况下，立法如果维持现有的看似比较稳定的格局，可能将导致经济社会发展的“路径依赖”，甚至陷入低效率的“锁定”状态。因此，改革在总体上选择渐进式战略的同时，不妨在一些问题上采取“激进式”、“突破式”立法策略。
法律数量与法律质量的关系
到2010年底，我国已制定现行有效法律237件。中国依法治国的实践和国际上法治国家的实际相比较，法律的数量不是多了，而是远远不够。与此同时，现有法律的质量有待提高。 法律体系的质量决定法治质量。立法是法治的基础，立法的质量决定着法治的质量。在强调有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的过程中，我们日益感知到立法质量的重要。法律的质量可能比数量更加关键——质量不高的立法不但难以实现立法的宗旨目的，而且可能造成负向的规范引导，并危害法律的权威。提高立法质量，要更好地遵循和反映客观规律，使中国的立法通事理、合法理、顺情理、有条理；要协调利益格局，立场坚定地反映最广大多数人的最根本利益，杜绝与民争利的法律；要立足现实国情，提升透明度和公信力。
法治政府与法治社会的关系
从国家行政机关执行的法律、法规的数量来看，我国80%的法律、所有的行政法规和90%的地方性法规都是由政府来执行的。因此，政府能不能自觉地依法行政、严格依法办事，直接关系到法律、法规的实施效果，直接影响着法律、法规的尊严和权威。
现代国家行政权的行使有两个重要特点，一是讲求效率，二是讲求民主。把效率和民主统一起来，成为真正高效、民主的政府的最佳途径，就是严格执法，严格依法办事，严格依法行政。当前，推进行政审批制度改革，减少行政权力对微观经济和社会事务的干预固然是基本趋势。但是，行政权力不可能无限减少，行政权力无所不在是今后相当一段时间内的基本国情。关键是要推进权力监督、制约和制衡体制机制的有效运行，达到决策民主科学正确、执行严格规范、监督至始至终。要进一步厘清政府与市场的边界，对行政权力明责、问责、免责要在法治上落到实处，对无所作为、为所欲为、该为不为导致后果的追究要落到实处。法治政府应当是有限政府、有效政府、诚信政府、责任政府和服务型政府。依法行政必须做到执法有保障、用权受监督、违法受追究和侵权要赔偿。
法治政府要靠法治社会建设为基础。推进法治社会建设，一方面，要进一步建立政府和社会多元化权、责、利的法治规范，实施社会自律、自治，分担政府权力的负担，改变政府对社会事务大包大揽，权力过分集中于政府的状态；另一方面，要监督、制衡政府权力，全社会做到有法必依、执法必严、违法必究。
反腐实践与法治执行的关系
没有惩罚的制度是无效的。一些制度得不到执行的关键是“两个低”：一是查处概率低，二是违规成本低。法律信仰和法律权威缺失的根本原因不是没有制度规矩，而是法律纪律得不到执行和实施，是法律制度这一工具没有用好、用足。法律制度运行中的立法、执法、司法、守法和护法制度诸多环节的执行机制不严不实、不协同、失之于宽、失之于软，从严是一切工作的重要保障。
反腐败实践是依法治国的突破口。“道私者乱，道法者治。”腐败扭曲了法律实施，腐蚀了司法执法体系，错乱了立法、司法、执法之间的制约关系，让社会失去了对法律的信守。得民心者得天下，失民心者失天下。反腐败才能为法治营造基本的环境，反腐败与法治建设协同发展、相互促进和作用，将为社会发展起到基础性作用。在依法治国的进程中，应进一步落实反腐败实践的法律主体地位，深化纪检监察和反贪体制改革，整合资源，达到执法执纪监督的协同运行。
成文法系与判例法系的关系
成文法产生时排斥判例法，到19世纪以后，大陆法系国家不再讳言判例的优点，并在司法实践中积极彰显判例的作用。而英美法系国家则日益重视制定法和法典编篡，两大法系日益渗透、取长补短。
从我国目前的实际情况来看，由于立法规定较为原则、抽象，特别是由于立法尚不完善，因此给法官的自由裁量留下了很大的空间，这就需要通过判例对自由裁量权作出适当的限制，以防止自由裁量权被滥用。目前，由于我国没有判例制度，以致于在案情相同或相似的情况下，上下级法院及同一级法院的不同合议庭之间的判决很不一致，造成人们对司法的公正性产生怀疑。我们要研究法律理论发展的规律，结合本国实际情况，发挥判例法与成文法的互补功能。
人类行为与法治权威的关系
法律是人类活动的产物，也对人类生活产生着深刻影响。制度塑造人，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至走向反面。
习近平指出：世间事，做于细，成于严。制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。牛栏关猫是不行的！要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人。
（作者为北京大学立法研究中心客座教授）
【注释】
①习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月6日。
责编/刘瑞一 美编/李祥峰