论文部分内容阅读
十八届三中全会提出“探索实行官邸制”是我国官员住房制度改革的重大决策，是中国社会改革的创新性突破，它拉开了中国干部住房改革的序幕，实行官邸制立刻成为当今中国社会的焦点问题。所谓官邸制，是指处于任期内国家官员的住房通过国家相关部门提供保障的一种制度。十八届三中全会提出的“探索实行官邸制”坚持了辩证借鉴的原则，既要学习西方先进经验，又要借鉴我国古代的传统做法。
国外实施官邸制的现状分析
国外许多国家实行官邸制，他们既有共同之处，又各具特色。官邸所有权、实施目的及其功能基本相同，具体操作和实施又有所不同。
首先，当代西方国家实行的官邸制相同点表现为官邸所有权国有制度，也就是说许多国家的官邸和官宅的所有权归国家所有，官邸和官宅内的设施和配置的一切费用由国家负担。官员只是在任职期间居住在官邸，退休和离职后不得居住在官邸，官邸的一切财产归国家所有。这样做最大的好处是可以节约国家资源，合理利用资源，减少资源的浪费。其次，当代西方国家实施官宅制，实行灵活的住房补贴政策。许多实施官宅制的西方国家为在任期内国家的高级官员提供相应的住房补贴，这些一般为部级以上的高级官员，如同官邸制的住宅一样，随着官员的退休和离任，这些补贴也将一并取消。这种灵活的住房补贴政策有利于减少国家财政开支，提高财政利用率。再次，许多实施官邸制的国家实行公开和监督的政策。任期内，国家高级官员的住房和薪酬必须公开透明，并且要接受各种监督，包括群众监督、媒体监督、行政监督和司法监督等社会监督，实行反馈机制，利于及时发现问题，及时解决问题，能够有效防止国家官员滥用职权，以权谋私，侵占住房权。最后，官邸制最显著的功能是可以抑制国有资产浪费、流失和预防国家官员的住房腐败。实现职位和住房相一致，实行一职一房，杜绝一职多房现象的出现，减少不必要的浪费。
国外官邸制的不同特色
西方实行官邸制的国家对政府官员住房补贴的要求和规定各不相同，各国的住房补贴范围、住房补贴对象、住房补贴标准和住房补贴灵活性都有所不同。他们并不一定要求政府官员入住官邸。下面以美、德、法、加的官邸制为例解析各国官邸制的不同特色。
美国：官邸法制化、租金象征性、居住必要性。美国官邸制的法制化表现为政府官员的官邸居住及官邸费用问题由法律规定，美国法律规定政府应提供官邸，任职期间可享用，任职期满则应搬出。从安全方面考虑，总统、副总统、州长、副州长必须居住官邸，但是市长有权选择是否居住官邸。美国官邸制由政府支付官邸的全部费用，政府官员只要象征性地交纳年租金1美元即可。对邦、州当选议员（含参众两院〕实施住房租赁津贴补贴制度，补贴的原则以“体面、舒适”为基准，具体数额由议会的金融委员会审定。
德国：居住规定灵活性、居住对象高层化、官邸费用政府化。德国官邸制规定德国总理必须居住官邸外，各部部长则可以居住官邸，也可以自有或租用住房，国家为官邸配备相应附属设备和承担相应的房租。德国实行官邸制的对象主要是在任的高级公务人员，包括总理和联邦政府各部部长。德国官邸的所有费用由政府承担，德国所有的联邦官邸费用全部由联邦政府出资，根据现有财力配备相应的设备和家具、维护保养，并对维护保养做出严格规定。
法国：官邸范围狭小、住房补贴局限性、官邸制与住房补贴制相结合。法国的官邸制范围很小，只对政府领导人实行官邸制度，各部部长并不实行官邸制度，而是实行住房补贴制度，超标面积的住房费用必须由部长本人承担。
加拿大：为外国大使提供官邸。在加拿大，政府除了为总理、国家机构负责人等准备官邸之外，还为各个区域的长官、外国驻加拿大大使以及来访的国外政要提供官邸。
我国实施官邸制的必要性
公房私占问题严重需要通过实施官邸制解决。我国部分干部永久占用国家房产现象严重。新中国建立后，我国没有按照国际惯例实行官邸制。改革开放前，实行的是典型的福利分配制度。改革开放后，随着住房制度改革的深入，除党和国家领导人之外，所有公务员都参加了住房制度改革。但是经过十多年的探索和实践，住房制度改革虽有重大突破，但同时暴露出一些突出问题。总体来看，我国住房制度改革的方向是正确的，住房产业对经济增长的贡献率不断提高，但住房补贴制度矛盾突出，异地调动、军转干部住房政策矛盾较大。由于各地经济、社会发展的不平衡，住房政策、标准、需求有较大的差异，各地住房政策也不尽相同，这给需要异地调动的干部、军转干部的住房安置带来较大的差异和矛盾。落后地区调到发达地区工作的干部、军转干部解决自住住房的能力较弱，难度很大。
我国实施官邸制非常必要，其突出表现是，我国实行房改后不少地方、不同程度地出现了一些领导干部利用职权违规建房的现象，多占、低价套购或者超标准侵占国家公共资源的问题很突出，有的甚至还出现了官员建造别墅的热潮。干部交流、异地任职等，客观上为官员滥用权力“以权谋房”提供了便利。领导干部住房在内的特权泛化，引起人民群众的强烈不满，损害了政府的形象。一个领导干部到某地任职，地方大都为其准备好了“住所”，这个“住所”往往就成了其个人的资产。调离后多数不退，实际上为永久占用，还可留给后代。
当前我国实行官邸制的有效途径
第一，界定实行官邸制的适用范围和主体资格。我国确立官邸制范围可以不考虑官员的行政级别，更多考虑工作性质和工作需要，同时杜绝国家住房资源不必要的浪费。可以首先考虑党和国家领导人实行官邸制，再次是考虑省级国家官员实行官邸制。第二，对其他党和国家领导人可以实行公宅制。实行公宅制度的官员群体，主要指那些不参加房改的正部级以上的、但又不属于实行官邸制的那些党和国家领导人。国家为他们在任职期间提供公宅，卸任后搬出。第三，官邸、公宅实行国有化和公费化。官邸一律由国家统一建造、购买或租赁，并严格按照制度规定配置设施和修缮。根据我国国情，对于所有的官邸和公宅，实行免费入住较为合适。按照实行官邸制和公宅制的范围、对象等，明确现有房源，对历史上形成的包括已经离退休的党和国家领导干部的住房现状等，进行详细的统计和调查。第四，当前我国官邸制实行责任追究政策和住房监察制度。对于多占住房逾期不退要加倍收取租金。全面清理领导干部的现有住房，特别对那些曾经在多地任职、交流、进京的领导干部的住房情况，进行认真清理，对多占住房的要限期清退，逾期不退的，除按市场租金标准加倍收取租金外，同时按照干部管理权限及程序交由纪检监察部门严肃处理。第五，建立领导干部住房申报制度及住房档案，加强动态管理。建立和健全领导干部住房腐败的问责制度，明确住房腐败的问责对象、程序、内容、方法和责任追究范围。推进干部住房公开制度，自觉接受社会监督。
（作者为南京艺术学院人文学院马列教研室教授）
注：本文系2013年度江苏省教育厅社科基金项目（2012SJB710018）的阶段性成果。
责编/徐艳红 美编/石玉
国外实施官邸制的现状分析
国外许多国家实行官邸制，他们既有共同之处，又各具特色。官邸所有权、实施目的及其功能基本相同，具体操作和实施又有所不同。
首先，当代西方国家实行的官邸制相同点表现为官邸所有权国有制度，也就是说许多国家的官邸和官宅的所有权归国家所有，官邸和官宅内的设施和配置的一切费用由国家负担。官员只是在任职期间居住在官邸，退休和离职后不得居住在官邸，官邸的一切财产归国家所有。这样做最大的好处是可以节约国家资源，合理利用资源，减少资源的浪费。其次，当代西方国家实施官宅制，实行灵活的住房补贴政策。许多实施官宅制的西方国家为在任期内国家的高级官员提供相应的住房补贴，这些一般为部级以上的高级官员，如同官邸制的住宅一样，随着官员的退休和离任，这些补贴也将一并取消。这种灵活的住房补贴政策有利于减少国家财政开支，提高财政利用率。再次，许多实施官邸制的国家实行公开和监督的政策。任期内，国家高级官员的住房和薪酬必须公开透明，并且要接受各种监督，包括群众监督、媒体监督、行政监督和司法监督等社会监督，实行反馈机制，利于及时发现问题，及时解决问题，能够有效防止国家官员滥用职权，以权谋私，侵占住房权。最后，官邸制最显著的功能是可以抑制国有资产浪费、流失和预防国家官员的住房腐败。实现职位和住房相一致，实行一职一房，杜绝一职多房现象的出现，减少不必要的浪费。
国外官邸制的不同特色
西方实行官邸制的国家对政府官员住房补贴的要求和规定各不相同，各国的住房补贴范围、住房补贴对象、住房补贴标准和住房补贴灵活性都有所不同。他们并不一定要求政府官员入住官邸。下面以美、德、法、加的官邸制为例解析各国官邸制的不同特色。
美国：官邸法制化、租金象征性、居住必要性。美国官邸制的法制化表现为政府官员的官邸居住及官邸费用问题由法律规定，美国法律规定政府应提供官邸，任职期间可享用，任职期满则应搬出。从安全方面考虑，总统、副总统、州长、副州长必须居住官邸，但是市长有权选择是否居住官邸。美国官邸制由政府支付官邸的全部费用，政府官员只要象征性地交纳年租金1美元即可。对邦、州当选议员（含参众两院〕实施住房租赁津贴补贴制度，补贴的原则以“体面、舒适”为基准，具体数额由议会的金融委员会审定。
德国：居住规定灵活性、居住对象高层化、官邸费用政府化。德国官邸制规定德国总理必须居住官邸外，各部部长则可以居住官邸，也可以自有或租用住房，国家为官邸配备相应附属设备和承担相应的房租。德国实行官邸制的对象主要是在任的高级公务人员，包括总理和联邦政府各部部长。德国官邸的所有费用由政府承担，德国所有的联邦官邸费用全部由联邦政府出资，根据现有财力配备相应的设备和家具、维护保养，并对维护保养做出严格规定。
法国：官邸范围狭小、住房补贴局限性、官邸制与住房补贴制相结合。法国的官邸制范围很小，只对政府领导人实行官邸制度，各部部长并不实行官邸制度，而是实行住房补贴制度，超标面积的住房费用必须由部长本人承担。
加拿大：为外国大使提供官邸。在加拿大，政府除了为总理、国家机构负责人等准备官邸之外，还为各个区域的长官、外国驻加拿大大使以及来访的国外政要提供官邸。
我国实施官邸制的必要性
公房私占问题严重需要通过实施官邸制解决。我国部分干部永久占用国家房产现象严重。新中国建立后，我国没有按照国际惯例实行官邸制。改革开放前，实行的是典型的福利分配制度。改革开放后，随着住房制度改革的深入，除党和国家领导人之外，所有公务员都参加了住房制度改革。但是经过十多年的探索和实践，住房制度改革虽有重大突破，但同时暴露出一些突出问题。总体来看，我国住房制度改革的方向是正确的，住房产业对经济增长的贡献率不断提高，但住房补贴制度矛盾突出，异地调动、军转干部住房政策矛盾较大。由于各地经济、社会发展的不平衡，住房政策、标准、需求有较大的差异，各地住房政策也不尽相同，这给需要异地调动的干部、军转干部的住房安置带来较大的差异和矛盾。落后地区调到发达地区工作的干部、军转干部解决自住住房的能力较弱，难度很大。
我国实施官邸制非常必要，其突出表现是，我国实行房改后不少地方、不同程度地出现了一些领导干部利用职权违规建房的现象，多占、低价套购或者超标准侵占国家公共资源的问题很突出，有的甚至还出现了官员建造别墅的热潮。干部交流、异地任职等，客观上为官员滥用权力“以权谋房”提供了便利。领导干部住房在内的特权泛化，引起人民群众的强烈不满，损害了政府的形象。一个领导干部到某地任职，地方大都为其准备好了“住所”，这个“住所”往往就成了其个人的资产。调离后多数不退，实际上为永久占用，还可留给后代。
当前我国实行官邸制的有效途径
第一，界定实行官邸制的适用范围和主体资格。我国确立官邸制范围可以不考虑官员的行政级别，更多考虑工作性质和工作需要，同时杜绝国家住房资源不必要的浪费。可以首先考虑党和国家领导人实行官邸制，再次是考虑省级国家官员实行官邸制。第二，对其他党和国家领导人可以实行公宅制。实行公宅制度的官员群体，主要指那些不参加房改的正部级以上的、但又不属于实行官邸制的那些党和国家领导人。国家为他们在任职期间提供公宅，卸任后搬出。第三，官邸、公宅实行国有化和公费化。官邸一律由国家统一建造、购买或租赁，并严格按照制度规定配置设施和修缮。根据我国国情，对于所有的官邸和公宅，实行免费入住较为合适。按照实行官邸制和公宅制的范围、对象等，明确现有房源，对历史上形成的包括已经离退休的党和国家领导干部的住房现状等，进行详细的统计和调查。第四，当前我国官邸制实行责任追究政策和住房监察制度。对于多占住房逾期不退要加倍收取租金。全面清理领导干部的现有住房，特别对那些曾经在多地任职、交流、进京的领导干部的住房情况，进行认真清理，对多占住房的要限期清退，逾期不退的，除按市场租金标准加倍收取租金外，同时按照干部管理权限及程序交由纪检监察部门严肃处理。第五，建立领导干部住房申报制度及住房档案，加强动态管理。建立和健全领导干部住房腐败的问责制度，明确住房腐败的问责对象、程序、内容、方法和责任追究范围。推进干部住房公开制度，自觉接受社会监督。
（作者为南京艺术学院人文学院马列教研室教授）
注：本文系2013年度江苏省教育厅社科基金项目（2012SJB710018）的阶段性成果。
责编/徐艳红 美编/石玉