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农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者和利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。作为一种新的农村经济组织形式，农民专业合作社在发展农业生产、促进农民增收中发挥了重要的推动作用。目前，农民专业合作社在市场准入上存在一系列需要解决的问题。
一、农民专业合作社的发展概况
自《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《合作社法》)2007年7月1日正式实施以来，上海市农民专业合作社发展迅速，总数已达二千余家。崇明县作为上海唯一的郊县和农业人口广泛聚集的主要地区之一，农民专业合作社的发展始终位于全市各区县的前列，并在全市范围内的专业合作社登记上具有一定的典型意义，其主要特征：
1 产业分布集中，行业受地区限制
第一产业集中，经营范围覆盖种植、养殖及相关技术服务、农机服务以及“农家乐”生态旅游等，产品多为崇明特产的特色经济作物和优势水产、畜禽品种以及一些已在上海甚至国内、外市场享有一定声誉的农副产品。
2 成员规模不定，人员组成较单一
由于各地农业生产合作的具体情况存在差异，专业合作社成员规模大小不一，多则上百人。少则不足十人。人口组成中，90％以上的成员为当地农业人口，其余为与农业生产或农业科技相关的企业法人、当地非农业人口及外省市驻崇务农人口。
3 发展状况不齐，经营模式待改善
近80％的合作社运作还处于初级阶段，尚不能充分体现农民专业合作社的各项优势。只有少数成立较早、人力资源较充裕、经验较丰富的合作社能够达到政策预期的效果，合理运用定价主动权及品牌、规模效应，带动人社成员共同致富。
4 人口素质偏低，办照意识较薄弱
《合作社法》主要针对的是农民这一特殊群体。而当前我国农民群体的人口素质水平决定了其相对其他横向各类群体的文化素质偏低，法律意识较淡薄。因此，也间接导致了其办照意识的薄弱，从而使其无法正常享受到相应的政策补贴，某种程度上严重影响了合作社的发展进程。
二、农民专业合作社市场准入所面临的问题
农民专业合作社作为一种新型的市场经济组织进入我国市场经济体系，由于各方面经验的缺失及市场变化的不确定性，在一些方面尚不能尽如人意。当前我国涉及农民专业合作社的相关法律和法规有限，仅有《合作社法》、《农民专业合作社登记管理条例》(以下简称《条例》)及《农民专业合作社财务会计制度(试行)》(以下简称《制度》)三部专项法规，虽然对农民专业合作社的性质、登记标准、内外规范等方面构成了主体框架，奠定了合作社登记的法律基础，但在条款实施细则的某些方面仍然有所缺失，使得登记部门在具体履行相应职责时难免有所困惑。
1 经营范围把握难
《合作社法》规定：“农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。”据此，合作社的经营范围应以第一产业为主，包括其他两大产业在内的各项与农业生产经营相关的诸多内容。但由于没有明确的可供登记参考的具体指导目录，登记中如何判断申请人所申请的经营范围，是否符合立法精神，是否应当予以市场准入成为工商登记窗口的一大困惑，
2 跨地域性登记操作难
农民专业合作社相关各法对成员的所在地域及农业生产地尚无明确要求，是否允许跨区县甚至跨省市的农户共同组成合作社，对该种情况应该如何登记，应当是登记部门及合作社申请人将要共同面对的疑难点。
3 登记材料核审难
当前的登记程序要求窗口对收受材料进行必要的形式审查，但实际操作很难。一是成员总数相对较多。合作社的成员总数法定要求在5人以上。实际操作中甚至达到了数百人。申请案中仅成员身份证明材料就达数十页甚至上百页之多。二是申请材料复杂多样。仅《条例》中允许合作社成员农民身份的证明形式就存在户口簿、土地承包合同等多种方式。同时，在经营场地方面，由于城乡结合部地区房屋状况的复杂性，亦存在《农村宅基地使用证》、《宅基地核查表》、《农村个人建房用地申请批复通知》、《规划工程许可证》、《宅基地实际确权表》等多种形式证明。三是审核程序繁琐。目前合作社的登记审核程序与普通企业法人申请的审核步骤相当，材料要求严格，不足以体现便捷、合理的登记模式。
4 登记程序执行难
当前农民专业合作社的登记对材料的制作和审核程序都有其相对独立的要求，甚至相比其他类型的企业都有过之而不及，但是由于客观上合作社的申办主体很大一部分来自于农民这一特殊群体，文化素质、法律修养等方面的限制使得他们在制作申请材料和履行法定程序的过程中存在较大障碍。在操作中碰到许多实际问题，如：登记专业术语理解不清、登记材料要求不明白、协议文书不会制作，甚至于标准表式不会填写等，使得具体执行中很难体现支持农民致富的立法本意。
5 部分前置许可证件中办难
部分合作社经营范围涉及前置许可证件，但农户分散、个体规模小的特殊情况阻碍了其办证结果。当前，农户以散户养殖的经营方式无法申办《动物养殖(防疫1许可证》，而作为实体登记的法定前置要求，办照时必须提交前置许可证件。此外，部分前置行业的办证成本居高不下，如“农家乐”等涉及餐饮、住宿的行业，办证时除了行政事业规费以外，还必须承担像“特种行业监管网络终端设备”等价格不菲的行业配套设施，综合成本至少在2万元以上，严重影响了部分农户的办照积极性，这类矛盾着实成为限制小规模合作社发展的一个重要因素，
三、解决农民专业合作社登记问题的建议
针对在农民专业合作社发展过程中出现的一些问题和可能发生的一些隐患，客观上需要我们予以积极对待和妥善解决。从支持社会主义新农村建设、服务生态经济发展的角度出发，立足工商行政管理部门市场准入及监管职责，积极行政。通过对当前实际情况的初步分析和探讨，提出以下建议和对策：
1 制定具体行业指导目录，明确农民专业合作社的登记范围
针对现有合作社登记行业范围难确定的情况，建议立法部门或上级登记部门可通过实际调研和法律探讨等途径予以进一步明确。依据《合作社法》的立法精神，将“是否有利于促进农业和农村经济的发展”作为判别市场准人行业的根本宗旨。对于一些属于第一产业以外的边缘行业，先分析该行业的根本发展目标，再判别其是否可作为合作社的经营范围。以行政规章的形式明确相关的指导目录，在系统内予以推广或可作为其他各级行政部门的同例参考，
2 明确登记规范指导意见，针对性解决合作社发展中的问题
对于在合作社发展中存在的特殊需求，如跨区域合作社等特殊登记，只要是相关法律、法规允许的范畴内， 登记部门应当予以受理，具体的授权和登记规范可由上级登记部门制定专项登记指导意见予以明确，这样有利于彻底解决合作社的地域限制。
3 提高企业注册官专业素质，提升农民专业合作社的核审效率
提升企业注册官的业务水平是解决农民专业合作社登记“人员总数多、材料形式杂、审核程序繁”难题的重要途径。此外，在业务开展和指导上我们还可以采取按照核审程序类别进行注册官充分赋权和分工：预先按照材料审查顺序进行材料排序：协调相关职能部门尽量统一申请材料形式；按照法律条款辅导、引导合作社合理简化机构等措施，多方面提升申请案的核审效率。
4 适当简化登记程序要求，贯彻农民专业合作社的扶持精神
从农民专业合作社发展情况看，存在着“登记专业知识要求较高与农民普遍综合素质较低”的矛盾。从长期看，提升农民人口的综合素质是解决问题的根本路径，但是短时期内如何合法、合理地简化登记要求才是缓和矛盾的有效途径。为此，建议在收取必要登记材料的基础上进一步简化登记申请表格：合并重复内容表式；删减赘余申请材料：允许合作社成员间的适当授权行为；并从申请程序上尽可能地减少申请人的往返次数，降低商务成本。提高登记效率。
5 协调相关前置许可部门，适当降低部分前置证件申办门槛
对于部分因为散户场地分散、规模较小等原因无法申办前置许可证照的合作社申请人，建议可从协调相关前置部门从立足支持新农村建设的基础上，采取适当放宽申办要求的方式来支持其发展。对于一些由于客观原因无法按照法定要求申办前置许可证件的合作社，建议行业部门可以“后期监管”或“统一办证、分散监管”的方式弥补，既解决合作社设立的实质问题，同时又能达到行业的监督效果。此外，对于开办费用较高的行业，适当减免各类行政事业收费或采取非强制安装行业配套设施等也是扶持合作社发展的有效手段之一，
农民专业合作社的现状展示了其可观的发展前景，在提高农民人口收入水平；解决当地农村富余劳动力就业等问题的同时，也逐步显现出其在市场经济环境中的各项优势。工商行政管理部门作为我国市场经济发展中的经济卫士，职责重大，在农民专业合作社的发展中起着市场准入、经营行为监管等重要职责。据此，在全力服务新农村建设的总指导方针下，如何与相关职能部门共同进一步积极行政、依法行政以适应农民专业合作社不断变化的发展动态和客观需求，还需要我们持续不断的深入探讨和贯彻落实。
一、农民专业合作社的发展概况
自《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《合作社法》)2007年7月1日正式实施以来，上海市农民专业合作社发展迅速，总数已达二千余家。崇明县作为上海唯一的郊县和农业人口广泛聚集的主要地区之一，农民专业合作社的发展始终位于全市各区县的前列，并在全市范围内的专业合作社登记上具有一定的典型意义，其主要特征：
1 产业分布集中，行业受地区限制
第一产业集中，经营范围覆盖种植、养殖及相关技术服务、农机服务以及“农家乐”生态旅游等，产品多为崇明特产的特色经济作物和优势水产、畜禽品种以及一些已在上海甚至国内、外市场享有一定声誉的农副产品。
2 成员规模不定，人员组成较单一
由于各地农业生产合作的具体情况存在差异，专业合作社成员规模大小不一，多则上百人。少则不足十人。人口组成中，90％以上的成员为当地农业人口，其余为与农业生产或农业科技相关的企业法人、当地非农业人口及外省市驻崇务农人口。
3 发展状况不齐，经营模式待改善
近80％的合作社运作还处于初级阶段，尚不能充分体现农民专业合作社的各项优势。只有少数成立较早、人力资源较充裕、经验较丰富的合作社能够达到政策预期的效果，合理运用定价主动权及品牌、规模效应，带动人社成员共同致富。
4 人口素质偏低，办照意识较薄弱
《合作社法》主要针对的是农民这一特殊群体。而当前我国农民群体的人口素质水平决定了其相对其他横向各类群体的文化素质偏低，法律意识较淡薄。因此，也间接导致了其办照意识的薄弱，从而使其无法正常享受到相应的政策补贴，某种程度上严重影响了合作社的发展进程。
二、农民专业合作社市场准入所面临的问题
农民专业合作社作为一种新型的市场经济组织进入我国市场经济体系，由于各方面经验的缺失及市场变化的不确定性，在一些方面尚不能尽如人意。当前我国涉及农民专业合作社的相关法律和法规有限，仅有《合作社法》、《农民专业合作社登记管理条例》(以下简称《条例》)及《农民专业合作社财务会计制度(试行)》(以下简称《制度》)三部专项法规，虽然对农民专业合作社的性质、登记标准、内外规范等方面构成了主体框架，奠定了合作社登记的法律基础，但在条款实施细则的某些方面仍然有所缺失，使得登记部门在具体履行相应职责时难免有所困惑。
1 经营范围把握难
《合作社法》规定：“农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。”据此，合作社的经营范围应以第一产业为主，包括其他两大产业在内的各项与农业生产经营相关的诸多内容。但由于没有明确的可供登记参考的具体指导目录，登记中如何判断申请人所申请的经营范围，是否符合立法精神，是否应当予以市场准入成为工商登记窗口的一大困惑，
2 跨地域性登记操作难
农民专业合作社相关各法对成员的所在地域及农业生产地尚无明确要求，是否允许跨区县甚至跨省市的农户共同组成合作社，对该种情况应该如何登记，应当是登记部门及合作社申请人将要共同面对的疑难点。
3 登记材料核审难
当前的登记程序要求窗口对收受材料进行必要的形式审查，但实际操作很难。一是成员总数相对较多。合作社的成员总数法定要求在5人以上。实际操作中甚至达到了数百人。申请案中仅成员身份证明材料就达数十页甚至上百页之多。二是申请材料复杂多样。仅《条例》中允许合作社成员农民身份的证明形式就存在户口簿、土地承包合同等多种方式。同时，在经营场地方面，由于城乡结合部地区房屋状况的复杂性，亦存在《农村宅基地使用证》、《宅基地核查表》、《农村个人建房用地申请批复通知》、《规划工程许可证》、《宅基地实际确权表》等多种形式证明。三是审核程序繁琐。目前合作社的登记审核程序与普通企业法人申请的审核步骤相当，材料要求严格，不足以体现便捷、合理的登记模式。
4 登记程序执行难
当前农民专业合作社的登记对材料的制作和审核程序都有其相对独立的要求，甚至相比其他类型的企业都有过之而不及，但是由于客观上合作社的申办主体很大一部分来自于农民这一特殊群体，文化素质、法律修养等方面的限制使得他们在制作申请材料和履行法定程序的过程中存在较大障碍。在操作中碰到许多实际问题，如：登记专业术语理解不清、登记材料要求不明白、协议文书不会制作，甚至于标准表式不会填写等，使得具体执行中很难体现支持农民致富的立法本意。
5 部分前置许可证件中办难
部分合作社经营范围涉及前置许可证件，但农户分散、个体规模小的特殊情况阻碍了其办证结果。当前，农户以散户养殖的经营方式无法申办《动物养殖(防疫1许可证》，而作为实体登记的法定前置要求，办照时必须提交前置许可证件。此外，部分前置行业的办证成本居高不下，如“农家乐”等涉及餐饮、住宿的行业，办证时除了行政事业规费以外，还必须承担像“特种行业监管网络终端设备”等价格不菲的行业配套设施，综合成本至少在2万元以上，严重影响了部分农户的办照积极性，这类矛盾着实成为限制小规模合作社发展的一个重要因素，
三、解决农民专业合作社登记问题的建议
针对在农民专业合作社发展过程中出现的一些问题和可能发生的一些隐患，客观上需要我们予以积极对待和妥善解决。从支持社会主义新农村建设、服务生态经济发展的角度出发，立足工商行政管理部门市场准入及监管职责，积极行政。通过对当前实际情况的初步分析和探讨，提出以下建议和对策：
1 制定具体行业指导目录，明确农民专业合作社的登记范围
针对现有合作社登记行业范围难确定的情况，建议立法部门或上级登记部门可通过实际调研和法律探讨等途径予以进一步明确。依据《合作社法》的立法精神，将“是否有利于促进农业和农村经济的发展”作为判别市场准人行业的根本宗旨。对于一些属于第一产业以外的边缘行业，先分析该行业的根本发展目标，再判别其是否可作为合作社的经营范围。以行政规章的形式明确相关的指导目录，在系统内予以推广或可作为其他各级行政部门的同例参考，
2 明确登记规范指导意见，针对性解决合作社发展中的问题
对于在合作社发展中存在的特殊需求，如跨区域合作社等特殊登记，只要是相关法律、法规允许的范畴内， 登记部门应当予以受理，具体的授权和登记规范可由上级登记部门制定专项登记指导意见予以明确，这样有利于彻底解决合作社的地域限制。
3 提高企业注册官专业素质，提升农民专业合作社的核审效率
提升企业注册官的业务水平是解决农民专业合作社登记“人员总数多、材料形式杂、审核程序繁”难题的重要途径。此外，在业务开展和指导上我们还可以采取按照核审程序类别进行注册官充分赋权和分工：预先按照材料审查顺序进行材料排序：协调相关职能部门尽量统一申请材料形式；按照法律条款辅导、引导合作社合理简化机构等措施，多方面提升申请案的核审效率。
4 适当简化登记程序要求，贯彻农民专业合作社的扶持精神
从农民专业合作社发展情况看，存在着“登记专业知识要求较高与农民普遍综合素质较低”的矛盾。从长期看，提升农民人口的综合素质是解决问题的根本路径，但是短时期内如何合法、合理地简化登记要求才是缓和矛盾的有效途径。为此，建议在收取必要登记材料的基础上进一步简化登记申请表格：合并重复内容表式；删减赘余申请材料：允许合作社成员间的适当授权行为；并从申请程序上尽可能地减少申请人的往返次数，降低商务成本。提高登记效率。
5 协调相关前置许可部门，适当降低部分前置证件申办门槛
对于部分因为散户场地分散、规模较小等原因无法申办前置许可证照的合作社申请人，建议可从协调相关前置部门从立足支持新农村建设的基础上，采取适当放宽申办要求的方式来支持其发展。对于一些由于客观原因无法按照法定要求申办前置许可证件的合作社，建议行业部门可以“后期监管”或“统一办证、分散监管”的方式弥补，既解决合作社设立的实质问题，同时又能达到行业的监督效果。此外，对于开办费用较高的行业，适当减免各类行政事业收费或采取非强制安装行业配套设施等也是扶持合作社发展的有效手段之一，
农民专业合作社的现状展示了其可观的发展前景，在提高农民人口收入水平；解决当地农村富余劳动力就业等问题的同时，也逐步显现出其在市场经济环境中的各项优势。工商行政管理部门作为我国市场经济发展中的经济卫士，职责重大，在农民专业合作社的发展中起着市场准入、经营行为监管等重要职责。据此，在全力服务新农村建设的总指导方针下，如何与相关职能部门共同进一步积极行政、依法行政以适应农民专业合作社不断变化的发展动态和客观需求，还需要我们持续不断的深入探讨和贯彻落实。