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中国“被请求”,天津会议“无中生有”。世界看美国,美国看中国。坎昆谈判焦点还在中美两国。2011年的南非大会才是重头戏
坎昆会议的顺利进行与两个月前结束的天津谈判工作会议密不可分,但外界并不了解的是,天津谈判工作会议竟然是“无中生有”来的。
哥本哈根会议的进程使成员国对谈判进程如何进行产生了分歧。发展中国家认为正是由于小范围的磋商导致哥本哈根会议无果而终,下一步谈判应继续坚持所有成员国参加的正式谈判工作组会议。然而,发达国家则认为所有成员国参加的谈判效率极为低下,不可能推动谈判取得进展,对正式谈判工作组会议较为消极。
中国“被请求”
在这种分歧下,哥本哈根气候变化会议仓促决定,在2010年召开两次谈判工作会议,一次是5月初在波恩,一次是12月初在坎昆。但是,发展中国家普遍认为,仅有两次谈判工作会议,这绝不可能完成谈判,要求增加工作会议的次数。然而,态度消极的发达国家则拒绝为增加会议提供会议经费。
这时,刚刚卸任77国集团年度主席的苏丹常驻联合国大使迪·阿平,与《联合国气候变化框架公约》缔约方大会副主席、所罗门群岛常驻联合国代表,紧急约见中国常驻联合国大使,请求中国政府出面举办一次谈判工作会议,推动气候变化谈判进程,争取年底前能够达成协议。其他发展中国家的代表也直接找到负责谈判的国家发改委的官员,希望中国承担起这个责任。
实际上,作为气候变化国际谈判中份量较重的一方,出面举办这样的工作会议对中国并无益处。如果处理不好,反而会惹火烧身。但经过再三权衡,为了维护发展中国家的整体利益,为了推动气候变化国际谈判工作的进展,中国政府最终还是决定于10月初在天津承办一次谈判工作会议。
坎昆会议预演
同时,国家发改委副主任解振华明确指出,此次会议的主办方是《联合国气候变化框架公约》秘书处,中方仅是此次会议的承办方。中方希望通过承办这次谈判会议,推动气候变化谈判沿着《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》双轨谈判机制,按照“巴厘路线图”的授权取得进展,将哥本哈根会议取得的政治共识反映到谈判最后的结果当中去,从而为推动气候变化谈判进程做出贡献。
为了本次会议取得成功,中国政府做了巨大的努力,组成了由发改委、外交部和天津市政府牵头、各相关部门参与的筹备机构,与《联合国气候变化框架公约》秘书处、各缔约方等密切配合,紧密协调,从会议的定位、组织、议程等方面做了周到的安排。
在离坎昆会议不到两个月的时间,作为坎昆会议前最后一次谈判工作会议,天津会议为坎昆会议应该集中讨论的议题进行了磋商,就可能达成协议的问题增强了共识。可以说,天津会议就是坎昆会议的一次预演。
《联合国气候变化框架公约》新任执秘菲格雷斯盛赞此次会议非常成功,取得了预期的结果,为坎昆会议的成功奠定了坚实基础。
坎昆会议低调的期待
与2009年哥本哈根会议前的高调相比,2010年的坎昆会议所面临的氛围是现实的,期待是低调的。没有任何一方指望坎昆会议能解决所有的问题。
经过两年的大上大下,国际社会对当前气候变化谈判的复杂性与艰巨性有了更为深刻的认识。作为气候变化国际谈判中最大的一个因素,在奥巴马政府中期选举失利后,美国带给国际社会不切实际的期待也已经消失殆尽。各方不再指望付出“任何代价”换取美国“上车”。
更值得关注的是,在当前世界经济复苏前景尚不明朗的情况下,推动经济强劲增长、创造尽可能多的就业机会、提升对外贸易量,不管对发达国家而言,还是对发展中国家而言,都是头等要务。
《联合国气候变化框架公约》执秘菲格雷斯直言,坎昆会议仅是通往解决气候变化问题道路的一步。没有人指望坎昆会议会就气候变化国际合作达成一项全新的、具有法律约束力的国际文书。
坎昆或有四共识
在这种氛围下,坎昆会议可能会以一种较为平和的方式结束,并在各方较有共识的几个方面达成成果:
首先,正式成立绿色气候基金,帮助发展中国家实施包括为减少毁林和森林退化所致排放量(REDD)在内的缓解、适应、能力建设、技术开发和转让有关的项目、方案、政策和其他活动。
其次,进一步明确长期愿景目标,即全球温升幅度维持在2摄氏度以下。
其三,发达国家承诺更大的减排目标,但具体的减排数字仍留待进一步的谈判。
最后,启动快速资金的运作。2009年《哥本哈根协议》中发达国家承诺在2010~2012年期间以300亿美元资金,帮助发展中国家适应气候变化。之前,菲格雷斯已经宣布,目前已经筹集到约280亿美元,已经接近目标水平。这也是坎昆会议能否取得成果的最重要标志。中国代表团苏伟表示,这是发达国家和发展中国家能否重建信任的重要因素。
至于强制减排目标、长期资金和技术支持机制以及“三可”(可测量、可报告、可核实)等关键的问题,本次会议不太可能达成协议。
需要指出的是,上述可能达成协议的问题均是《哥本哈根协议》中各方均已认可过的。从某种意义上来说,坎昆会议无非是将2009年12月无法由各国完全认可的《哥本哈根协议》经过一年的争论后,由《联合国气候变化框架公约》缔约方大会正式核可、盖章,取得一个合法地位而已。
坎昆“绕圈子”谈判
此轮气候变化国际谈判的主要目的,应是谈判制定包括美国在内的发达国家在2012年后的减排目标。但是,由于发达国家经济发展普遍不甚理想,《京都议定书》规定的减排目标多数国家并没有达到,有的国家不减反增。为了推卸责任,发达国家有意混淆谈判内容,指责现行的气候变化国际合作框架已经过时,要求对整个框架进行修订,也就是要推翻《公约》和《议定书》,同时,要求中国等发展中国家加入减排行列。本来简单的谈判被绕了一个又一个圈。谈判变得异常复杂。
坎昆会议之后,下一次联合国气候变化会议一年后将在南非召开。随着世界经济走出低谷,特别是随着2012年《京都议定书》规定的第一承诺期临近,国际社会对下一步国际合作的走向期待重新上升,气候变化谈判将可能重新成为世界关注的焦点。但目前来看,谈判中几个关键的问题仍然没有根本性的转折。
首先是美国因素。美国是气候变化国际谈判中的焦点。今年在民主党占据白宫、参众两院的极佳政治环境下美国仍未能通过有关气候变化的立法。在民主党遭遇中期选举失利的打击后,面临竞选连任压力的奥巴马政府已经失去了执政初期的强势。期望美国国内通过相关减排立法成为遥不可及的事情。连美国总统奥巴马都不得不承认,在今后数年内通过减排法案是不可能的。
3年前,在印度尼西亚巴厘举行的联合国气候变化会议上,巴布亚新几内亚的代表指着美国代表的鼻子说,“作为世界上最强大的国家,如果美国愿意发挥领导作用,我们热烈欢迎。但是,如果美国不愿意发挥领导作用,反而要阻碍这个进程,我们只能说,请你走开。”在当前的情况下,国际社会能否接受占世界排放总量四分之一的美国继续游离在国际框架之外呢?值得怀疑。
其次,发达国家的减排承诺问题。《京都议定书》第一承诺期规定发达国家到2012年应在1990年基础上减排5%。到如今,多数发达国家均未能达标。而根据联合国有关评估,为将全球升温幅度控制在2摄氏度以内,发达国家应该减排25%至40%。但目前各发达国家的表态目标仅相当于在1990年基础上减排16%到17%,远远低于国际期待值。
在已有的承诺中,多数也仅只是停留在纸面而已。如日本政府承诺要在1990年基础上减排25%。对于这一目标,日本常驻联合国的外交官们也直摇头说,“既使把日本工厂里的所有机器全部停转,我们也不可能达到这一目标。”
减排表现最差的加拿大则明确表示,需要等待美国通过相关法案后才能决定加拿大的政策。不久前,加反对党提出的减排法案被执政党否决。这项法案要求加政府将本国的温室气体排放在1990年基础上减少25%。这足以表明加政府在减排政策上的消极态度。
此外,发展中国家参与减排问题、“三可”问题、长期资金和技术支持机制问题等目前来看均是无解的难题。
焦点还是在中美
自始至终,中国就是气候变化国际谈判中重要的一员。然而,随着中国经济的快速增长而来的是温室气体排放的增加,国际社会要求中国承担减排义务的压力也越来越大。当前这轮谈判中的焦点几乎就可以用“世界看美国,美国看中国”来描述。
尽管中国政府积极参与气候变化国际问题的谈判,并在国内切实采取了应对气候变化的措施,正如国家发改委副主任解振华指出的,《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》要求发展中国家做的,中国都做到了。但是,由于西方媒体及某些国家政府的有意炒作,中国在气候变化国际谈判中的责任与作用被无限放大,承担着与自己的实力不相符的压力。特别是当重要的谈判无法达成一致时,中国总是第一个被找来当“替罪羊”。
对此,解振华指出,应对气候变化是全人类共同的事业,需要各国都负责任地参与,特别是中美两国的参与。现在中美、中欧、中日、中加、中澳,中国和印度、巴西、南非,以及中国和77国集团以及其他发展中国家,都有磋商、对话、合作的机制,应当通过各国共同协商,共同努力,来推动整个谈判的议程。谈判要坚持公开透明、广泛参与、协商一致的原则。在所有的关键问题上,需要各国采取一些灵活的姿态,作出一些妥协,最后达到一致。
坎昆会议的顺利进行与两个月前结束的天津谈判工作会议密不可分,但外界并不了解的是,天津谈判工作会议竟然是“无中生有”来的。
哥本哈根会议的进程使成员国对谈判进程如何进行产生了分歧。发展中国家认为正是由于小范围的磋商导致哥本哈根会议无果而终,下一步谈判应继续坚持所有成员国参加的正式谈判工作组会议。然而,发达国家则认为所有成员国参加的谈判效率极为低下,不可能推动谈判取得进展,对正式谈判工作组会议较为消极。
中国“被请求”
在这种分歧下,哥本哈根气候变化会议仓促决定,在2010年召开两次谈判工作会议,一次是5月初在波恩,一次是12月初在坎昆。但是,发展中国家普遍认为,仅有两次谈判工作会议,这绝不可能完成谈判,要求增加工作会议的次数。然而,态度消极的发达国家则拒绝为增加会议提供会议经费。
这时,刚刚卸任77国集团年度主席的苏丹常驻联合国大使迪·阿平,与《联合国气候变化框架公约》缔约方大会副主席、所罗门群岛常驻联合国代表,紧急约见中国常驻联合国大使,请求中国政府出面举办一次谈判工作会议,推动气候变化谈判进程,争取年底前能够达成协议。其他发展中国家的代表也直接找到负责谈判的国家发改委的官员,希望中国承担起这个责任。
实际上,作为气候变化国际谈判中份量较重的一方,出面举办这样的工作会议对中国并无益处。如果处理不好,反而会惹火烧身。但经过再三权衡,为了维护发展中国家的整体利益,为了推动气候变化国际谈判工作的进展,中国政府最终还是决定于10月初在天津承办一次谈判工作会议。
坎昆会议预演
同时,国家发改委副主任解振华明确指出,此次会议的主办方是《联合国气候变化框架公约》秘书处,中方仅是此次会议的承办方。中方希望通过承办这次谈判会议,推动气候变化谈判沿着《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》双轨谈判机制,按照“巴厘路线图”的授权取得进展,将哥本哈根会议取得的政治共识反映到谈判最后的结果当中去,从而为推动气候变化谈判进程做出贡献。
为了本次会议取得成功,中国政府做了巨大的努力,组成了由发改委、外交部和天津市政府牵头、各相关部门参与的筹备机构,与《联合国气候变化框架公约》秘书处、各缔约方等密切配合,紧密协调,从会议的定位、组织、议程等方面做了周到的安排。
在离坎昆会议不到两个月的时间,作为坎昆会议前最后一次谈判工作会议,天津会议为坎昆会议应该集中讨论的议题进行了磋商,就可能达成协议的问题增强了共识。可以说,天津会议就是坎昆会议的一次预演。
《联合国气候变化框架公约》新任执秘菲格雷斯盛赞此次会议非常成功,取得了预期的结果,为坎昆会议的成功奠定了坚实基础。
坎昆会议低调的期待
与2009年哥本哈根会议前的高调相比,2010年的坎昆会议所面临的氛围是现实的,期待是低调的。没有任何一方指望坎昆会议能解决所有的问题。
经过两年的大上大下,国际社会对当前气候变化谈判的复杂性与艰巨性有了更为深刻的认识。作为气候变化国际谈判中最大的一个因素,在奥巴马政府中期选举失利后,美国带给国际社会不切实际的期待也已经消失殆尽。各方不再指望付出“任何代价”换取美国“上车”。
更值得关注的是,在当前世界经济复苏前景尚不明朗的情况下,推动经济强劲增长、创造尽可能多的就业机会、提升对外贸易量,不管对发达国家而言,还是对发展中国家而言,都是头等要务。
《联合国气候变化框架公约》执秘菲格雷斯直言,坎昆会议仅是通往解决气候变化问题道路的一步。没有人指望坎昆会议会就气候变化国际合作达成一项全新的、具有法律约束力的国际文书。
坎昆或有四共识
在这种氛围下,坎昆会议可能会以一种较为平和的方式结束,并在各方较有共识的几个方面达成成果:
首先,正式成立绿色气候基金,帮助发展中国家实施包括为减少毁林和森林退化所致排放量(REDD)在内的缓解、适应、能力建设、技术开发和转让有关的项目、方案、政策和其他活动。
其次,进一步明确长期愿景目标,即全球温升幅度维持在2摄氏度以下。
其三,发达国家承诺更大的减排目标,但具体的减排数字仍留待进一步的谈判。
最后,启动快速资金的运作。2009年《哥本哈根协议》中发达国家承诺在2010~2012年期间以300亿美元资金,帮助发展中国家适应气候变化。之前,菲格雷斯已经宣布,目前已经筹集到约280亿美元,已经接近目标水平。这也是坎昆会议能否取得成果的最重要标志。中国代表团苏伟表示,这是发达国家和发展中国家能否重建信任的重要因素。
至于强制减排目标、长期资金和技术支持机制以及“三可”(可测量、可报告、可核实)等关键的问题,本次会议不太可能达成协议。
需要指出的是,上述可能达成协议的问题均是《哥本哈根协议》中各方均已认可过的。从某种意义上来说,坎昆会议无非是将2009年12月无法由各国完全认可的《哥本哈根协议》经过一年的争论后,由《联合国气候变化框架公约》缔约方大会正式核可、盖章,取得一个合法地位而已。
坎昆“绕圈子”谈判
此轮气候变化国际谈判的主要目的,应是谈判制定包括美国在内的发达国家在2012年后的减排目标。但是,由于发达国家经济发展普遍不甚理想,《京都议定书》规定的减排目标多数国家并没有达到,有的国家不减反增。为了推卸责任,发达国家有意混淆谈判内容,指责现行的气候变化国际合作框架已经过时,要求对整个框架进行修订,也就是要推翻《公约》和《议定书》,同时,要求中国等发展中国家加入减排行列。本来简单的谈判被绕了一个又一个圈。谈判变得异常复杂。
坎昆会议之后,下一次联合国气候变化会议一年后将在南非召开。随着世界经济走出低谷,特别是随着2012年《京都议定书》规定的第一承诺期临近,国际社会对下一步国际合作的走向期待重新上升,气候变化谈判将可能重新成为世界关注的焦点。但目前来看,谈判中几个关键的问题仍然没有根本性的转折。
首先是美国因素。美国是气候变化国际谈判中的焦点。今年在民主党占据白宫、参众两院的极佳政治环境下美国仍未能通过有关气候变化的立法。在民主党遭遇中期选举失利的打击后,面临竞选连任压力的奥巴马政府已经失去了执政初期的强势。期望美国国内通过相关减排立法成为遥不可及的事情。连美国总统奥巴马都不得不承认,在今后数年内通过减排法案是不可能的。
3年前,在印度尼西亚巴厘举行的联合国气候变化会议上,巴布亚新几内亚的代表指着美国代表的鼻子说,“作为世界上最强大的国家,如果美国愿意发挥领导作用,我们热烈欢迎。但是,如果美国不愿意发挥领导作用,反而要阻碍这个进程,我们只能说,请你走开。”在当前的情况下,国际社会能否接受占世界排放总量四分之一的美国继续游离在国际框架之外呢?值得怀疑。
其次,发达国家的减排承诺问题。《京都议定书》第一承诺期规定发达国家到2012年应在1990年基础上减排5%。到如今,多数发达国家均未能达标。而根据联合国有关评估,为将全球升温幅度控制在2摄氏度以内,发达国家应该减排25%至40%。但目前各发达国家的表态目标仅相当于在1990年基础上减排16%到17%,远远低于国际期待值。
在已有的承诺中,多数也仅只是停留在纸面而已。如日本政府承诺要在1990年基础上减排25%。对于这一目标,日本常驻联合国的外交官们也直摇头说,“既使把日本工厂里的所有机器全部停转,我们也不可能达到这一目标。”
减排表现最差的加拿大则明确表示,需要等待美国通过相关法案后才能决定加拿大的政策。不久前,加反对党提出的减排法案被执政党否决。这项法案要求加政府将本国的温室气体排放在1990年基础上减少25%。这足以表明加政府在减排政策上的消极态度。
此外,发展中国家参与减排问题、“三可”问题、长期资金和技术支持机制问题等目前来看均是无解的难题。
焦点还是在中美
自始至终,中国就是气候变化国际谈判中重要的一员。然而,随着中国经济的快速增长而来的是温室气体排放的增加,国际社会要求中国承担减排义务的压力也越来越大。当前这轮谈判中的焦点几乎就可以用“世界看美国,美国看中国”来描述。
尽管中国政府积极参与气候变化国际问题的谈判,并在国内切实采取了应对气候变化的措施,正如国家发改委副主任解振华指出的,《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》要求发展中国家做的,中国都做到了。但是,由于西方媒体及某些国家政府的有意炒作,中国在气候变化国际谈判中的责任与作用被无限放大,承担着与自己的实力不相符的压力。特别是当重要的谈判无法达成一致时,中国总是第一个被找来当“替罪羊”。
对此,解振华指出,应对气候变化是全人类共同的事业,需要各国都负责任地参与,特别是中美两国的参与。现在中美、中欧、中日、中加、中澳,中国和印度、巴西、南非,以及中国和77国集团以及其他发展中国家,都有磋商、对话、合作的机制,应当通过各国共同协商,共同努力,来推动整个谈判的议程。谈判要坚持公开透明、广泛参与、协商一致的原则。在所有的关键问题上,需要各国采取一些灵活的姿态,作出一些妥协,最后达到一致。