论文部分内容阅读
摘 要 《国有土地上房屋征收与补偿条例》以“司法强拆”取代“行政强拆”，旨在规范公权和保护私权。本文结合案例和法理，通过司法强拆机制的完善，公共利益和个人利益之间找到最佳平衡，使这一制度在实践中取得最佳效果。
关键词 司法强拆 公共利益 个人利益 平衡
作者简介：崔彩虹，广州市道路扩建工程办公室；张宇琼，广州市天河区人民检察院办公室。
中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-118-02
2011年1月21日国务院公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“新条例”），以“司法强拆”取代“行政强拆”，是新条例的亮点之一，而司法强拆要在实践中取得最佳效果，必须要在公共利益和个人利益之间找到最佳平衡，而这种平衡必须以相应机制的建立和完善为前提。
一、新旧条例有关强制拆迁之比较，更注重私权的保护
2001年的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称“旧条例”）第十七条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”2011年的新条例第二十八条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”新旧条例比较，不难看出，立法取向上更倾向于私权的保护。首先，旧条例是在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，就可以强制拆迁，而新条例在申请强制执行前，给予被征收人行使诉权的期限；其次，旧条例既可以行政强拆，也可以司法强拆，而新条例明确只能司法强拆。这种制度设计的转变，更符合《宪法》和《物权法》对私人财产权的保护精神，可在一定程度上避免“暴力拆迁”、“野蛮拆迁”，切实维护被征收人利益，在征收法制进行中是一个重大进步。
但新条例在兼顾公共利益方面似乎略有不足，以“司法强拆”取代“行政强拆”，目的是以司法审查作为制约政府权力的手段，为被征收人的权益多一道保障。但征收本身带有强制性的特质，一旦因为公共利益而决定征收，就意味着必定要实施，而不以被征收人是否同意为前提（旧城改造除外）。在征收要件和程序都合法的前提下，“司法强拆”所要解决的不是“拆不拆”的问题，而是政府所做的征收补偿决定是否公平、合理、到位的问题。按照新条例第二十八条的规定，假设被征收人不申请行政复议或者不提起行政诉讼，法定期限届满已经至少三个月过去了，而如果被征收人申请复议或提起诉讼，复议或诉讼期间终结至少要一年半载。这种制度设计直接影响到政府的行政效率。
二、以案说法，公共利益的兼顾略显不足
以广州市黄埔区石化路上著名的钉子户“小草”为例，2007年，广州地铁五号线文冲站拆迁遇到了这个“钉子户”，因协商不下，地铁公司不得不改变施工方式，将明挖改为暗挖，不仅多花了几千万元工程费，同时也使工期严重滞后。后来大沙东三期工程也因为遭遇“小草”而不得不由六车道骤变为双向两车道，造成“小草”门前的肠梗阻，形成严重的交通安全隐患，过往行人和车主怨声载道。直至2012年10月，占道六年的“小草”才终于“拆平”①。近些年来，媒体在拆迁问题上，几乎是一面倒的同情“钉子户”，导致政府在对待“钉子户”问题上束手束脚，很多情况下，政府宁可花大价钱避开不拆或“花钱买时间”多补了事。这种做法是否就尊重了私权、维护了公平、正义？这样做法很大程度上助长了“拖到最后拿的最多”的心理，导致配合拆迁的老实人吃亏。很显然，如小草一样的“钉子户”触犯了众怒，出现“多数人乐见‘小草’被拆的情况”。
人民政府所作出的拆迁行政裁决（或征收补偿决定）是一种具体行政行为，按照行政行为的特性和效力，行政行为不论合法还是违法，都推定为合法有效，相关的当事人都应加以遵守或服从，即公定力；同时，对于生效的行政行为，一般采取不停止执行的原则，即不论相对方对行政行为是否存有异议，还是在相对方申请复议、提起诉讼期间都不能停止对行政行为的执行②。如果具体行政行为一经当事人起诉即予停止执行，势必破坏行政管理的效率性和连续性，使法律秩序处于不稳定状态。如果遇到起诉情况较多时，甚至会导致行政管理陷入瘫痪，危害社会和公众的利益③。但就强制拆迁而言，新条例已经明确，强制执行权不在政府而在法院，不经法院的司法审查不得执行。考虑到房子拆了就不可能恢复原状的特性，不能盲目地先予执行，这种保障私权的审慎态度是值得肯定的，但如“小草”这种情况，也一味迁就，就会失了效率的同时又失了公平。
三、完善司法强拆机制，在公共利益和个人利益之间寻求平衡
从新条例对征收的限制来看，只有为公共利益需要才能征收，即新条例第八条所阐述的基础设施建设、公共事业、保障性安居工程，以及旧城改造等，而这些项目的征收和建设涉及社会公众的切身利益，具有一定的时限性，如果因为极少数人拒不搬迁而影响整个工程进度，政府对征收成本和时间都难以控制，损害的不仅是配合搬迁的人，还有纳税人的利益。如果一律不予执行或者必须等到案件作出生效裁判后才能执行，就可能造成不可弥补的损失。如果一种制度既能为私权提供应有的保障，同时又不损害公共利益，则在保障私权和维护公共利益之间就找到了平衡点。依据现行法律法规，这个平衡可以从以下三个方面找支点。
（一）明确界定先予执行的条件
《行政诉讼法司法解释》第九十四条中“不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失”，是政府得以先予执行申请的唯一依据，但目前这一条件仅限于原则性规定。为平衡好公共利益和个人利益之间的关系，建议明确界定先予执行原则在房屋拆迁中的适用，如以项目整体签约率为标准，若签约人数已达到90%，仅有10%拒不签约，导致工程整体无法推进，导致多数被征收人无法按时回迁，可采取先予执行；或者被拆迁的房屋处于施工桩位，不拆迁就无法进场施工；或者被拆迁的房屋处于交通要塞，不立即拆迁影响交通安全；或者被拆迁的房屋属于危房，不拆除会有安全隐患等，从而使法院裁定时有量化的指标。
（二）善于运用执行和解化解矛盾
司法强拆在实践中其实往往不是目的，而是一种手段，是政府在协商不下时可采取的一种促进搬迁的途径，即不是真的要强拆，而是通过强拆迫使被征收人签订协议，及早搬迁。司法是维护社会公平与正义的最后一道防线，而执行又是法院的最后一道防线，强制执行应是在穷尽其他措施而仍不能执行的情况下才采取的，强制拆迁本身的敏感性和媒体的关注性更高，这使法院在此类案件的执行中发挥的作用更为关键，如果法院能够大力推行执行和解制度，为双方提供沟通的平台，在合法的前提下，促成双方和解，对于化解社会矛盾，维护社会稳定，减少执行成本，具有十分重要的现实意义。
（三）设立强执后投诉调处机制
强拆涉及到被征收人的切身利益，即使在万不得已的情况下采取了强制手段进行拆迁，也仍要给被征收人留下救济途径。最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释〔2012〕4号）中对于法院裁定准予执行的，将直接交付执行，没有明确被征收人对这一裁定有异议的，是否有权救济④。而一旦执行，则无法逆转。被征收人可使用的救济途径就只剩下信访了，无疑会带来社会不稳定因素。如果能在实施强拆后为被执行人设立一个投诉的渠道，由政法委、检察院等部门参与，对法院在强制拆迁以后被拆迁人不满意的案件进行协调处理，不仅对被征收人提供一层保护，而且对法院的工作也形成一种监督和制约。
总之，依法保护被征收人合法权益的同时，兼顾公共利益和他人合法权益，在履行司法正义的前提下，不损害行政效率，司法强拆就可以在实践中找到最佳平衡点。
注释：
①林圳.占道六年的“小草”拆平了黄埔石化路口或不再塞了.羊城晚报.2012年10月09日.
②豏罗豪才.行政法学.北京大学出版社.1996年版.第113-114页，第400页.
④最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释〔2012〕4号）第八条。
关键词 司法强拆 公共利益 个人利益 平衡
作者简介：崔彩虹，广州市道路扩建工程办公室；张宇琼，广州市天河区人民检察院办公室。
中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-118-02
2011年1月21日国务院公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“新条例”），以“司法强拆”取代“行政强拆”，是新条例的亮点之一，而司法强拆要在实践中取得最佳效果，必须要在公共利益和个人利益之间找到最佳平衡，而这种平衡必须以相应机制的建立和完善为前提。
一、新旧条例有关强制拆迁之比较，更注重私权的保护
2001年的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称“旧条例”）第十七条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”2011年的新条例第二十八条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”新旧条例比较，不难看出，立法取向上更倾向于私权的保护。首先，旧条例是在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，就可以强制拆迁，而新条例在申请强制执行前，给予被征收人行使诉权的期限；其次，旧条例既可以行政强拆，也可以司法强拆，而新条例明确只能司法强拆。这种制度设计的转变，更符合《宪法》和《物权法》对私人财产权的保护精神，可在一定程度上避免“暴力拆迁”、“野蛮拆迁”，切实维护被征收人利益，在征收法制进行中是一个重大进步。
但新条例在兼顾公共利益方面似乎略有不足，以“司法强拆”取代“行政强拆”，目的是以司法审查作为制约政府权力的手段，为被征收人的权益多一道保障。但征收本身带有强制性的特质，一旦因为公共利益而决定征收，就意味着必定要实施，而不以被征收人是否同意为前提（旧城改造除外）。在征收要件和程序都合法的前提下，“司法强拆”所要解决的不是“拆不拆”的问题，而是政府所做的征收补偿决定是否公平、合理、到位的问题。按照新条例第二十八条的规定，假设被征收人不申请行政复议或者不提起行政诉讼，法定期限届满已经至少三个月过去了，而如果被征收人申请复议或提起诉讼，复议或诉讼期间终结至少要一年半载。这种制度设计直接影响到政府的行政效率。
二、以案说法，公共利益的兼顾略显不足
以广州市黄埔区石化路上著名的钉子户“小草”为例，2007年，广州地铁五号线文冲站拆迁遇到了这个“钉子户”，因协商不下，地铁公司不得不改变施工方式，将明挖改为暗挖，不仅多花了几千万元工程费，同时也使工期严重滞后。后来大沙东三期工程也因为遭遇“小草”而不得不由六车道骤变为双向两车道，造成“小草”门前的肠梗阻，形成严重的交通安全隐患，过往行人和车主怨声载道。直至2012年10月，占道六年的“小草”才终于“拆平”①。近些年来，媒体在拆迁问题上，几乎是一面倒的同情“钉子户”，导致政府在对待“钉子户”问题上束手束脚，很多情况下，政府宁可花大价钱避开不拆或“花钱买时间”多补了事。这种做法是否就尊重了私权、维护了公平、正义？这样做法很大程度上助长了“拖到最后拿的最多”的心理，导致配合拆迁的老实人吃亏。很显然，如小草一样的“钉子户”触犯了众怒，出现“多数人乐见‘小草’被拆的情况”。
人民政府所作出的拆迁行政裁决（或征收补偿决定）是一种具体行政行为，按照行政行为的特性和效力，行政行为不论合法还是违法，都推定为合法有效，相关的当事人都应加以遵守或服从，即公定力；同时，对于生效的行政行为，一般采取不停止执行的原则，即不论相对方对行政行为是否存有异议，还是在相对方申请复议、提起诉讼期间都不能停止对行政行为的执行②。如果具体行政行为一经当事人起诉即予停止执行，势必破坏行政管理的效率性和连续性，使法律秩序处于不稳定状态。如果遇到起诉情况较多时，甚至会导致行政管理陷入瘫痪，危害社会和公众的利益③。但就强制拆迁而言，新条例已经明确，强制执行权不在政府而在法院，不经法院的司法审查不得执行。考虑到房子拆了就不可能恢复原状的特性，不能盲目地先予执行，这种保障私权的审慎态度是值得肯定的，但如“小草”这种情况，也一味迁就，就会失了效率的同时又失了公平。
三、完善司法强拆机制，在公共利益和个人利益之间寻求平衡
从新条例对征收的限制来看，只有为公共利益需要才能征收，即新条例第八条所阐述的基础设施建设、公共事业、保障性安居工程，以及旧城改造等，而这些项目的征收和建设涉及社会公众的切身利益，具有一定的时限性，如果因为极少数人拒不搬迁而影响整个工程进度，政府对征收成本和时间都难以控制，损害的不仅是配合搬迁的人，还有纳税人的利益。如果一律不予执行或者必须等到案件作出生效裁判后才能执行，就可能造成不可弥补的损失。如果一种制度既能为私权提供应有的保障，同时又不损害公共利益，则在保障私权和维护公共利益之间就找到了平衡点。依据现行法律法规，这个平衡可以从以下三个方面找支点。
（一）明确界定先予执行的条件
《行政诉讼法司法解释》第九十四条中“不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失”，是政府得以先予执行申请的唯一依据，但目前这一条件仅限于原则性规定。为平衡好公共利益和个人利益之间的关系，建议明确界定先予执行原则在房屋拆迁中的适用，如以项目整体签约率为标准，若签约人数已达到90%，仅有10%拒不签约，导致工程整体无法推进，导致多数被征收人无法按时回迁，可采取先予执行；或者被拆迁的房屋处于施工桩位，不拆迁就无法进场施工；或者被拆迁的房屋处于交通要塞，不立即拆迁影响交通安全；或者被拆迁的房屋属于危房，不拆除会有安全隐患等，从而使法院裁定时有量化的指标。
（二）善于运用执行和解化解矛盾
司法强拆在实践中其实往往不是目的，而是一种手段，是政府在协商不下时可采取的一种促进搬迁的途径，即不是真的要强拆，而是通过强拆迫使被征收人签订协议，及早搬迁。司法是维护社会公平与正义的最后一道防线，而执行又是法院的最后一道防线，强制执行应是在穷尽其他措施而仍不能执行的情况下才采取的，强制拆迁本身的敏感性和媒体的关注性更高，这使法院在此类案件的执行中发挥的作用更为关键，如果法院能够大力推行执行和解制度，为双方提供沟通的平台，在合法的前提下，促成双方和解，对于化解社会矛盾，维护社会稳定，减少执行成本，具有十分重要的现实意义。
（三）设立强执后投诉调处机制
强拆涉及到被征收人的切身利益，即使在万不得已的情况下采取了强制手段进行拆迁，也仍要给被征收人留下救济途径。最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释〔2012〕4号）中对于法院裁定准予执行的，将直接交付执行，没有明确被征收人对这一裁定有异议的，是否有权救济④。而一旦执行，则无法逆转。被征收人可使用的救济途径就只剩下信访了，无疑会带来社会不稳定因素。如果能在实施强拆后为被执行人设立一个投诉的渠道，由政法委、检察院等部门参与，对法院在强制拆迁以后被拆迁人不满意的案件进行协调处理，不仅对被征收人提供一层保护，而且对法院的工作也形成一种监督和制约。
总之，依法保护被征收人合法权益的同时，兼顾公共利益和他人合法权益，在履行司法正义的前提下，不损害行政效率，司法强拆就可以在实践中找到最佳平衡点。
注释：
①林圳.占道六年的“小草”拆平了黄埔石化路口或不再塞了.羊城晚报.2012年10月09日.
②豏罗豪才.行政法学.北京大学出版社.1996年版.第113-114页，第400页.
④最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释〔2012〕4号）第八条。