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摘 要：学前教育作为教育和社会公平的起点，正受到越来越多的关注。但我国学前教育领域存在许多不公平现象，这与我国教育经费投入不足，教育资源配置不均衡有关。解决学前教育不公平现象需要政府的有效介入，应从确保经费投入，合理优化资源配置、完善我国学前教育立法等方面进行。
关键词：学前教育；教育公平；政府责任
教育公平是一个国家和社会公平的重要组成部分，是教育改革与发展的一个重要议题，也历来被提倡作为教育政策制度的基本诉求价值之一。这在我国学前教育领域也不例外。自国家提出“教育公平”的改革方略以来，短短几年内，小学和初中的义务教育公平取得了重大进展，但同样属于基础教育的学前教育，其教育公平问题却没有得到足够的重视。其实学前教育公平问题也非常重要，目前，我国东西部之间、城乡之间、各地区之间、同一地区内部都存在学前教育发展不平衡现象，这是教育不公平的一种表现。
一、 学前教育公平的内涵
何谓公平？《现代汉语词典》定义为“处理事情合情合理，不偏袒哪一方面”，《辞海》的解释则是“公平即公正”。在法学意义上讲，公平含有地位对等、权责对等之意。在一些社会学家看来公平则是“无差别对待”，他们认为公平带有“工具性”，强调使用“同一尺度”作为衡量的标准。［1］现代意义上的公平指的是一种合理的社会状态，它包括社会成员之间的权利公平、机会公平、过程公平和结果公平。
什么是教育公平（EducationFairness）？其核心要义是指每个社会成员在享有公共教育资源时受到公正和平等的对待。目前，比较公认的教育公平主要包括三个方面的内容。第一，教育起点公平（即教育机会平等），即每个人，不分民族、性别、出身、信仰等，都享有平等的受教育权利和机会。第二，教育过程平等，就是指学生在受教育过程中，受到同等的对待。第三，教育结果平等，即受到同等的教育，其成功的机会（教育结果）相对均等。［2］
学前教育是指学龄前儿童所接受的教育。我国教育法规定幼儿园是对6岁以前的儿童实施保育和教育相结合的机构。而我国目前的学前教育主要指3-6岁儿童所接受的以幼儿园教育为主的教育。学前教育是基础教育的有机组成部分。学前教育公平也主要表现为入园机会权与受教育质量权的公平，目前我国的学前教育中存在大量不公平的现象。导致学前儿童个体之间发展的不平衡，影响儿童接受正规义务教育的质量，制约着全国学前教育事业的整体发展和国民教育质量的提高。
二、 学前教育不公平现象与分析
（一）国家对学前教育的公共教育经费投入不足。
我国是一个教育经费严重不足的国家，教育经费只占世界教育经费总量的1%，却被用于教育占世界20%的教育对象，而在这些公共教育经费中，只有1.3%左右才被用于学前教育。［3］从1998年到2002年5年间，学前教育经费占教育经费的比例依次是1.44%、1.44%、1.42%、1.38、1.31%。［4］可见，学前教育一直没有得到足够的公共经费保障。学前教育的财政投入总体水平低下，直接导致了我国学前教育机构不足，3-6岁幼儿入园率偏低，尤其在广大的农村和贫困边远地区，大多数幼儿尚未满足基本的受教育需求。
(二)学前教育资源的分配不均衡
我国政府投入学前教育的资金主要来自县、乡（镇）、村等基层地方收入，省地级和中央的财政负担则相对偏少，这样，哪个地区的经济发达、财政实力雄厚，哪个地区的学前教育资源就丰富。不仅东西部之间、城乡之间存在明显的差异，同一城市的不同区，同一地区的不同乡镇也有很大的差异，各地区所占有的学前教育资源也就处于逐渐加大的状态。以生均学前教育经费为例，2002年，投入最高的省份与投入最低的省份之间的差距达到了979元，最高的省份生均经费是最低省份的50.5倍。［5］尤其在教育资源有限的状况下，政府的财政投入过于集中地用于公办园。入好园、接受高质量的学前教育成为部分幼儿的特权，儿童平等的教育机会和受教育权得不到应有的保障。我国庞大的弱势儿童群体，如经济贫困儿童、残疾儿童、少数民族儿童、农村留守儿童和城市流动人口中的学前儿童，由于缺乏政府和社会的有力支持，而无法获得更公平的教育对待。学前教育起点不公平现象较为突出。
（三）我国现有的幼儿园评级制度
目前各级政府在资源有限的情况下，普遍侧重于对示范性学前教育机构的扶持，将大部分教育资源投入少数“优质幼儿园”、“示范幼儿园”，而大量的普通幼儿园、民办幼儿园、企业幼儿园、农村幼儿园却得不到国家的任何资助，致使公办园和其他性质办园产生不合理、不应有的差距。这些幼儿园里的学前儿童也因此受到了国家的不公平待遇。这种评级制度扩大了幼儿园之间的差距，损害了教育公平。而且幼儿园等级评估指标以城市为中心，绝大多数农村幼儿园难以达到，因此对于农村幼儿园、农村幼儿来说都是不公平的。
（四） 相关法律的缺位
在我国教育法所规定的四个独立学制阶段中，制定有义务教育法、职业教育法和高等教育法，唯独没有学前教育法。“关于学前教育的法律，也只是散见在宪法、教育法以及未成年法等法律中的个别条款，规定较为笼统。目前关于学前教育的中央立法只有1990年实施的《幼儿园管理条例》和1996年实施的《幼儿园工作规程》。江苏、北京、广州、青岛、合肥等省市陆续制定地方的“学前教育管理条例”，但这些行政规章或地方法规立法层次偏低，有众多疏漏和不完善，且制定时间久远，已不能很好地规范学前教育事业发展中出现的新关系，解决新问题，不能很好地保障其学前教育的管理和发展。”学前教育相关管理制度、法律法规的缺失，很大程度上导致了政府在学前教育管理上的缺位、失位、错位等不良现象的发生。亟待增加的公共教育经费也无法寻求立法性依据与程序性规范。
三、 实现学前教育公平的举措
种种学前教育不公平的现象。不是教育自身能够决定的，而是法规、政策和制度的不完善、不健全造成的。因此，政府要通过制度变革和公共政策的调整，在宏观和微观上保障和促进学前教育机制的变革，最大限度地完善法律、法规，整合学前教育资源，加快学前教育制度创新，推进学前教育公平的优质高效的发展与完善。
（一）加大学前教育财政投入，为适龄儿童提供普及和优质的学前教育
加大公共财政投入，明确规定在中央和地方各级财政性教育预算中单项列支学前教育投入；在中央和地方各级财政设立学前教育专项经费；明确规定逐步加大各级政府教育财政性投入中学前教育经费的比例；中央和地方各级财政每年新增教育经费优先投向农村学前教育。贫困农村和少数民族地区学前教育发展以政府投入为主。同时，明确建立政府和家长共同承担的成本分担机制。
推进教育公平的主要责任在政府，而保障财政投入是政府行使职能的重要体现。财政投入对于学前教育机会的增加、办学条件的改善、师资队伍的稳定、教育质量的提高均具有重要的作用。财政投入不足则将会严重制约学前教育机会公平和质量公平的实现。努力加大中央政府和地方各级政府对学前教育的投入，是缩小地区、幼儿园间教育差距的重要前提，是推进学前教育公平的关键。在强有力的财政支持下，不断扩大学前教育的规模、提高学龄前儿童入园率，努力提升教育质量，以确保适龄幼儿都能享有普及和优质的学前教育。
（二）合理配置学前教育资源
从宏观上考虑制定行之有效并能体现学前教育均衡化要求的经费保障政策。
政府作为资源配置的主体理应对区域内的学前教育资源进行统筹规划，保障各阶层幼儿享受到平等的受教育权利。应制定学前教育生均最低拨款标准。在地方政府经济实力有限的情况下，应由国家和省级财政予以保底，同时国家的拨款政策还要向农村和贫困地区的学前教育机构倾斜。同时，东部和沿海发达地区可根据实际情况，同西部或落后地区建立园际联合体，促进学前教育资源的均衡。政府应积极建立和完善对城乡困难弱势群体的扶助机制，通过一系列完善而有效的政策举措，加大对经济贫困儿童、残疾儿童、少数民族儿童、农村留守儿童和城市流动人口中的学前儿童的扶持力度，让学前教育惠及全体适龄儿童，并为每一位适龄儿童提供质量大致相当的学前教育。
（三）借鉴国际通用的准入制度，逐步取消幼儿园评级制度
国际通用的准入制度是指凡是符合条件的申办人都可以申办幼儿园，这种准入制度可以避免幼儿园之间的硬件攀比，有利于节约原本数量有限的学前教育资源。［6］准入制度的实施能够为更多幼儿创造接受高质量学前教育的机会。“对教育质量的追求绝不能以牺牲教育公平为代价，牺牲教育公平为代价换来的教育质量是得不偿失的，也不可能是真正的教育质量”。［7］
(四)完善教育立法，依法促进学前教育公平
如今的社会是法制的社会，法律保障人民的权益。促进教育公平，必须增强法律意识，坚持教育的法治理念，真正做到依法治教，切实保障不同性别、种族、地域的人们都能享受到平等的教育权利。而教育机会的均等是检验社会公平最重要的指标。
事实上，学前教育公平法治化既是现代学前教育发展的必然要求，也是现代学前教育重要的基本特征之一。自上世纪80年代以来，欧美发达国家，也包括亚洲一些经济较发达国家对学前教育公平的法制建设越来越重视，纷纷出台法律法令，以加强对学前教育公平的保障与推进。可以说，完善教育立法，将学前教育公平纳入法律保障的范围已经成为当今世界上许多国家和地区的普遍做法。我国学前教育公平状况不容乐观，通过立法的形式对学前教育公平最基本和最重要的问题进行规定，以更有力和规范的方式推进教育公平，是解决当前学前教育事业发展诸多问题的迫切现实需求。
2003年 全国人大教科文卫委员会把学前教育立法列入了立法调研计划，并连续多年到江西、山东、河北、江苏等地就当前我国学前教育事业发展的主要问题与立法重点等展开了多次专题实地调研。2006年底 全国人大教科文卫委员会正式委托国家教育部开展学前教育法案的研究与起草工作。2007年11月 国家教育部将学前教育立法纳入了今后五年的立法工作重点，目前正处于法案的研究与起草阶段。2010年11月 温家宝总理指出要“通过立法把发展学前教育纳入法制轨道”。2010年底 全国人大教科文卫委员会在有关报告中，建议国务院有关部门进一步研究学前教育立法有关问题，尽快启动立法程序。2011年2月 教育部在公布年度工作重点时，指出要在今年启动学前教育立法。
总之，各级政府应抓紧研究和制定学前教育专门法，通过法律强化学前教育的公平性。从而保障并促进学前教育事业健康有序的发展。
（五）强化各级政府推动和促进学前教育公平的基本职责
将政府的重要职责以法律条文的形式固定下来，以促进各级政府履行政策法律支持、统筹规划、宏观管理、资金投入、规则制定、督导评价等职责，扎扎实实推进学前教育公平。
学前教育的公平是教育起点的公平，没有教育起点的公平，就没有真正意义上的教育公平。缺乏教育起点的公平，就难以真正构建教育公平和实现社会公平。［8］学前教育公平的全面实现问题是一个复杂而系统的循序渐进的过程，我国政府应高度关注学前教育公平问题，保障学前儿童教育机会均等和教育权利平等， 促进社会和谐发展。
［参考文献］
［1］吴忠民.社会公正论［M］.济南：山东人民出版社 .2004：103.
［2］甘宣明, 卢文忠.教育公平与政府责任问题探析［J］. 大庆师范学院学报，2010，(4)
［3］［7］朱家雄，张婕.教育公平：一个不容回避的学前教育问题［J］.教育导刊.幼儿教育，2006，(2)
［4］［5］周翠彬.论学前教育公平的立法保障［J］.湖北第二师范学院学报 .2009（5）
［6］徐雨虹，陈淑华.从公有学前教育资源占有者的构成看学前教育的公平性［J］.幼儿教育，2007，(4)
［8］夏靖, 庞丽娟等.立法促进学前教育公平:台湾地区的经验及其启示［J］. 教育科学，2009，(5)
（作者单位：新疆教育学院教育科学分院，新疆 乌鲁木齐 830043）
关键词：学前教育；教育公平；政府责任
教育公平是一个国家和社会公平的重要组成部分，是教育改革与发展的一个重要议题，也历来被提倡作为教育政策制度的基本诉求价值之一。这在我国学前教育领域也不例外。自国家提出“教育公平”的改革方略以来，短短几年内，小学和初中的义务教育公平取得了重大进展，但同样属于基础教育的学前教育，其教育公平问题却没有得到足够的重视。其实学前教育公平问题也非常重要，目前，我国东西部之间、城乡之间、各地区之间、同一地区内部都存在学前教育发展不平衡现象，这是教育不公平的一种表现。
一、 学前教育公平的内涵
何谓公平？《现代汉语词典》定义为“处理事情合情合理，不偏袒哪一方面”，《辞海》的解释则是“公平即公正”。在法学意义上讲，公平含有地位对等、权责对等之意。在一些社会学家看来公平则是“无差别对待”，他们认为公平带有“工具性”，强调使用“同一尺度”作为衡量的标准。［1］现代意义上的公平指的是一种合理的社会状态，它包括社会成员之间的权利公平、机会公平、过程公平和结果公平。
什么是教育公平（EducationFairness）？其核心要义是指每个社会成员在享有公共教育资源时受到公正和平等的对待。目前，比较公认的教育公平主要包括三个方面的内容。第一，教育起点公平（即教育机会平等），即每个人，不分民族、性别、出身、信仰等，都享有平等的受教育权利和机会。第二，教育过程平等，就是指学生在受教育过程中，受到同等的对待。第三，教育结果平等，即受到同等的教育，其成功的机会（教育结果）相对均等。［2］
学前教育是指学龄前儿童所接受的教育。我国教育法规定幼儿园是对6岁以前的儿童实施保育和教育相结合的机构。而我国目前的学前教育主要指3-6岁儿童所接受的以幼儿园教育为主的教育。学前教育是基础教育的有机组成部分。学前教育公平也主要表现为入园机会权与受教育质量权的公平，目前我国的学前教育中存在大量不公平的现象。导致学前儿童个体之间发展的不平衡，影响儿童接受正规义务教育的质量，制约着全国学前教育事业的整体发展和国民教育质量的提高。
二、 学前教育不公平现象与分析
（一）国家对学前教育的公共教育经费投入不足。
我国是一个教育经费严重不足的国家，教育经费只占世界教育经费总量的1%，却被用于教育占世界20%的教育对象，而在这些公共教育经费中，只有1.3%左右才被用于学前教育。［3］从1998年到2002年5年间，学前教育经费占教育经费的比例依次是1.44%、1.44%、1.42%、1.38、1.31%。［4］可见，学前教育一直没有得到足够的公共经费保障。学前教育的财政投入总体水平低下，直接导致了我国学前教育机构不足，3-6岁幼儿入园率偏低，尤其在广大的农村和贫困边远地区，大多数幼儿尚未满足基本的受教育需求。
(二)学前教育资源的分配不均衡
我国政府投入学前教育的资金主要来自县、乡（镇）、村等基层地方收入，省地级和中央的财政负担则相对偏少，这样，哪个地区的经济发达、财政实力雄厚，哪个地区的学前教育资源就丰富。不仅东西部之间、城乡之间存在明显的差异，同一城市的不同区，同一地区的不同乡镇也有很大的差异，各地区所占有的学前教育资源也就处于逐渐加大的状态。以生均学前教育经费为例，2002年，投入最高的省份与投入最低的省份之间的差距达到了979元，最高的省份生均经费是最低省份的50.5倍。［5］尤其在教育资源有限的状况下，政府的财政投入过于集中地用于公办园。入好园、接受高质量的学前教育成为部分幼儿的特权，儿童平等的教育机会和受教育权得不到应有的保障。我国庞大的弱势儿童群体，如经济贫困儿童、残疾儿童、少数民族儿童、农村留守儿童和城市流动人口中的学前儿童，由于缺乏政府和社会的有力支持，而无法获得更公平的教育对待。学前教育起点不公平现象较为突出。
（三）我国现有的幼儿园评级制度
目前各级政府在资源有限的情况下，普遍侧重于对示范性学前教育机构的扶持，将大部分教育资源投入少数“优质幼儿园”、“示范幼儿园”，而大量的普通幼儿园、民办幼儿园、企业幼儿园、农村幼儿园却得不到国家的任何资助，致使公办园和其他性质办园产生不合理、不应有的差距。这些幼儿园里的学前儿童也因此受到了国家的不公平待遇。这种评级制度扩大了幼儿园之间的差距，损害了教育公平。而且幼儿园等级评估指标以城市为中心，绝大多数农村幼儿园难以达到，因此对于农村幼儿园、农村幼儿来说都是不公平的。
（四） 相关法律的缺位
在我国教育法所规定的四个独立学制阶段中，制定有义务教育法、职业教育法和高等教育法，唯独没有学前教育法。“关于学前教育的法律，也只是散见在宪法、教育法以及未成年法等法律中的个别条款，规定较为笼统。目前关于学前教育的中央立法只有1990年实施的《幼儿园管理条例》和1996年实施的《幼儿园工作规程》。江苏、北京、广州、青岛、合肥等省市陆续制定地方的“学前教育管理条例”，但这些行政规章或地方法规立法层次偏低，有众多疏漏和不完善，且制定时间久远，已不能很好地规范学前教育事业发展中出现的新关系，解决新问题，不能很好地保障其学前教育的管理和发展。”学前教育相关管理制度、法律法规的缺失，很大程度上导致了政府在学前教育管理上的缺位、失位、错位等不良现象的发生。亟待增加的公共教育经费也无法寻求立法性依据与程序性规范。
三、 实现学前教育公平的举措
种种学前教育不公平的现象。不是教育自身能够决定的，而是法规、政策和制度的不完善、不健全造成的。因此，政府要通过制度变革和公共政策的调整，在宏观和微观上保障和促进学前教育机制的变革，最大限度地完善法律、法规，整合学前教育资源，加快学前教育制度创新，推进学前教育公平的优质高效的发展与完善。
（一）加大学前教育财政投入，为适龄儿童提供普及和优质的学前教育
加大公共财政投入，明确规定在中央和地方各级财政性教育预算中单项列支学前教育投入；在中央和地方各级财政设立学前教育专项经费；明确规定逐步加大各级政府教育财政性投入中学前教育经费的比例；中央和地方各级财政每年新增教育经费优先投向农村学前教育。贫困农村和少数民族地区学前教育发展以政府投入为主。同时，明确建立政府和家长共同承担的成本分担机制。
推进教育公平的主要责任在政府，而保障财政投入是政府行使职能的重要体现。财政投入对于学前教育机会的增加、办学条件的改善、师资队伍的稳定、教育质量的提高均具有重要的作用。财政投入不足则将会严重制约学前教育机会公平和质量公平的实现。努力加大中央政府和地方各级政府对学前教育的投入，是缩小地区、幼儿园间教育差距的重要前提，是推进学前教育公平的关键。在强有力的财政支持下，不断扩大学前教育的规模、提高学龄前儿童入园率，努力提升教育质量，以确保适龄幼儿都能享有普及和优质的学前教育。
（二）合理配置学前教育资源
从宏观上考虑制定行之有效并能体现学前教育均衡化要求的经费保障政策。
政府作为资源配置的主体理应对区域内的学前教育资源进行统筹规划，保障各阶层幼儿享受到平等的受教育权利。应制定学前教育生均最低拨款标准。在地方政府经济实力有限的情况下，应由国家和省级财政予以保底，同时国家的拨款政策还要向农村和贫困地区的学前教育机构倾斜。同时，东部和沿海发达地区可根据实际情况，同西部或落后地区建立园际联合体，促进学前教育资源的均衡。政府应积极建立和完善对城乡困难弱势群体的扶助机制，通过一系列完善而有效的政策举措，加大对经济贫困儿童、残疾儿童、少数民族儿童、农村留守儿童和城市流动人口中的学前儿童的扶持力度，让学前教育惠及全体适龄儿童，并为每一位适龄儿童提供质量大致相当的学前教育。
（三）借鉴国际通用的准入制度，逐步取消幼儿园评级制度
国际通用的准入制度是指凡是符合条件的申办人都可以申办幼儿园，这种准入制度可以避免幼儿园之间的硬件攀比，有利于节约原本数量有限的学前教育资源。［6］准入制度的实施能够为更多幼儿创造接受高质量学前教育的机会。“对教育质量的追求绝不能以牺牲教育公平为代价，牺牲教育公平为代价换来的教育质量是得不偿失的，也不可能是真正的教育质量”。［7］
(四)完善教育立法，依法促进学前教育公平
如今的社会是法制的社会，法律保障人民的权益。促进教育公平，必须增强法律意识，坚持教育的法治理念，真正做到依法治教，切实保障不同性别、种族、地域的人们都能享受到平等的教育权利。而教育机会的均等是检验社会公平最重要的指标。
事实上，学前教育公平法治化既是现代学前教育发展的必然要求，也是现代学前教育重要的基本特征之一。自上世纪80年代以来，欧美发达国家，也包括亚洲一些经济较发达国家对学前教育公平的法制建设越来越重视，纷纷出台法律法令，以加强对学前教育公平的保障与推进。可以说，完善教育立法，将学前教育公平纳入法律保障的范围已经成为当今世界上许多国家和地区的普遍做法。我国学前教育公平状况不容乐观，通过立法的形式对学前教育公平最基本和最重要的问题进行规定，以更有力和规范的方式推进教育公平，是解决当前学前教育事业发展诸多问题的迫切现实需求。
2003年 全国人大教科文卫委员会把学前教育立法列入了立法调研计划，并连续多年到江西、山东、河北、江苏等地就当前我国学前教育事业发展的主要问题与立法重点等展开了多次专题实地调研。2006年底 全国人大教科文卫委员会正式委托国家教育部开展学前教育法案的研究与起草工作。2007年11月 国家教育部将学前教育立法纳入了今后五年的立法工作重点，目前正处于法案的研究与起草阶段。2010年11月 温家宝总理指出要“通过立法把发展学前教育纳入法制轨道”。2010年底 全国人大教科文卫委员会在有关报告中，建议国务院有关部门进一步研究学前教育立法有关问题，尽快启动立法程序。2011年2月 教育部在公布年度工作重点时，指出要在今年启动学前教育立法。
总之，各级政府应抓紧研究和制定学前教育专门法，通过法律强化学前教育的公平性。从而保障并促进学前教育事业健康有序的发展。
（五）强化各级政府推动和促进学前教育公平的基本职责
将政府的重要职责以法律条文的形式固定下来，以促进各级政府履行政策法律支持、统筹规划、宏观管理、资金投入、规则制定、督导评价等职责，扎扎实实推进学前教育公平。
学前教育的公平是教育起点的公平，没有教育起点的公平，就没有真正意义上的教育公平。缺乏教育起点的公平，就难以真正构建教育公平和实现社会公平。［8］学前教育公平的全面实现问题是一个复杂而系统的循序渐进的过程，我国政府应高度关注学前教育公平问题，保障学前儿童教育机会均等和教育权利平等， 促进社会和谐发展。
［参考文献］
［1］吴忠民.社会公正论［M］.济南：山东人民出版社 .2004：103.
［2］甘宣明, 卢文忠.教育公平与政府责任问题探析［J］. 大庆师范学院学报，2010，(4)
［3］［7］朱家雄，张婕.教育公平：一个不容回避的学前教育问题［J］.教育导刊.幼儿教育，2006，(2)
［4］［5］周翠彬.论学前教育公平的立法保障［J］.湖北第二师范学院学报 .2009（5）
［6］徐雨虹，陈淑华.从公有学前教育资源占有者的构成看学前教育的公平性［J］.幼儿教育，2007，(4)
［8］夏靖, 庞丽娟等.立法促进学前教育公平:台湾地区的经验及其启示［J］. 教育科学，2009，(5)
（作者单位：新疆教育学院教育科学分院，新疆 乌鲁木齐 830043）