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摘要由近期诸多的公共事件所引出的“第三方调查”为完满解决纠纷起到了良好的社会效果。可以说这也是社会的进步,体现了民众监督意识的觉醒。但是,也应当看到现行第三方调查仍处于雏形,具体做法上还存在不少弊端,同时也面临不合法定程序、不具法律效力,甚至有人认为妨碍了公权力的实施。本文着重从法理方面談谈如何看待这一新生事物以及怎样解决这一矛盾。
关键词公共事件 第三方调查 合法性
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-273-02
在近期一些热点公共事件如“钓鱼执法”、“躲猫猫”、“徐宝宝”事件中,包括媒体记者、网民代表在内的“第三方调查”起到了正本清源、拨乱反正的作用,促使事情的解决朝着符合民意的方向进展,效果可谓是立竿见影,因而受到热捧。但这一手段,目前却面临不合法定程序、不具法律效力的尴尬。怎样对“第三方调查”给以一个合理的认定,是本文要阐述的主要内容。
一、“第三方调查”概述
追踪“第三方调查”,应上溯到2009年初云南青年李荞明离奇死于看守所的“躲猫猫”事件。当事件处于胶着中时,新官上任的云南省委宣传部副部长伍皓独辟蹊径,发起成立“网民调查团”,调查事件真相。这被认为是有史以来第一个民间力量介入司法事件的个案,为日后政府处理类似事件提供了新思路。几个月后,一个由人大代表、政协委员、律师、媒体等组成的“联合调查组”,出现在上海“钓鱼”执法事件中,迅速进化为“第三方调查”的成功范例。而南京“徐宝宝”事件中,第三方调查组的作用同样立竿见影,其效率之高比浦东新区政府的联合调查组有过之而无不及,仅用一天就发现了真相。作为新生事物的第三方调查,越来越多地成为挽回公众信任的手段。
二、“第三方调查”的法理分析
从这几起典型的案件中,我们不难看出,“第三方调查”有着以下明显的共同特征:都是在强大的舆论压力下,在政府部门主导下,由社会各界人士组成的,其合法性和操作中各项工作的推进,全仰赖背后的政府部门支持,尚缺乏相应的法律支撑,也没有成熟的运作方式。但“第三方调查“虽然缺乏法律依据,与我们整个法治精神却并不相悖,甚至从某种程度上反映出我国现行法律执行中的弊端,因而值得我们去认真探讨。
(一)“第三方调查”体现了法律意义上的自由精神
从这几起引入“第三方调查”的事件来看,在最初都引起了社会的普遍关注,人们对官方调查发出质疑之后,还在网上提出了很多解决的方法,才最终迫使政府出面组成民间调查组。这其实就是社会实践理性自由的表现,它是完全符合法治精神的,并没有影响公权。18世纪法国大革命发布的《人权与公民权宣言》中就已给了社会意义上自由的定义,“自由就是指有权从事一切无害于他人的行为”。至于法律所树立的界碑,受社会生产力的发展水平所制约,对行为自由的法律界限也各有差别,但有差别并不应当否定对社会自由应有的基本理念。“第三方调查”不仅无害于公权,甚至有益于公权的良好运行。
(二)“第三方调查”是对法律操作局限性的外部补偿
由于法律规则是不能自动执行的,必须依靠某种外部手段来使其机器运转,而这种外部手段(执法、司法机关与人员)又不是立法所能完全左右的,他们也受制于很多其他不确定因素的影响。如在这几起事件中,由于一些地方政府部门与被调查人存在利益关系使得政府的调查流于形式。在我国长期受传统人治思想影响,政府官员唯上不唯下,政府部门利益化,政府公信力流失。因而,这种执法操作上的局限必须用其他调整手段去补偿,使局限性不致转化为副作用。“第三方调查”正是实行综合治理的良好手段。当政府某些职能部门出现不作为、“互相推诿”甚至互相包庇,侵害群众利益时,就需要调动各种社会力量和社会手段,多方式多渠道地进行调控。西方发达国家就已经出现了一种“非法律化社会”思潮,主张解决社会危机的手段不能只靠法律,而需寻求借助伦理道德等,以建立和谐的社会秩序。所以,对这几起已经上升为全国性影响的事件,在政府公信力受到重大质疑时,引入“第三方调查”正是寻求处理社会矛盾的新出路。
(三)“第三方调查”提升了公众的法意识
所谓法意识是对客观社会存在的经济关系及其法权关系和主观制定的法律及其实践所形成的法律现象的全部反映,即有关这两方面社会存在与社会意识的知识、观念、心态与价值取向的总和。它的涵盖面比“法律意识“更宽阔、更确切。按主体分可分为个体法意识、群体法意识和社会法意识;按法治过程分可分为立法意识、执法意识、司法意识和守法意识等等。
从社会大众的角度看,“第三方调查”的出现是民众监督意识越来越强的表现,也是民众对知情权意识提高的体现。主要体现在如下方面:1.主体性。“第三方调查”体现出广大民众已经具有了主体意识,认识到自己是社会的主人,在社会中处于主体地位,而国家机关及其工作人员是为公民服务的。因此,当政府的首次调查草率定论后,立即受到广大网民的质疑,甚至有人提出的很多解决方法要求揭露真相。这些都体现出“主人”对“仆人”进行监督的意识。2.权利性。公民监督意识是一种权利意识,公民充分认识到对国家机关及其工作人员依法实施监督是宪法赋予公民的一项基本权利,是受法律保护的。“第三方调查”正是广大公众实现知情权的良好途径,从而达到“以权利制约权力”。3.法律性。从“第三方调查”的组成来看,比如在“徐宝宝事件”中有政府工作人员、计算机专家、记者、医疗专家、人民调解员等,他们都以掌握一定的法律知识为前提,有的还具备与此案相关的专业技能。所以我们倡导的法律监督意识是一种依法有序的监督观念。4.能动性。“第三方调查”是公众通过积极的调查途径揭露违法行为的一种方式,而调查之后的结论不仅推翻初次调查的结论,并据此对负有不同责任的人进行不同程度的处理。也就是说,当违法行为出现时,公民不仅仅只是认识到这是一种违法行为,而且还会通过一定的途径和手段来揭露和纠正违法行为。
从政府部门的角度看,一件事件发生后,政府部门的首次调查甚至第二次调查都难以服众的情况下,不得不启动“第三次调查”从另一个侧面反映出我国在“依法行政”“依法执法”方面法意识的缺失,我们有些政府机关、政府官员没有意识到公共行政要求公共支持,人民政府的权力来自人民,其权威是建立在人民的拥护和支持的基础上。政府执行公务,不能单靠强制力,还要获得公众最广泛和心悦诚服的认同,才有利于执法和提高行政服务质量与效率。如果政府丧失公信力,公共行政也就会不为公众所支持,由政府所提供的调查结论也就会软弱无力、难以服众。而从近年来的一些社会影响较大的事件看,只要是官方性质的,其调查程序、调查人员组成和调查结论,无一例外受到质疑,似乎只有那种包括网民等参与的非官方人士(并且不能受到官方的控制)的调查才会有公信力。因此,我们必须强化政府工作人员的依法行政意识,让公权力回归公共性质。
三、正确运用“第三方调查”的措施
“第三方调查”的出现,开启了社会监督从口头到实践的机制建设的闸门,是一项历史的进步。但是,现行第三方调查的运作方式还存在不少缺陷,如调查组成员的权威性、专业性、公正性都不能得到切实的保障,调查行为缺乏法律支撑等等。如何正确运用“第三方调查”使其纳入机制,笔者认为可以从以下几点入手:
(一)切实转变政府职能,让公权力回归公共性质
“第三方调查”并不是万能药,这种陪审团模式的第三方调查组显然也有着先天不足,就是对于证据不清晰、专业性太强案例的判定恐怕会更偏重于直觉,或者更容易受到舆论的影响。第三方调查组的出现,根本原因还是因为本应作出公正结论的相关部门公信力的严重缺失。长久以来,包括医院和公检法司政府在内的部门一直是自我监督、自我管理。民众的主要意见也集中反映在对相关的调查机关或者监督机关缺乏独立性和中立性,裁判员和运动员身份不分,繁复的权力因素和利益纠葛左右着调查和处理工作。所以,政治体制改革必须加快推进,让公权力机关真正地中立起来。
(二)将第三方调查纳入体制内运行,为其提供法律上和制度上的支撑
根据《宪法》第71条、《全国人民代表大会组织法》第38条、《地方组织法》第31条的规定,人大和人大常委会认为必要时,可以组织关于特定问题的调查委员会,并根据调查委员会的报告,作相应决议。因此,可以将第三方调查与人大制度相结合,在人大设立独立调查机构,当出现重大责任事故或可能引起重大社会影响事件时,能够第一时间启动调查,调查委员会在调查时,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。调查组成员可以根据事件的不同,分别吸纳民众、相关专家的调查参与。同时,人大还应积极启动质询程序,比如公众对躲猫猫产生了疑问,那人大就可以把负责相应事务的政府官员叫来,让他说清楚,说不清楚就启动问责、罢免程序。只有这样,才能保证政府的高效廉洁。如果引导的好,第三方调查可望成为中国特色民主政治的重要内容。
(三)由第三方调查组逐渐过渡到建立非政府组织
在中国,由于长期以来,国家对社会的严密统制和市场经济发育较晚,民间社会作为一个相对独立的力量从国家中挣脱出来,主要靠国家的“放权”和“松绑”。一是,要以國家法治保障公民社会的非政府组织的基本权利和权力。这些权利与权力主要包括结社自由、社团独立财产权、社会组织活动的安全与秩序、对来自政府或其他方面的侵权行为的法律救济权等等。二是,社会权力也需要国家法治和国家权力的引导与约束。任何权力不受制约都可能产生专横和腐败,社会权力也是如此。社会组织和群体应当遵守宪法、法律和社会公德。国外有学者主张:法律在介入社会问题之前,应当正视自己的局限性,给礼节或道德等自发性社会规范提供充分发挥作用的空间。多元化的社会法规应当与其他自发性社会规范相互取长补短。他们认为,多元化社会可以开放性地追求多样性的价值、社会规范也应多元化,应减少强制性规范,增加自发性的自律规范。
注释:
郭道晖.法理学精义.湖南人民出版社.2005年版.第287页.
参考文献:
[1]梁迎修.传媒监督司法的利与弊.北京市政法管理干部学院学报.2000(4).
[2]贵静.浅谈“第三方调查”.法制与社会.2010(3).
[3]朱达志.“华南虎事件”急需第三方调查.科学时报.2007.
[4]俞家骅.第三方调查指明方向提升素质.中国黄金报.2008.
[5]第三方调查机构渐受青睐.人力资源管理(汉).2009(1).
[6]舒圣祥.“钓鱼执法”是在玩弄法律.浙江人大.2009(11).
[7]周志强.“媒介调查”与社会良心.人民论坛.2009(14).
[8]耿秦.深圳委托第三方调查药品市场状况.中国医药报.2009.
[9]贺锡霞.如何规范第三方调查.法制与社会.2010(1).
关键词公共事件 第三方调查 合法性
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-273-02
在近期一些热点公共事件如“钓鱼执法”、“躲猫猫”、“徐宝宝”事件中,包括媒体记者、网民代表在内的“第三方调查”起到了正本清源、拨乱反正的作用,促使事情的解决朝着符合民意的方向进展,效果可谓是立竿见影,因而受到热捧。但这一手段,目前却面临不合法定程序、不具法律效力的尴尬。怎样对“第三方调查”给以一个合理的认定,是本文要阐述的主要内容。
一、“第三方调查”概述
追踪“第三方调查”,应上溯到2009年初云南青年李荞明离奇死于看守所的“躲猫猫”事件。当事件处于胶着中时,新官上任的云南省委宣传部副部长伍皓独辟蹊径,发起成立“网民调查团”,调查事件真相。这被认为是有史以来第一个民间力量介入司法事件的个案,为日后政府处理类似事件提供了新思路。几个月后,一个由人大代表、政协委员、律师、媒体等组成的“联合调查组”,出现在上海“钓鱼”执法事件中,迅速进化为“第三方调查”的成功范例。而南京“徐宝宝”事件中,第三方调查组的作用同样立竿见影,其效率之高比浦东新区政府的联合调查组有过之而无不及,仅用一天就发现了真相。作为新生事物的第三方调查,越来越多地成为挽回公众信任的手段。
二、“第三方调查”的法理分析
从这几起典型的案件中,我们不难看出,“第三方调查”有着以下明显的共同特征:都是在强大的舆论压力下,在政府部门主导下,由社会各界人士组成的,其合法性和操作中各项工作的推进,全仰赖背后的政府部门支持,尚缺乏相应的法律支撑,也没有成熟的运作方式。但“第三方调查“虽然缺乏法律依据,与我们整个法治精神却并不相悖,甚至从某种程度上反映出我国现行法律执行中的弊端,因而值得我们去认真探讨。
(一)“第三方调查”体现了法律意义上的自由精神
从这几起引入“第三方调查”的事件来看,在最初都引起了社会的普遍关注,人们对官方调查发出质疑之后,还在网上提出了很多解决的方法,才最终迫使政府出面组成民间调查组。这其实就是社会实践理性自由的表现,它是完全符合法治精神的,并没有影响公权。18世纪法国大革命发布的《人权与公民权宣言》中就已给了社会意义上自由的定义,“自由就是指有权从事一切无害于他人的行为”。至于法律所树立的界碑,受社会生产力的发展水平所制约,对行为自由的法律界限也各有差别,但有差别并不应当否定对社会自由应有的基本理念。“第三方调查”不仅无害于公权,甚至有益于公权的良好运行。
(二)“第三方调查”是对法律操作局限性的外部补偿
由于法律规则是不能自动执行的,必须依靠某种外部手段来使其机器运转,而这种外部手段(执法、司法机关与人员)又不是立法所能完全左右的,他们也受制于很多其他不确定因素的影响。如在这几起事件中,由于一些地方政府部门与被调查人存在利益关系使得政府的调查流于形式。在我国长期受传统人治思想影响,政府官员唯上不唯下,政府部门利益化,政府公信力流失。因而,这种执法操作上的局限必须用其他调整手段去补偿,使局限性不致转化为副作用。“第三方调查”正是实行综合治理的良好手段。当政府某些职能部门出现不作为、“互相推诿”甚至互相包庇,侵害群众利益时,就需要调动各种社会力量和社会手段,多方式多渠道地进行调控。西方发达国家就已经出现了一种“非法律化社会”思潮,主张解决社会危机的手段不能只靠法律,而需寻求借助伦理道德等,以建立和谐的社会秩序。所以,对这几起已经上升为全国性影响的事件,在政府公信力受到重大质疑时,引入“第三方调查”正是寻求处理社会矛盾的新出路。
(三)“第三方调查”提升了公众的法意识
所谓法意识是对客观社会存在的经济关系及其法权关系和主观制定的法律及其实践所形成的法律现象的全部反映,即有关这两方面社会存在与社会意识的知识、观念、心态与价值取向的总和。它的涵盖面比“法律意识“更宽阔、更确切。按主体分可分为个体法意识、群体法意识和社会法意识;按法治过程分可分为立法意识、执法意识、司法意识和守法意识等等。
从社会大众的角度看,“第三方调查”的出现是民众监督意识越来越强的表现,也是民众对知情权意识提高的体现。主要体现在如下方面:1.主体性。“第三方调查”体现出广大民众已经具有了主体意识,认识到自己是社会的主人,在社会中处于主体地位,而国家机关及其工作人员是为公民服务的。因此,当政府的首次调查草率定论后,立即受到广大网民的质疑,甚至有人提出的很多解决方法要求揭露真相。这些都体现出“主人”对“仆人”进行监督的意识。2.权利性。公民监督意识是一种权利意识,公民充分认识到对国家机关及其工作人员依法实施监督是宪法赋予公民的一项基本权利,是受法律保护的。“第三方调查”正是广大公众实现知情权的良好途径,从而达到“以权利制约权力”。3.法律性。从“第三方调查”的组成来看,比如在“徐宝宝事件”中有政府工作人员、计算机专家、记者、医疗专家、人民调解员等,他们都以掌握一定的法律知识为前提,有的还具备与此案相关的专业技能。所以我们倡导的法律监督意识是一种依法有序的监督观念。4.能动性。“第三方调查”是公众通过积极的调查途径揭露违法行为的一种方式,而调查之后的结论不仅推翻初次调查的结论,并据此对负有不同责任的人进行不同程度的处理。也就是说,当违法行为出现时,公民不仅仅只是认识到这是一种违法行为,而且还会通过一定的途径和手段来揭露和纠正违法行为。
从政府部门的角度看,一件事件发生后,政府部门的首次调查甚至第二次调查都难以服众的情况下,不得不启动“第三次调查”从另一个侧面反映出我国在“依法行政”“依法执法”方面法意识的缺失,我们有些政府机关、政府官员没有意识到公共行政要求公共支持,人民政府的权力来自人民,其权威是建立在人民的拥护和支持的基础上。政府执行公务,不能单靠强制力,还要获得公众最广泛和心悦诚服的认同,才有利于执法和提高行政服务质量与效率。如果政府丧失公信力,公共行政也就会不为公众所支持,由政府所提供的调查结论也就会软弱无力、难以服众。而从近年来的一些社会影响较大的事件看,只要是官方性质的,其调查程序、调查人员组成和调查结论,无一例外受到质疑,似乎只有那种包括网民等参与的非官方人士(并且不能受到官方的控制)的调查才会有公信力。因此,我们必须强化政府工作人员的依法行政意识,让公权力回归公共性质。
三、正确运用“第三方调查”的措施
“第三方调查”的出现,开启了社会监督从口头到实践的机制建设的闸门,是一项历史的进步。但是,现行第三方调查的运作方式还存在不少缺陷,如调查组成员的权威性、专业性、公正性都不能得到切实的保障,调查行为缺乏法律支撑等等。如何正确运用“第三方调查”使其纳入机制,笔者认为可以从以下几点入手:
(一)切实转变政府职能,让公权力回归公共性质
“第三方调查”并不是万能药,这种陪审团模式的第三方调查组显然也有着先天不足,就是对于证据不清晰、专业性太强案例的判定恐怕会更偏重于直觉,或者更容易受到舆论的影响。第三方调查组的出现,根本原因还是因为本应作出公正结论的相关部门公信力的严重缺失。长久以来,包括医院和公检法司政府在内的部门一直是自我监督、自我管理。民众的主要意见也集中反映在对相关的调查机关或者监督机关缺乏独立性和中立性,裁判员和运动员身份不分,繁复的权力因素和利益纠葛左右着调查和处理工作。所以,政治体制改革必须加快推进,让公权力机关真正地中立起来。
(二)将第三方调查纳入体制内运行,为其提供法律上和制度上的支撑
根据《宪法》第71条、《全国人民代表大会组织法》第38条、《地方组织法》第31条的规定,人大和人大常委会认为必要时,可以组织关于特定问题的调查委员会,并根据调查委员会的报告,作相应决议。因此,可以将第三方调查与人大制度相结合,在人大设立独立调查机构,当出现重大责任事故或可能引起重大社会影响事件时,能够第一时间启动调查,调查委员会在调查时,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。调查组成员可以根据事件的不同,分别吸纳民众、相关专家的调查参与。同时,人大还应积极启动质询程序,比如公众对躲猫猫产生了疑问,那人大就可以把负责相应事务的政府官员叫来,让他说清楚,说不清楚就启动问责、罢免程序。只有这样,才能保证政府的高效廉洁。如果引导的好,第三方调查可望成为中国特色民主政治的重要内容。
(三)由第三方调查组逐渐过渡到建立非政府组织
在中国,由于长期以来,国家对社会的严密统制和市场经济发育较晚,民间社会作为一个相对独立的力量从国家中挣脱出来,主要靠国家的“放权”和“松绑”。一是,要以國家法治保障公民社会的非政府组织的基本权利和权力。这些权利与权力主要包括结社自由、社团独立财产权、社会组织活动的安全与秩序、对来自政府或其他方面的侵权行为的法律救济权等等。二是,社会权力也需要国家法治和国家权力的引导与约束。任何权力不受制约都可能产生专横和腐败,社会权力也是如此。社会组织和群体应当遵守宪法、法律和社会公德。国外有学者主张:法律在介入社会问题之前,应当正视自己的局限性,给礼节或道德等自发性社会规范提供充分发挥作用的空间。多元化的社会法规应当与其他自发性社会规范相互取长补短。他们认为,多元化社会可以开放性地追求多样性的价值、社会规范也应多元化,应减少强制性规范,增加自发性的自律规范。
注释:
郭道晖.法理学精义.湖南人民出版社.2005年版.第287页.
参考文献:
[1]梁迎修.传媒监督司法的利与弊.北京市政法管理干部学院学报.2000(4).
[2]贵静.浅谈“第三方调查”.法制与社会.2010(3).
[3]朱达志.“华南虎事件”急需第三方调查.科学时报.2007.
[4]俞家骅.第三方调查指明方向提升素质.中国黄金报.2008.
[5]第三方调查机构渐受青睐.人力资源管理(汉).2009(1).
[6]舒圣祥.“钓鱼执法”是在玩弄法律.浙江人大.2009(11).
[7]周志强.“媒介调查”与社会良心.人民论坛.2009(14).
[8]耿秦.深圳委托第三方调查药品市场状况.中国医药报.2009.
[9]贺锡霞.如何规范第三方调查.法制与社会.2010(1).