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2011年我国城市人口首次超过农村人口，城镇化的速度在加快，转移农村劳动力的市民化起到了积极作用。但是目前，农村劳动力在转移速度和转移后就业质量上还存在一些问题，将对转移就业工程的实现，甚至工业化、城镇化的进程产生长远的影响。因此，妥善解决农村劳动力转移就业问题，既是能否最终解决好“三农”问题的关键所在，也是能否加速推进中国工业化、城市化和现代化进程的关键所在。
一、我国农村劳动力转移就业的基本态势
改革开放以来，中国走过了一条以工业化带动经济增长为主的发展道路，在较短时期内迅速实现了向工业化中期阶段的迈进，数以亿计的农村劳动力成为产业工人，实现了职业转换。2011年，我国有农民工总量25278万人，其中本地（县内乡镇）农民工9415万人，外出农民工15863万人。2011年，我国城镇化率达到51.27%。未来一段时期，我国城镇化率的增速可能略有减缓，但总体上仍处于快速发展的通道区间。城镇规模的扩大、基础设施的改善、公共服务能力的增强、二三产业就业机会的增加等等，为吸纳和转移更多的农业劳动力提供了条件。
在低成本工业化和高成本城镇化的双重制约下，农村劳动力流动呈现出“候鸟”型转移模式，农民工身份转换滞后于职业转换，农民家庭迁移滞后于农村劳动力转移。进入城市的农民工在城市可以“立业”，但无法“安家”，城市不给他们“户口”，意味着没有城市居民的身份，也就享受不到城市居民可以获得的一切福利待遇。户籍制度、教育制度、保障制度、人事制度、医疗制度对城市户口、农村户口的双重标准，使得农民工只能游离于体制之外。这种劳动力流动模式的“贡献”在于把工业化的成本向农业农村转嫁，短时期内迅速做大经济总量，但与此同时也造成农村劳动力转移与工业化、城镇化的脱节，并带来一系列经济社会问题。
第六次全国人口普查显示：沿海发达城镇形成巨大的“无家可归”人口。以广东省东莞市为例，全市常住人口822万人，其中家庭户人口只有507万人。也就是说，315万人处于脱离家庭的“独居”状态，占全市常住人口38%。珠三角和长三角不少城镇有相似情形。
目前，中国低成本工业化和高成本城镇化的发展模式已难以为继，必须适时调整发展战略，推进制度创新，加快城镇化进程，为经济社会持续健康发展提供坚实支撑。
二、当前相关改革的主要进展
（一）就业体制改革
在宏观政策层面，党中央、国务院于2004年、2006年、2007年先后推出了三个“中央一号文件”，国务院于2006年3月推出了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，这些文件提出了我国城乡统筹就业的指导精神，并都涉及到了城乡统一劳动力资源市场的建立。从2006年开始，相继在全国127个城市开展了统筹城乡就业试点，着力取消各种限制农村劳动力进城务工就业的政策规定和制度障碍，农村劳动力转移就业服务体系初步建立。公共就业服务制度和再就业援助制度不断完善，各级公共就业服务机构免费为城乡劳动者提供同等的政策咨询、就业信息、职业指导和职业介绍等服务，面向全体劳动者的职业技能培训制度逐步健全，对就业困难人员和零就业家庭实施就业援助。
（二）社会保障制度建设
“十一五”时期，是建国以来社会保障体系建设发展最快的时期，社会保障制度建设取得突破性进展，覆盖城乡居民的社会保障体系框架基本形成。公布了《中华人民共和国社会保险法》，修订了《工伤保险条例》。建立新型农村社会养老保险制度并开展试点，全面建立企业职工基本养老保险省级统筹制度，建立并全面实施城镇居民基本医疗保险制度，新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度普遍实施，职工基本医疗保险制度进一步完善。建立和实施农村最低生活保障制度、城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度，完善了灾害救助、临时救助等制度，社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动和志愿服务活动制度化建设取得明显成效。社会保障覆盖范围从城镇扩大到农村，从国有企业扩大到各类用人单位，从职工扩大到灵活就业人员和城乡居民，越来越多的人享有了基本社会保障，并解决了一批历史遗留的突出问题。社会保障水平有较大幅度提高。社会保障管理服务体系初步建立，形成了以各级社会保险经办机构为主干、以银行及各类定点服务机构为依托、以社区劳动保障工作平台为基础的社会保障管理服务组织体系和服务网络，并逐步向乡镇、行政村延伸。“金保工程”一期建设任务顺利完成，建立了中央、省、市三级网络，并全部实现省、部联网。
（三）户籍制度改革
2009年中央经济工作会议在部署2010年经济工作的主要任务时明确提出：要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。2010年5月31日，在《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中提出，要“深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。”2012年2月23日，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发〔2011〕9号）发布。《通知》要求各地区、各有关部门认真贯彻国家有关推进城镇化和户籍管理制度改革的决策部署，积极稳妥推进户籍管理制度改革。《通知》提出要分类明确户口迁移政策；放开地级市户籍，清理造成暂住人口学习、工作、生活不便的有关政策措施；今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。继续探索建立城乡统一的户口登记制度。逐步实行暂住人口居住证制度。
考虑到外来人口对户口的需求和渴望，也为了本市经济社会的长远发展，2009年2月23日，上海市政府公布了《持有<上海市居住证>人员申办本市常住户口试行办法》，试行期为三年，核心在于明确了居住证转户籍的具体路径。按照规定：“来沪创业、就业并持有《上海市居住证》的境内人员申办上海市常住户口应当同时符合5项条件。广东省和重庆市也出台了类似政策。 三、我国农村劳动力转移就业的体制机制障碍
（一）城乡分割的户籍制度
户籍制度实际上是附加在户口上的就业、医疗、教育、保险等种种福利补贴。二元户籍制度使国家对农村和城市区别对待，造成了城市和农村事实上的不平等。户籍制度的根本性质并没有改变，城市户口还具有较高的附加值，它与优先就业，享受教育、医疗、住房、社会保障等优惠和实惠具有制度化的联系，实际上仍在维护城市人的利益。虽然近几年户籍制度对城乡迁移的影响逐渐弱化，但在一些大城市户籍制度的影响仍然显著。一是户籍制度对农民工就业形成制度性歧视，农民工“同工不同酬”、“同命不同价”现象普遍存在。二是户籍制度使农民工与城镇社会保障无缘。各地虽然已经尝试把本地区农村居民纳入统一的户籍和社保范围，却很难把非本地籍的长住进城农民纳入这一体系。三是户籍制度造成农民工子女就学难。
（二）农村土地制度
我国农村土地的家庭经营制度，有利于农村稳定，但在土地使用权市场不完善的情况下，不利于农民彻底进城，从而导致具有中国特色的农民工周期性迁徙现象。在农忙时节，不得不奔走于城乡之间，或是将家庭劳动力一部分留在农村从事农业生产，另一部分从事非农活动，进而阻碍农村劳动力的转移规模和速度。农村社区居民的主要权益是土地的均分承包权及子女在社区内对土地经营的平均继承权，再加之农村居民在城市永久性就业与定居的重重制度性限制尚未消除，土地事实上充当着不可替代的就业保险功能和最低生活保障功能。因此，在我国农村大部分地区，转移的农业劳动力还很难彻底放弃土地。此外，现普遍实行的政策，户口（从农村或其他城市）迁入该城市，可获得该城市社保待遇，理论上农民应放弃在乡土地房屋权益，但关系到农村土地的流转或再分配问题，实际上很难做到。
（三）社会保障制度
由于城乡二元经济社会结构的历史影响，城市社会保障体系在保障机制、基金筹措、管理办法、保障标准、保障覆盖率等方面都与农村有很大的差异。城镇居民的社会保障体系是由基本养老保险、基本医疗保障、失业保险和最低生活保障为主体，保障项目齐全、保障水平较高的保障体系。而目前农村的新型养老保险制度才刚刚建立，覆盖面很小。农民工既缺乏农村的社会保障，但又无法加入城市社会保障体系。此外，随着城市化进程的加快，大量农村人口陆续向城市转移，城市面临城乡社保障如何对接的问题。
（四）就业制度
城乡二元制度实际上形成了城市居民在城市从事工业及其它产业活动、农村居民则只能在农村从事农业生产活动的劳动分工格局。自上世纪80年代初以来，部分农村居民开始走出农村，进入城市寻找就业，力图打破原来的劳动分工格局，但却遭到了传统就业制度顽固的阻碍，农民工的就业环境不宽松。农村剩余劳动力进城就业的行业、工种限制虽然正在逐步取消，但仍存在其它制度性的限制，对农村剩余劳动力的就业歧视还未完全消除；城镇公共就业管理服务体系对农民剩余劳动力开放还需解决观念、体制和物质技术条件等问题，让农民工享受与城镇居民同等的公共就业服务还需做大量工作。近几年农村剩余劳动力的工资收入虽然有所上升，但农民工在城镇的生活成本也在迅速增加，农民工务工收入在扣除住房、子女教育、生活消费等方面支出后就所剩不多了。享受不到与城镇居民同等的公共资源和服务以及大量额外支出都在一定程度上影响了农民工流动就业的积极性。对进城农民工的社会治理严重缺位，没有建立完善的农村劳动力转移就业市场服务体系，导致农民工就业信息不畅，有组织外出的比例比较低。对农民工的这种待遇所造成劳动市场的分割极大制约着劳动力的流动和效率，在农业劳动力向城市的转移中筑起了一道无形的城墙，阻碍了劳动力的流动，延缓了城镇化发展的进程。
（五）教育制度
流动儿童的入学障碍和留守儿童的教育培养在很大程度上影响着农民工的迁移决策。大量迁移进城的农民工子女被排斥在城市公办学校之外。虽然有关部门制定了关于流动儿童教育的暂行办法，但农民工子女就地入学依然存在障碍。另外，我国教育还存在很大的地区差别，学籍制度使城市农民工子女在升学尤其是高考时，必须返回家乡参加考试。这对以“家庭迁移为主体、以永久性迁移为目的”的城乡人口迁移形成了巨大的阻碍，使得大部分进入城镇务工经商的农村劳动力的子女无法跟随自己就地上学，而不得不留在家乡成为没有父母照顾的“留守儿童”。而农村教育水平较低、投入不足，学龄儿童辍学率居高不下。他们没有通过升学就业，而是过早地加入了农村劳动力大军，使得农村剩余劳动力的转移形势更加严峻。
四、深化改革，优化农村劳动力转移就业的制度环境
（一）推进福利去户籍化，重建符合市场经济要求的社会福利和保障体系
户籍制度改革的关键是剥离附着在户籍上的各种劳动就业、社会保障、计划生育等各种利益，恢复户籍制度统计人口信息和人口登记的本来面目。但改革的战略重点却不在户籍制度本身去福利化，而是要大力推进福利去户籍化，重建符合市场经济要求的社会福利和保障体系。其核心思想是城市社会福利和保障体系的构建应平等面向所有城市常住人口，城市福利和保障基础设施的规划和发展应以常住人口为依据，创造公平竞争的市场环境，消除一切不平等的歧视性的福利政策。针对低收入人群或弱势群体的存量福利和保障利益的分配，如城市低保、保障性住房等不再以户口为判别标准，而代之以其他经济社会条件。
（二）建立有效的农村土地流转机制，激励农村剩余劳动力转移就业
积极推动农村集体土地使用制度改革，在家庭承包责任制的基础上，实现农村土地的承包权和使用权的进一步分离，加快农村土地产权制度创新，健全相关法律法规，建立农村土地使用权流转市场，为土地的有偿流转提供平台，从而为农村劳动力转移就业提供激励和动力。在明确界定集体产权的前提下，保留进城农民继续分享集体积累收益的权利并承担相应的义务；通过入股、租赁、置换等办法，使土地使用权作为生产要素实行有偿转让，推动农村土地流转制度的建立。可以考虑以村为单位成立“土地托管中心”，由“托管中心”统一负责土地经营，发展土地的适度规模经营。
（三）加快城乡社会保障统筹，稳步推进保障制度和管理服务一体化建设
统筹城乡社会保障体系，推进制度整合和城乡衔接，促进城乡一体化社会保障体系建设。研究制定城乡社会保险制度衔接办法，实行城乡居民养老保险统一经办管理。稳步提高各项社会保险统筹层次，以农民工为重点，妥善解决人员流动过程中社会保险关系转移接续问题，实现制度的有效衔接。落实医疗保险关系转移接续办法，实现医疗保险缴费年限在各地互认，累计合并计算。进一步扩大社会保障覆盖范围，基本养老、基本医疗保险保障人群实现基本覆盖。
（四）深化城镇就业制度改革，建立城乡统一的劳动力市场
应实行统筹城乡的就业制度，深化城镇就业制度改革，取消各地针对农民工和外地人口进城就业的歧视性就业条件，保障农民工的合法权利，公平对待，实行同工同酬，包括应有的各种社会保障和公共服务。要努力建设统一开放、竞争公平、城乡一体的劳动力市场，实行城乡、本外地人员平等的用工政策。同时，政府应履行管理和监督的责任，建立和完善劳动法规和劳动力市场管理制度，保障劳动者和企业双方的合法权利。开展多种形式的培训活动，提高农村劳动力的素质。
（五）探索建立“就地入学”的管理服务机制，为农民工子女提供良好的基础教育服务
在农民工的子女教育方面，城市政府要加大对公共教育的投入，让所有处于义务教育阶段的农民工子女享受到政府提供的公共教育。农民工输入地，探索建立适应“就地入学”的管理服务机制，推动各地进一步发挥城市公办中小学接收农民工子女就学的主渠道作用。将民工子女纳入教育招生计划，实施农民工子女入学关爱行动，以公办学校为主接收农民工子女就学，收费与当地学生平等对待；建立农民工子女教育救助基金，全面救助失学农民工子女入学。将公办学校接收进城务工农民子女增加的费用纳入当地财政有关教育事业费的预算。
（张林山，国家发展改革委体管所）
一、我国农村劳动力转移就业的基本态势
改革开放以来，中国走过了一条以工业化带动经济增长为主的发展道路，在较短时期内迅速实现了向工业化中期阶段的迈进，数以亿计的农村劳动力成为产业工人，实现了职业转换。2011年，我国有农民工总量25278万人，其中本地（县内乡镇）农民工9415万人，外出农民工15863万人。2011年，我国城镇化率达到51.27%。未来一段时期，我国城镇化率的增速可能略有减缓，但总体上仍处于快速发展的通道区间。城镇规模的扩大、基础设施的改善、公共服务能力的增强、二三产业就业机会的增加等等，为吸纳和转移更多的农业劳动力提供了条件。
在低成本工业化和高成本城镇化的双重制约下，农村劳动力流动呈现出“候鸟”型转移模式，农民工身份转换滞后于职业转换，农民家庭迁移滞后于农村劳动力转移。进入城市的农民工在城市可以“立业”，但无法“安家”，城市不给他们“户口”，意味着没有城市居民的身份，也就享受不到城市居民可以获得的一切福利待遇。户籍制度、教育制度、保障制度、人事制度、医疗制度对城市户口、农村户口的双重标准，使得农民工只能游离于体制之外。这种劳动力流动模式的“贡献”在于把工业化的成本向农业农村转嫁，短时期内迅速做大经济总量，但与此同时也造成农村劳动力转移与工业化、城镇化的脱节，并带来一系列经济社会问题。
第六次全国人口普查显示：沿海发达城镇形成巨大的“无家可归”人口。以广东省东莞市为例，全市常住人口822万人，其中家庭户人口只有507万人。也就是说，315万人处于脱离家庭的“独居”状态，占全市常住人口38%。珠三角和长三角不少城镇有相似情形。
目前，中国低成本工业化和高成本城镇化的发展模式已难以为继，必须适时调整发展战略，推进制度创新，加快城镇化进程，为经济社会持续健康发展提供坚实支撑。
二、当前相关改革的主要进展
（一）就业体制改革
在宏观政策层面，党中央、国务院于2004年、2006年、2007年先后推出了三个“中央一号文件”，国务院于2006年3月推出了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，这些文件提出了我国城乡统筹就业的指导精神，并都涉及到了城乡统一劳动力资源市场的建立。从2006年开始，相继在全国127个城市开展了统筹城乡就业试点，着力取消各种限制农村劳动力进城务工就业的政策规定和制度障碍，农村劳动力转移就业服务体系初步建立。公共就业服务制度和再就业援助制度不断完善，各级公共就业服务机构免费为城乡劳动者提供同等的政策咨询、就业信息、职业指导和职业介绍等服务，面向全体劳动者的职业技能培训制度逐步健全，对就业困难人员和零就业家庭实施就业援助。
（二）社会保障制度建设
“十一五”时期，是建国以来社会保障体系建设发展最快的时期，社会保障制度建设取得突破性进展，覆盖城乡居民的社会保障体系框架基本形成。公布了《中华人民共和国社会保险法》，修订了《工伤保险条例》。建立新型农村社会养老保险制度并开展试点，全面建立企业职工基本养老保险省级统筹制度，建立并全面实施城镇居民基本医疗保险制度，新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度普遍实施，职工基本医疗保险制度进一步完善。建立和实施农村最低生活保障制度、城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度，完善了灾害救助、临时救助等制度，社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动和志愿服务活动制度化建设取得明显成效。社会保障覆盖范围从城镇扩大到农村，从国有企业扩大到各类用人单位，从职工扩大到灵活就业人员和城乡居民，越来越多的人享有了基本社会保障，并解决了一批历史遗留的突出问题。社会保障水平有较大幅度提高。社会保障管理服务体系初步建立，形成了以各级社会保险经办机构为主干、以银行及各类定点服务机构为依托、以社区劳动保障工作平台为基础的社会保障管理服务组织体系和服务网络，并逐步向乡镇、行政村延伸。“金保工程”一期建设任务顺利完成，建立了中央、省、市三级网络，并全部实现省、部联网。
（三）户籍制度改革
2009年中央经济工作会议在部署2010年经济工作的主要任务时明确提出：要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。2010年5月31日，在《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中提出，要“深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。”2012年2月23日，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发〔2011〕9号）发布。《通知》要求各地区、各有关部门认真贯彻国家有关推进城镇化和户籍管理制度改革的决策部署，积极稳妥推进户籍管理制度改革。《通知》提出要分类明确户口迁移政策；放开地级市户籍，清理造成暂住人口学习、工作、生活不便的有关政策措施；今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。继续探索建立城乡统一的户口登记制度。逐步实行暂住人口居住证制度。
考虑到外来人口对户口的需求和渴望，也为了本市经济社会的长远发展，2009年2月23日，上海市政府公布了《持有<上海市居住证>人员申办本市常住户口试行办法》，试行期为三年，核心在于明确了居住证转户籍的具体路径。按照规定：“来沪创业、就业并持有《上海市居住证》的境内人员申办上海市常住户口应当同时符合5项条件。广东省和重庆市也出台了类似政策。 三、我国农村劳动力转移就业的体制机制障碍
（一）城乡分割的户籍制度
户籍制度实际上是附加在户口上的就业、医疗、教育、保险等种种福利补贴。二元户籍制度使国家对农村和城市区别对待，造成了城市和农村事实上的不平等。户籍制度的根本性质并没有改变，城市户口还具有较高的附加值，它与优先就业，享受教育、医疗、住房、社会保障等优惠和实惠具有制度化的联系，实际上仍在维护城市人的利益。虽然近几年户籍制度对城乡迁移的影响逐渐弱化，但在一些大城市户籍制度的影响仍然显著。一是户籍制度对农民工就业形成制度性歧视，农民工“同工不同酬”、“同命不同价”现象普遍存在。二是户籍制度使农民工与城镇社会保障无缘。各地虽然已经尝试把本地区农村居民纳入统一的户籍和社保范围，却很难把非本地籍的长住进城农民纳入这一体系。三是户籍制度造成农民工子女就学难。
（二）农村土地制度
我国农村土地的家庭经营制度，有利于农村稳定，但在土地使用权市场不完善的情况下，不利于农民彻底进城，从而导致具有中国特色的农民工周期性迁徙现象。在农忙时节，不得不奔走于城乡之间，或是将家庭劳动力一部分留在农村从事农业生产，另一部分从事非农活动，进而阻碍农村劳动力的转移规模和速度。农村社区居民的主要权益是土地的均分承包权及子女在社区内对土地经营的平均继承权，再加之农村居民在城市永久性就业与定居的重重制度性限制尚未消除，土地事实上充当着不可替代的就业保险功能和最低生活保障功能。因此，在我国农村大部分地区，转移的农业劳动力还很难彻底放弃土地。此外，现普遍实行的政策，户口（从农村或其他城市）迁入该城市，可获得该城市社保待遇，理论上农民应放弃在乡土地房屋权益，但关系到农村土地的流转或再分配问题，实际上很难做到。
（三）社会保障制度
由于城乡二元经济社会结构的历史影响，城市社会保障体系在保障机制、基金筹措、管理办法、保障标准、保障覆盖率等方面都与农村有很大的差异。城镇居民的社会保障体系是由基本养老保险、基本医疗保障、失业保险和最低生活保障为主体，保障项目齐全、保障水平较高的保障体系。而目前农村的新型养老保险制度才刚刚建立，覆盖面很小。农民工既缺乏农村的社会保障，但又无法加入城市社会保障体系。此外，随着城市化进程的加快，大量农村人口陆续向城市转移，城市面临城乡社保障如何对接的问题。
（四）就业制度
城乡二元制度实际上形成了城市居民在城市从事工业及其它产业活动、农村居民则只能在农村从事农业生产活动的劳动分工格局。自上世纪80年代初以来，部分农村居民开始走出农村，进入城市寻找就业，力图打破原来的劳动分工格局，但却遭到了传统就业制度顽固的阻碍，农民工的就业环境不宽松。农村剩余劳动力进城就业的行业、工种限制虽然正在逐步取消，但仍存在其它制度性的限制，对农村剩余劳动力的就业歧视还未完全消除；城镇公共就业管理服务体系对农民剩余劳动力开放还需解决观念、体制和物质技术条件等问题，让农民工享受与城镇居民同等的公共就业服务还需做大量工作。近几年农村剩余劳动力的工资收入虽然有所上升，但农民工在城镇的生活成本也在迅速增加，农民工务工收入在扣除住房、子女教育、生活消费等方面支出后就所剩不多了。享受不到与城镇居民同等的公共资源和服务以及大量额外支出都在一定程度上影响了农民工流动就业的积极性。对进城农民工的社会治理严重缺位，没有建立完善的农村劳动力转移就业市场服务体系，导致农民工就业信息不畅，有组织外出的比例比较低。对农民工的这种待遇所造成劳动市场的分割极大制约着劳动力的流动和效率，在农业劳动力向城市的转移中筑起了一道无形的城墙，阻碍了劳动力的流动，延缓了城镇化发展的进程。
（五）教育制度
流动儿童的入学障碍和留守儿童的教育培养在很大程度上影响着农民工的迁移决策。大量迁移进城的农民工子女被排斥在城市公办学校之外。虽然有关部门制定了关于流动儿童教育的暂行办法，但农民工子女就地入学依然存在障碍。另外，我国教育还存在很大的地区差别，学籍制度使城市农民工子女在升学尤其是高考时，必须返回家乡参加考试。这对以“家庭迁移为主体、以永久性迁移为目的”的城乡人口迁移形成了巨大的阻碍，使得大部分进入城镇务工经商的农村劳动力的子女无法跟随自己就地上学，而不得不留在家乡成为没有父母照顾的“留守儿童”。而农村教育水平较低、投入不足，学龄儿童辍学率居高不下。他们没有通过升学就业，而是过早地加入了农村劳动力大军，使得农村剩余劳动力的转移形势更加严峻。
四、深化改革，优化农村劳动力转移就业的制度环境
（一）推进福利去户籍化，重建符合市场经济要求的社会福利和保障体系
户籍制度改革的关键是剥离附着在户籍上的各种劳动就业、社会保障、计划生育等各种利益，恢复户籍制度统计人口信息和人口登记的本来面目。但改革的战略重点却不在户籍制度本身去福利化，而是要大力推进福利去户籍化，重建符合市场经济要求的社会福利和保障体系。其核心思想是城市社会福利和保障体系的构建应平等面向所有城市常住人口，城市福利和保障基础设施的规划和发展应以常住人口为依据，创造公平竞争的市场环境，消除一切不平等的歧视性的福利政策。针对低收入人群或弱势群体的存量福利和保障利益的分配，如城市低保、保障性住房等不再以户口为判别标准，而代之以其他经济社会条件。
（二）建立有效的农村土地流转机制，激励农村剩余劳动力转移就业
积极推动农村集体土地使用制度改革，在家庭承包责任制的基础上，实现农村土地的承包权和使用权的进一步分离，加快农村土地产权制度创新，健全相关法律法规，建立农村土地使用权流转市场，为土地的有偿流转提供平台，从而为农村劳动力转移就业提供激励和动力。在明确界定集体产权的前提下，保留进城农民继续分享集体积累收益的权利并承担相应的义务；通过入股、租赁、置换等办法，使土地使用权作为生产要素实行有偿转让，推动农村土地流转制度的建立。可以考虑以村为单位成立“土地托管中心”，由“托管中心”统一负责土地经营，发展土地的适度规模经营。
（三）加快城乡社会保障统筹，稳步推进保障制度和管理服务一体化建设
统筹城乡社会保障体系，推进制度整合和城乡衔接，促进城乡一体化社会保障体系建设。研究制定城乡社会保险制度衔接办法，实行城乡居民养老保险统一经办管理。稳步提高各项社会保险统筹层次，以农民工为重点，妥善解决人员流动过程中社会保险关系转移接续问题，实现制度的有效衔接。落实医疗保险关系转移接续办法，实现医疗保险缴费年限在各地互认，累计合并计算。进一步扩大社会保障覆盖范围，基本养老、基本医疗保险保障人群实现基本覆盖。
（四）深化城镇就业制度改革，建立城乡统一的劳动力市场
应实行统筹城乡的就业制度，深化城镇就业制度改革，取消各地针对农民工和外地人口进城就业的歧视性就业条件，保障农民工的合法权利，公平对待，实行同工同酬，包括应有的各种社会保障和公共服务。要努力建设统一开放、竞争公平、城乡一体的劳动力市场，实行城乡、本外地人员平等的用工政策。同时，政府应履行管理和监督的责任，建立和完善劳动法规和劳动力市场管理制度，保障劳动者和企业双方的合法权利。开展多种形式的培训活动，提高农村劳动力的素质。
（五）探索建立“就地入学”的管理服务机制，为农民工子女提供良好的基础教育服务
在农民工的子女教育方面，城市政府要加大对公共教育的投入，让所有处于义务教育阶段的农民工子女享受到政府提供的公共教育。农民工输入地，探索建立适应“就地入学”的管理服务机制，推动各地进一步发挥城市公办中小学接收农民工子女就学的主渠道作用。将民工子女纳入教育招生计划，实施农民工子女入学关爱行动，以公办学校为主接收农民工子女就学，收费与当地学生平等对待；建立农民工子女教育救助基金，全面救助失学农民工子女入学。将公办学校接收进城务工农民子女增加的费用纳入当地财政有关教育事业费的预算。
（张林山，国家发展改革委体管所）