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【摘要】制定《农业补贴条例》等低位阶规范难以适应时代要求，实现对农民收入进行保障的目的。基于此社会关系的重要性，及其所处阶段的特殊性，须尽快制定《对农民直接支付法》。其立法目标应确定为“保障农民最低收入”，改变当今相关规范或政策中矛盾的价值倾向。
【关键词】农业补贴 农业国内支持 对农民直接支付法 农民收入
WTO《农业协定》与相关概念的辨析
农业补贴。WTO框架下农业补贴具有两层含义：一种是狭义补贴，又称保护性补贴，通常会对产出结构和农产品市场造成直接或明显的扭曲性影响，因而也叫“黄箱措施”；另一种是广义补贴。即政府对农业部门的所有投资或支持，不会对产出结构和农产品市场产生直接或明显的扭曲作用的“绿箱措施”。①《农业协定》主要规制市场准入、出口补贴和国内支持措施，后二者构成了完整的农业补贴体系。本文认为，必须严格依据WTO《农业协定》和《补贴与反补贴措施协定》（简称SCM协定），将农业补贴界定为由政府或公共机构提供，在农产品的生产、流通中向接受者提供的财政资助。
农业国内支持。“国内支持”首现于WTO《农业协定》，但并未严格定义。根据《农业协定》的相关规定，②结合SCM协定，可以将农业国内支持定义为“一国政府或公共机构以农业和农民为资助对象所提供的不以出口为目的的各种财政支出，包括扭曲贸易的支持措施和不扭曲或扭曲作用很小的支持措施”。国际贸易法中，有三个基本概念涉及这一主题：国内支持、国内补贴和生产补贴。其中，国内支持在WTO《农业协定》中才作为一个明确法律概念存在。这三大概念在实践中区别，人们普遍认为指的是同一问题。③Desta认为，《农业协定》的国内支持规则并没有将非补贴措施纳入多边约束。理由如下：首先，从《农业协定》的内容来看，国内支持规则的范围无他，只有国内补贴。其次，所有应计入综合支持总量的措施从概念上和传统上都被认为是国内补贴。④本文也同意这种看法。
农民补贴。农民补贴也称生产者补贴，是指政府或公共机构直接提供给农业生产者的补贴。根据补贴目的，其在WTO《农业协定》下可以是出口补贴措施，但更多则属于国内支持措施。本文亦将在国内支持的范畴内讨论农民补贴。目前，我国对生产者的直接补贴主要包括三类：对种粮农民直接补贴、农资综合直补、良种补贴。这些补贴都是直接支付或应当直接支付给农业生产者，属于我们所讨论的农民补贴的范围。此外，我国还有农机具购置补贴、测土配方补贴、膜下滴灌补贴、土壤有机质提升补贴和苹果套袋技术补贴等，根据各有关文件，这些制度补贴资金并非发放给农民。
制定《农民直接支付法》是当务之急
在规范的建构上，我国往往是先出台行政法规，然后再制定立法。⑤但综合现实中国社会各方面情况，直接制定《对农民直接支付法》更为有利。
制定《农业补贴条例》不可行。首先，我国在入世议定书中已承诺不对农产品维持或采取任何出口补贴，受该协议制约，其规范的称谓应是《农业国内支持条例》。其次，WTO《农业协定》中农业国内支持涉及的内容非常庞杂，很难被一部单行行政法规全面规制，且农业国内支持范围的农业技术推广、粮食公共储备、灾害救济、农业环境和资源保护等领域，在我国已有一些专门的法律或法规进行规制。如果要制定《农业补贴条例》，势必涉及如此众多的法律法规的整合和修改，工程量大，难保证其效果。此外，鉴于农业补贴字样在国际场合的敏感性，WTO成员鲜有将相关立法直接以“补贴”命名的，直接以“农业补贴”命名而使我国成为众矢之的。
制定《对农民直接支付法》的必要性和可行性。可以从三个方面理解制定《对农民直接支付法》的必要性：首先，以立法形式把对农民直接支付的三项制度加以固定，能够加强国家与农民的直接联系，提升政府自身的合法性，维护国家政治稳定。其次，对农民直接支付需要巨额资金，涉及公共财政支出，理应有法律依据。再次，这是缩小城乡收入差距的需要。收入支持制度是WTO主要成员农业国内支持制度的发展方向，有财政能力的WTO成员纷纷建立了对生产者的收入支持制度，如欧共体的单一农业支付制度、美国的直接支付制度、日本式直接支付制度和韩国的直接收入支持制度等。⑥
制定《对农民直接支付法》的可行性在于：第一，对农民直接支付辅助制度已基本成熟，立法的实践基础已经具备。中央和各地政府相关部门已经形成了比较稳定和规范的补贴资金的发放程序，积累了不少的经验。第二，经济学和法学的研究为对农民直接支付立法提供了充分的理论支持。经济学诸多领域的学者都从各自角度对农民利益保护和收入提高进行了大量的探讨，法学视野的弱势群体保护、生存权和发展权、利益机制等理论则为提高农民收入提供了充分的法理根據。⑦第三，全社会已经形成了重视农业和农民利益保护的良好舆论氛围。《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》更是在首篇明确提出，要“强农惠农，加快社会主义新农村建设”。第四，国家日益增加的财政收入为之提供了充分的财政保障，我国经济已经初步具备对农业进行支持的条件。最后，主要WTO成员的直接支付立法经验能为我们提供一定的借鉴。
《对农民直接支付法》的立法构想
立法目标：保障农民最低收入。根据2004年以来的“中央一号文件”和财政部相关文件，现行三项对农民直接支付制度的目标定位于促进粮食增产和促进农民增收。然而，粮食增产与粮农增收这两个目标间存在矛盾和冲突，根本无法兼顾。有鉴于此，在制定《对农民直接支付法》时，必须从战略角度有所取舍，把直接支付的目标一元化，且只能定位于提高农民收入。除了小农经济自然特点之外，还有国际规则的限定。将粮农直补等对农民的直接支付措施定位于保障农民的最低收入，不与当年的生产挂钩，同样能够起到政策效果，却可以规避WTO的削减义务，为我国进一步加大农业补贴力度预留更大空间。
《对农民直接支付法》的立法原则：与国家财政能力相适应。尽管我国财政能力已经有了很大提高，但与发达国家相比，仍属有限。同时我国正处于经济转轨时期，很多方面都需要支付改革成本。此外，对农民直接支付仅属于国内支持的一小部分，国家还需要在农业基础设施、农业技术开发、培训农民、粮食最低价收购等其他领域对农业进行国内支持，因此对农民直接支付的标准不宜过高，要与中央和地方财政能力相适应。
《对农民直接支付法》的补贴类型。在将《对农民直接支付法》的目标定位于保障农民最低收入之后，由于我国政府财政能力仍然有限，再加上我国农民基数极大，现阶段应当固定在粮农直补、农资综合直补和良种补贴的范围，不宜再行扩张。当然，在今后可以进一步探究对生产者直接支付的其他方式。同时，必须将这三类对农民的直接补贴合并为一类，即对农民的直接收入补贴，以充分服务于保障农民收入的目标。
对农民直接支付的标准和依据。第一，支付标准。东部地区的省市维持原状；中部地区（山西、河南、安徽、江西、湖北和湖南）和西部地区适度增加。第二，支付依据。支付依据可根据近五年间农户的历史种植面积加以确定，并与当年生产脱钩。这样可以使直接支付资金不计入我国当期综合支持总量，不受WTO规则要求削减的约束。同时，对农民直接支付属于综合补贴，而综合补贴在瞄准机制上只要求包容目标农户，而不要求完全排斥非目标农户。换言之，补贴只要能够发放到目标农户，政策目标即已实现。至于是否有非目标农户也得到了补贴，则在所不问。
对农民直接支付资金的发放程序。目前，我国已建立了较规范的粮农直补和农资综合直补的发放程序，即通过中国农民补贴网，利用一卡通或者一折通的形式，直接发放到农户手中。因此，《对农民直接支付法》通过之后，只需将良种补贴与粮食直补、农资综合直补资金一并发放即可。与此同时，该法应建立完全透明的直接支付资金发放的程序，将具体补贴的计算依据和标准、发放的方式和时间、数额都要以村为单位及时向农户公布。（作者单位：河南大学法学院）
注释
①高峰，羊文辉，王学真：《开放经济条件下的农业补贴政策》，北京：中国财政经济出版社，2003年，第15页。
②包括但不限于《农业协定》序言第4段、第3条、第四部分（包括第6条和第7条）以及附件2、附件3和附件4。
③J.H. Jackson, The World Trading System: Law and Policy of International Economic Relations, the MIT Press, 2nd ed. 1997, p. 280.
④Desta M.G, The Law of International Trade in Agriculture Products: From GATT 1947 to the WTO Agreement on Agriculture[M]. Kluwer Law International, 2002,：386.
⑤任大鹏，郭海霞：“我国农业补贴的法制化研究”，《农村经济》，2005年第10期。
⑥OECD. Agricultural Policies in OECD Countries: Monitoring and Evaluation 2007[M].OECD Publishing, 2007：185.
⑦李长健：“论农民权益的经济法保护”，《中国法学》，2005年第3期。
【关键词】农业补贴 农业国内支持 对农民直接支付法 农民收入
WTO《农业协定》与相关概念的辨析
农业补贴。WTO框架下农业补贴具有两层含义：一种是狭义补贴，又称保护性补贴，通常会对产出结构和农产品市场造成直接或明显的扭曲性影响，因而也叫“黄箱措施”；另一种是广义补贴。即政府对农业部门的所有投资或支持，不会对产出结构和农产品市场产生直接或明显的扭曲作用的“绿箱措施”。①《农业协定》主要规制市场准入、出口补贴和国内支持措施，后二者构成了完整的农业补贴体系。本文认为，必须严格依据WTO《农业协定》和《补贴与反补贴措施协定》（简称SCM协定），将农业补贴界定为由政府或公共机构提供，在农产品的生产、流通中向接受者提供的财政资助。
农业国内支持。“国内支持”首现于WTO《农业协定》，但并未严格定义。根据《农业协定》的相关规定，②结合SCM协定，可以将农业国内支持定义为“一国政府或公共机构以农业和农民为资助对象所提供的不以出口为目的的各种财政支出，包括扭曲贸易的支持措施和不扭曲或扭曲作用很小的支持措施”。国际贸易法中，有三个基本概念涉及这一主题：国内支持、国内补贴和生产补贴。其中，国内支持在WTO《农业协定》中才作为一个明确法律概念存在。这三大概念在实践中区别，人们普遍认为指的是同一问题。③Desta认为，《农业协定》的国内支持规则并没有将非补贴措施纳入多边约束。理由如下：首先，从《农业协定》的内容来看，国内支持规则的范围无他，只有国内补贴。其次，所有应计入综合支持总量的措施从概念上和传统上都被认为是国内补贴。④本文也同意这种看法。
农民补贴。农民补贴也称生产者补贴，是指政府或公共机构直接提供给农业生产者的补贴。根据补贴目的，其在WTO《农业协定》下可以是出口补贴措施，但更多则属于国内支持措施。本文亦将在国内支持的范畴内讨论农民补贴。目前，我国对生产者的直接补贴主要包括三类：对种粮农民直接补贴、农资综合直补、良种补贴。这些补贴都是直接支付或应当直接支付给农业生产者，属于我们所讨论的农民补贴的范围。此外，我国还有农机具购置补贴、测土配方补贴、膜下滴灌补贴、土壤有机质提升补贴和苹果套袋技术补贴等，根据各有关文件，这些制度补贴资金并非发放给农民。
制定《农民直接支付法》是当务之急
在规范的建构上，我国往往是先出台行政法规，然后再制定立法。⑤但综合现实中国社会各方面情况，直接制定《对农民直接支付法》更为有利。
制定《农业补贴条例》不可行。首先，我国在入世议定书中已承诺不对农产品维持或采取任何出口补贴，受该协议制约，其规范的称谓应是《农业国内支持条例》。其次，WTO《农业协定》中农业国内支持涉及的内容非常庞杂，很难被一部单行行政法规全面规制，且农业国内支持范围的农业技术推广、粮食公共储备、灾害救济、农业环境和资源保护等领域，在我国已有一些专门的法律或法规进行规制。如果要制定《农业补贴条例》，势必涉及如此众多的法律法规的整合和修改，工程量大，难保证其效果。此外，鉴于农业补贴字样在国际场合的敏感性，WTO成员鲜有将相关立法直接以“补贴”命名的，直接以“农业补贴”命名而使我国成为众矢之的。
制定《对农民直接支付法》的必要性和可行性。可以从三个方面理解制定《对农民直接支付法》的必要性：首先，以立法形式把对农民直接支付的三项制度加以固定，能够加强国家与农民的直接联系，提升政府自身的合法性，维护国家政治稳定。其次，对农民直接支付需要巨额资金，涉及公共财政支出，理应有法律依据。再次，这是缩小城乡收入差距的需要。收入支持制度是WTO主要成员农业国内支持制度的发展方向，有财政能力的WTO成员纷纷建立了对生产者的收入支持制度，如欧共体的单一农业支付制度、美国的直接支付制度、日本式直接支付制度和韩国的直接收入支持制度等。⑥
制定《对农民直接支付法》的可行性在于：第一，对农民直接支付辅助制度已基本成熟，立法的实践基础已经具备。中央和各地政府相关部门已经形成了比较稳定和规范的补贴资金的发放程序，积累了不少的经验。第二，经济学和法学的研究为对农民直接支付立法提供了充分的理论支持。经济学诸多领域的学者都从各自角度对农民利益保护和收入提高进行了大量的探讨，法学视野的弱势群体保护、生存权和发展权、利益机制等理论则为提高农民收入提供了充分的法理根據。⑦第三，全社会已经形成了重视农业和农民利益保护的良好舆论氛围。《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》更是在首篇明确提出，要“强农惠农，加快社会主义新农村建设”。第四，国家日益增加的财政收入为之提供了充分的财政保障，我国经济已经初步具备对农业进行支持的条件。最后，主要WTO成员的直接支付立法经验能为我们提供一定的借鉴。
《对农民直接支付法》的立法构想
立法目标：保障农民最低收入。根据2004年以来的“中央一号文件”和财政部相关文件，现行三项对农民直接支付制度的目标定位于促进粮食增产和促进农民增收。然而，粮食增产与粮农增收这两个目标间存在矛盾和冲突，根本无法兼顾。有鉴于此，在制定《对农民直接支付法》时，必须从战略角度有所取舍，把直接支付的目标一元化，且只能定位于提高农民收入。除了小农经济自然特点之外，还有国际规则的限定。将粮农直补等对农民的直接支付措施定位于保障农民的最低收入，不与当年的生产挂钩，同样能够起到政策效果，却可以规避WTO的削减义务，为我国进一步加大农业补贴力度预留更大空间。
《对农民直接支付法》的立法原则：与国家财政能力相适应。尽管我国财政能力已经有了很大提高，但与发达国家相比，仍属有限。同时我国正处于经济转轨时期，很多方面都需要支付改革成本。此外，对农民直接支付仅属于国内支持的一小部分，国家还需要在农业基础设施、农业技术开发、培训农民、粮食最低价收购等其他领域对农业进行国内支持，因此对农民直接支付的标准不宜过高，要与中央和地方财政能力相适应。
《对农民直接支付法》的补贴类型。在将《对农民直接支付法》的目标定位于保障农民最低收入之后，由于我国政府财政能力仍然有限，再加上我国农民基数极大，现阶段应当固定在粮农直补、农资综合直补和良种补贴的范围，不宜再行扩张。当然，在今后可以进一步探究对生产者直接支付的其他方式。同时，必须将这三类对农民的直接补贴合并为一类，即对农民的直接收入补贴，以充分服务于保障农民收入的目标。
对农民直接支付的标准和依据。第一，支付标准。东部地区的省市维持原状；中部地区（山西、河南、安徽、江西、湖北和湖南）和西部地区适度增加。第二，支付依据。支付依据可根据近五年间农户的历史种植面积加以确定，并与当年生产脱钩。这样可以使直接支付资金不计入我国当期综合支持总量，不受WTO规则要求削减的约束。同时，对农民直接支付属于综合补贴，而综合补贴在瞄准机制上只要求包容目标农户，而不要求完全排斥非目标农户。换言之，补贴只要能够发放到目标农户，政策目标即已实现。至于是否有非目标农户也得到了补贴，则在所不问。
对农民直接支付资金的发放程序。目前，我国已建立了较规范的粮农直补和农资综合直补的发放程序，即通过中国农民补贴网，利用一卡通或者一折通的形式，直接发放到农户手中。因此，《对农民直接支付法》通过之后，只需将良种补贴与粮食直补、农资综合直补资金一并发放即可。与此同时，该法应建立完全透明的直接支付资金发放的程序，将具体补贴的计算依据和标准、发放的方式和时间、数额都要以村为单位及时向农户公布。（作者单位：河南大学法学院）
注释
①高峰，羊文辉，王学真：《开放经济条件下的农业补贴政策》，北京：中国财政经济出版社，2003年，第15页。
②包括但不限于《农业协定》序言第4段、第3条、第四部分（包括第6条和第7条）以及附件2、附件3和附件4。
③J.H. Jackson, The World Trading System: Law and Policy of International Economic Relations, the MIT Press, 2nd ed. 1997, p. 280.
④Desta M.G, The Law of International Trade in Agriculture Products: From GATT 1947 to the WTO Agreement on Agriculture[M]. Kluwer Law International, 2002,：386.
⑤任大鹏，郭海霞：“我国农业补贴的法制化研究”，《农村经济》，2005年第10期。
⑥OECD. Agricultural Policies in OECD Countries: Monitoring and Evaluation 2007[M].OECD Publishing, 2007：185.
⑦李长健：“论农民权益的经济法保护”，《中国法学》，2005年第3期。