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宁夏自古以来就是一个移民频繁的地区。自1949年以来，就有过两次大的人口迁移：一是1958年宁夏回族自治区成立时期，国家调动大批回汉族干部和专业技术人员到宁夏工作，同时一批企业和事业单位成建制地迁到宁夏。二是宁夏中南部地区农民的由政府组织、或自发迁徙到区内平原川区及外省区（以新疆为最多），总人数超过100万。
自1980年以来，宁夏先后组织吊庄移民、扶贫扬黄工程移民、生态移民3大移民工程。这部分移民统称为“政策性移民”。随着宁夏政策性移民工程的逐步实施，产生了一个特殊群体——自发移民。自发移民是指不依靠政府组织，没有享受政府的任何补贴，纯属个人自主决定而搬迁的移民。在特定的自然环境和社会背景下，宁夏中南部地区的贫困农民采取了自主迁徙的方式来改变生存环境。
一、自发移民状况分析
自发性移民往往是与政策性移民相伴生的特殊移民群体，他们涉及人口多，覆盖面广。可以说，哪里有政策性移民，哪里就必然会产生自发移民。原州区杨郎镇利民村是原州区内移民的一个样板村，基础设施条件较好，2010年建成后接待过包括中央领导在内的参观者，但400多户移民中有100多户是通过付费从他人手上获得住房和农业设施的，也就是说，自发移民已占到全村移民的25%。从来源看，90%以上的自发移民来自宁夏中南部贫困山区。2000年～2009年10年间，固原市各类移民总量达到46.9万人，其中自发移民约占移民总人数的40%，自发移民达到18.76万人。
从区内迁入地看，自发性移民主要迁往宁夏平原地区，截至2010年10月，银川市自发性移民就有5.4万多人，到2013年，有管理者估计可能达到八九万人，中卫市有2.7万人，吴忠市有3.3万人。宁夏全区自发移民的总数估算在15万～20万人之间。
宁夏中南部地区自发性移民有其规律性，自发移民迁出了自然生态条件恶劣的中南部山区，依靠自己的力量摆脱了贫困，客观上缓解了这一地区人地矛盾，减轻了人口对环境的压力。例如根据笔者2011年的调查，西吉县按照户籍统计的人口是50.5万人，但实际常住人口只有41.2万人。新疆就有数万人西吉籍农民自发迁徙到那里生活。西吉县减少了近10万人，大大缓解了脆弱的生态环境压力。
二、自发移民存在的困难和问题
自发移民迁徙后，主要存在户籍难以落地、土地资源不好分配、社会保障养老保险、医疗保险的补贴以及享受惠农政策等多方面的困难和问题。自发移民区比较集中的地方，需要提供公共服务性的设施，包括道路、学校、医院等，建设资金怎么解决？可见，解决自发移民问题的核心是公共资源的分配问题。
首先，迁出、迁入地政府缺乏沟通、协调，自发移民成为社会管理盲区。迁入地政府认为，自发移民与当地居民争夺资源，不受国家政策保护，一旦解决他们的户籍问题，不仅默认“不合法行为合法化”，而且必须解决他们的农业补贴、救灾救济、社会保障等一系列问题，还需要投入大量资金搞基础设施建设，增加迁入地政府财政负担，形成无序迁移的恶性循环。迁入地政府不愿承担为自发移民提供公共产品和公共服务的责任，致使自发移民聚居区成为社会管理盲区，成为被国家“遗忘的角落”，矛盾积累多，负面影响大。位于银川市西夏区的西马银，是以西吉县自发移民为主形成的移民区，从1990年代中期有几十户西吉农民迁入到这里，租种宁夏农垦系统的土地种植玉米开始，经过十几年变迁，到2011年，人口已达1.3万人。在管理权限上，既不属于西吉，也不属于银川市，成为无人管、无法管的“无政府管理”的“非常区域”。西马银的自发移民在这块地域内基本上是“自我管理、自我服务”，社会秩序还比较稳定，成为宁夏乃至当代中国非常独特的一个“孤岛”现象。
其次，自发移民成为逐渐被“边缘化”的社会群体。自发移民被当做“黑人黑户”，在社会生活中遇到的不确定性因素多于其他居民，忧虑情绪比较普遍，对居住地也缺乏归属感和认同感。
再次，自发移民引发了一些社会问题，增加了社会管理的难度和压力。一是人口增长过快，超生未入户现象突出。一些自发移民的第二代已到婚嫁年龄甚至已结婚生子，但尚无户口。二是滥垦乱建现象造成资源的浪费和无序开发。三是住宅、耕地私下买卖现象严重，非法交易活跃，各类矛盾纠纷日趋凸显。四是移民进入迁入地，不适应新环境，生产技能以及微薄的收入远远不能满足他们改善生活的愿望和需求，各类刑事治安案件呈上升趋势。
最后，自发移民对政策性移民产生了负面影响。自发移民作为政策性移民的伴生现象，有一部分是在政府组织的扶贫开发移民工程中土地无序流转和有偿转让、房屋自行买卖催生的结果。有的农民已在外稳定居住就业，在移民村分得安置房后，并不居住，而是将闲置房和耕地高价转卖给他人。而付费获得房屋土地的农民不属于政府认可的计划内移民，户籍不能随之迁移，必然成为自发移民。
三、解决自发移民问题的思路和建议
宁夏自发移民大部分是从农村流向农村。由于自发移民人口数量多、规模大，分布广等特点，让十几万自发移民在当地落户是稳定当地社会秩序的一项关键举措；让这十几万解决了户籍问题的自发移民同时也能享受到惠农政策和公共服务、公共产品，这无疑也是一项巨大的造福于民的民生工程和民心工程，特别是对这部分移民稳定脱贫乃至走上致富道路意义重大，利在当代，功在千秋。
自治区党委在2013年底召开的十一届三次全会通过的《中共宁夏回族自治区委员会关于深化改革推动经济社会发展若干问题的决定》提出：自治区内自发移民在迁入地农村居住并承包经营农村土地的人员，可在迁入地入户，对于自行流转取得的集体或国有承包地、开垦的国有荒地核实并履行必要的程序后予以认可。这就表明，宁夏在解决多年来困扰社会管理方面的一个重大难题上迈出了关键的一步，是推进城乡一体化和社会治理改革创新的重大举措。自治区党委的决定为解决自发移民问题提出了基本的思路和方向。
首先，按照城乡一体化的户籍管理制度来解决自发移民的户籍问题。即按照石嘴山、银川等地已经试点过的办法为自发移民办理不分城乡的统一的“居民居住证”，这种户籍证应与土地承包制度脱钩。政府不再承担为自发移民分配承包地的责任和义务。当然对于希望获得建房宅基地的，应设法予解决。只要农民安居下来，即使无地务农，也可以有其他谋生的途径。同时也允许移民对现居住地周边荒地在政府的管理指导下投入开发。
其次，自发移民在现居住地获得的长期耕种的土地和宅基地，无论土地来源是什么（大部分为新开发的荒地），无论是通过什么方式获得的（大都通过付费由他人转让获得或自行开发），一律确认为合法的承包地或宅基地，但这部分农民在原居住地的承包地应予以收回，房屋归己，继续务农的农民享受迁入地的各项农业优惠政策和补贴。没有土地的自发移民在解决他们的户籍问题之后，其在原籍的承包地权益保留若干年。
再次，提供公共产品和基础设施建设的投入有两种思路：一是分期投入，二是把解决生态移民和自发移民结合起来。解决自发移民的投入可能要远远低于目前政府组织的生态移民所需的高投入。因为不存在为自发移民解决住房、耕种土地和农业设施的问题。对社会保障方面的投入实际上是从原籍转移到迁入地，国家的投入总量并未增加。
（作者系宁夏社会科学院原副院长）
责任编辑：闫院平
自1980年以来，宁夏先后组织吊庄移民、扶贫扬黄工程移民、生态移民3大移民工程。这部分移民统称为“政策性移民”。随着宁夏政策性移民工程的逐步实施，产生了一个特殊群体——自发移民。自发移民是指不依靠政府组织，没有享受政府的任何补贴，纯属个人自主决定而搬迁的移民。在特定的自然环境和社会背景下，宁夏中南部地区的贫困农民采取了自主迁徙的方式来改变生存环境。
一、自发移民状况分析
自发性移民往往是与政策性移民相伴生的特殊移民群体，他们涉及人口多，覆盖面广。可以说，哪里有政策性移民，哪里就必然会产生自发移民。原州区杨郎镇利民村是原州区内移民的一个样板村，基础设施条件较好，2010年建成后接待过包括中央领导在内的参观者，但400多户移民中有100多户是通过付费从他人手上获得住房和农业设施的，也就是说，自发移民已占到全村移民的25%。从来源看，90%以上的自发移民来自宁夏中南部贫困山区。2000年～2009年10年间，固原市各类移民总量达到46.9万人，其中自发移民约占移民总人数的40%，自发移民达到18.76万人。
从区内迁入地看，自发性移民主要迁往宁夏平原地区，截至2010年10月，银川市自发性移民就有5.4万多人，到2013年，有管理者估计可能达到八九万人，中卫市有2.7万人，吴忠市有3.3万人。宁夏全区自发移民的总数估算在15万～20万人之间。
宁夏中南部地区自发性移民有其规律性，自发移民迁出了自然生态条件恶劣的中南部山区，依靠自己的力量摆脱了贫困，客观上缓解了这一地区人地矛盾，减轻了人口对环境的压力。例如根据笔者2011年的调查，西吉县按照户籍统计的人口是50.5万人，但实际常住人口只有41.2万人。新疆就有数万人西吉籍农民自发迁徙到那里生活。西吉县减少了近10万人，大大缓解了脆弱的生态环境压力。
二、自发移民存在的困难和问题
自发移民迁徙后，主要存在户籍难以落地、土地资源不好分配、社会保障养老保险、医疗保险的补贴以及享受惠农政策等多方面的困难和问题。自发移民区比较集中的地方，需要提供公共服务性的设施，包括道路、学校、医院等，建设资金怎么解决？可见，解决自发移民问题的核心是公共资源的分配问题。
首先，迁出、迁入地政府缺乏沟通、协调，自发移民成为社会管理盲区。迁入地政府认为，自发移民与当地居民争夺资源，不受国家政策保护，一旦解决他们的户籍问题，不仅默认“不合法行为合法化”，而且必须解决他们的农业补贴、救灾救济、社会保障等一系列问题，还需要投入大量资金搞基础设施建设，增加迁入地政府财政负担，形成无序迁移的恶性循环。迁入地政府不愿承担为自发移民提供公共产品和公共服务的责任，致使自发移民聚居区成为社会管理盲区，成为被国家“遗忘的角落”，矛盾积累多，负面影响大。位于银川市西夏区的西马银，是以西吉县自发移民为主形成的移民区，从1990年代中期有几十户西吉农民迁入到这里，租种宁夏农垦系统的土地种植玉米开始，经过十几年变迁，到2011年，人口已达1.3万人。在管理权限上，既不属于西吉，也不属于银川市，成为无人管、无法管的“无政府管理”的“非常区域”。西马银的自发移民在这块地域内基本上是“自我管理、自我服务”，社会秩序还比较稳定，成为宁夏乃至当代中国非常独特的一个“孤岛”现象。
其次，自发移民成为逐渐被“边缘化”的社会群体。自发移民被当做“黑人黑户”，在社会生活中遇到的不确定性因素多于其他居民，忧虑情绪比较普遍，对居住地也缺乏归属感和认同感。
再次，自发移民引发了一些社会问题，增加了社会管理的难度和压力。一是人口增长过快，超生未入户现象突出。一些自发移民的第二代已到婚嫁年龄甚至已结婚生子，但尚无户口。二是滥垦乱建现象造成资源的浪费和无序开发。三是住宅、耕地私下买卖现象严重，非法交易活跃，各类矛盾纠纷日趋凸显。四是移民进入迁入地，不适应新环境，生产技能以及微薄的收入远远不能满足他们改善生活的愿望和需求，各类刑事治安案件呈上升趋势。
最后，自发移民对政策性移民产生了负面影响。自发移民作为政策性移民的伴生现象，有一部分是在政府组织的扶贫开发移民工程中土地无序流转和有偿转让、房屋自行买卖催生的结果。有的农民已在外稳定居住就业，在移民村分得安置房后，并不居住，而是将闲置房和耕地高价转卖给他人。而付费获得房屋土地的农民不属于政府认可的计划内移民，户籍不能随之迁移，必然成为自发移民。
三、解决自发移民问题的思路和建议
宁夏自发移民大部分是从农村流向农村。由于自发移民人口数量多、规模大，分布广等特点，让十几万自发移民在当地落户是稳定当地社会秩序的一项关键举措；让这十几万解决了户籍问题的自发移民同时也能享受到惠农政策和公共服务、公共产品，这无疑也是一项巨大的造福于民的民生工程和民心工程，特别是对这部分移民稳定脱贫乃至走上致富道路意义重大，利在当代，功在千秋。
自治区党委在2013年底召开的十一届三次全会通过的《中共宁夏回族自治区委员会关于深化改革推动经济社会发展若干问题的决定》提出：自治区内自发移民在迁入地农村居住并承包经营农村土地的人员，可在迁入地入户，对于自行流转取得的集体或国有承包地、开垦的国有荒地核实并履行必要的程序后予以认可。这就表明，宁夏在解决多年来困扰社会管理方面的一个重大难题上迈出了关键的一步，是推进城乡一体化和社会治理改革创新的重大举措。自治区党委的决定为解决自发移民问题提出了基本的思路和方向。
首先，按照城乡一体化的户籍管理制度来解决自发移民的户籍问题。即按照石嘴山、银川等地已经试点过的办法为自发移民办理不分城乡的统一的“居民居住证”，这种户籍证应与土地承包制度脱钩。政府不再承担为自发移民分配承包地的责任和义务。当然对于希望获得建房宅基地的，应设法予解决。只要农民安居下来，即使无地务农，也可以有其他谋生的途径。同时也允许移民对现居住地周边荒地在政府的管理指导下投入开发。
其次，自发移民在现居住地获得的长期耕种的土地和宅基地，无论土地来源是什么（大部分为新开发的荒地），无论是通过什么方式获得的（大都通过付费由他人转让获得或自行开发），一律确认为合法的承包地或宅基地，但这部分农民在原居住地的承包地应予以收回，房屋归己，继续务农的农民享受迁入地的各项农业优惠政策和补贴。没有土地的自发移民在解决他们的户籍问题之后，其在原籍的承包地权益保留若干年。
再次，提供公共产品和基础设施建设的投入有两种思路：一是分期投入，二是把解决生态移民和自发移民结合起来。解决自发移民的投入可能要远远低于目前政府组织的生态移民所需的高投入。因为不存在为自发移民解决住房、耕种土地和农业设施的问题。对社会保障方面的投入实际上是从原籍转移到迁入地，国家的投入总量并未增加。
（作者系宁夏社会科学院原副院长）
责任编辑：闫院平