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摘要：通过含混、持续、紧密的互动，慈善机构与政府部门、党群组织建立起一种共生关系，使慈善组织自主性的生产嵌入在一个极为复杂的互动链条之中。这就是“中国式慈善”的“官民二重性”命题。它隐藏着不可调和的深层悖论，即对行政权威性的依附和对组织自主性的寻求。随着国家与社会关系的深度转型，慈善组织的官民二重性格所暗含的内在张力逐渐显现出来，慈善领域的官民冲突日趋激烈，诸如官办慈善的痼疾沉疴、新媒体时代的强势来袭、民间公益的创新实践，使慈善组织生态受到了强烈冲击。面对慈善组织生态变局，必须破除“官民二元对立”的思维模式，超越政府与民间的体制藩篱，在不同慈善事业发展主体的有序参与和良性竞争中，实现各种慈善实践形式的多元互补与和谐共生。
关键词：官民二重性；共生关系；慈善组织生态；超越官与民
中图分类号：C913.7文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2015）09-0067-06
一、官民二重性：中国慈善事业的总体性格
在现实生活中，“中国式慈善”是一个几乎尽人皆知的大众流行话语，但在理论层面，关于“中国式慈善”的界定众说纷纭，目前尚无定论。从一般意义上说，“中国式慈善”泛指慈善事业在中国社会遭遇的各种状况、问题和困局，以及它们在转型时期衍生出的新议题、新现象和新常态。具体言之，诸如行政主导的慈善管理模式、运动式的资源动员过程、依附性的政社互动关系、边缘化的草根慈善团体、泛道德化的主流慈善文化，均是“中国式慈善”由来已久的含义和特质。这些根深蒂固的“老问题”，在市场转型和社会转轨的双重驱动下，已经表现出一些颇具“中国特色”和“本土经验”的新动向、新趋势，包括政府包办慈善的体制沉疴、官办慈善组织的认同危机、平民草根公益的生机勃发、大众慈善意识的杂糅碰撞，均需要重新加以审视和理解。
不论是由来已久的“老问题”，还是近年新生的“新现象”，都根植于“中国式慈善”的总体性格，即“官民二重性”。所谓“官民二重性”，是指众多慈善组织在产生方式、活动形式、运作模式等诸多方面，既受到政府体制的资源约束和权威性限制，与政府部门有着密不可分的联系，从而带有强烈的行政派生性和官办色彩；同时又是社会群体的爱心表达渠道和利益诉求纽带，与公民社会有着紧密相连的关系，因此具有一定程度的独立性和民间自主性。在中国独特的国家与社会关系的塑造下，慈善组织所特有的官民二重性格显得格外耀眼。它使慈善组织在体制夹缝中生存，游离于政府和社会、官方和民间之间，给人以“非官非民、亦官亦民”的模糊印象①。在社会转型时期，这种边界模糊、职能不清的组织性质集中表现在以下几个方面。
一是在管理体制上。政府对慈善组织实行“双重管理体制”，由民政部门与业务主管单位进行双重领导，使其组织运作和内部管理多是行政指令的产物。虽然随着改革释放的社会流动资源和自由活动空间日益增多，慈善组织的孵化和培育已悄然转变——由政府派生的“单一驱动模式”转变为政府、企业、社区、团体、个人的“多元共建模式”②，但是慈善组织仍然受到政府各方面的控制和干预，其官僚化有余而自主性不足的固有印象尚无根本改变。
二是在组织职能上。众多慈善组织在社会公众和公共舆论的推动下，已日益成长为社情民意的表达载体和公共福祉的维护力量，其职能逐渐细化，运营日趋独立，目标愈发灵活，大众化、社会化和专业化的组织属性日渐彰显。然而，置于强政府—弱社会的特殊语境之下，历史上的统治者一直将慈善公益事业视为巩固国家政权建设的社会基石和辅助性力量。直到现在，“慈善机构是政府职能向社会转移和延伸”的功能定位并未完全改变，它们距离真正意义上的公民社会组织仍有很大距离。
三是在资源获取上。随着社会结构的转型和体制机制的转轨，慈善事业生长的社会土壤逐渐肥沃，政府部门、党群组织、企事业单位、各民主党派以及其他社会组织、公民个人，都可以依照法定程序投身慈善事业、创办慈善机构、开展慈善活动。慈善捐赠主体的多元化和捐赠形式、融资渠道的不断丰富，不仅意味着慈善机构从社会汲取支持的能力初步养成，也表明慈善组织的独立性和自主性正在加强。然而，实际上，我国慈善组织对政府拨款的依赖程度依然较强，资金筹集和资源获得多依靠行政命令，其社会融资能力有待提高、资源动员结构急需优化。
总体上，在转型时期，政府的强势干预及其与社会的复杂渗透关系使慈善机构的性质模糊、边界不清。相关调查数据亦表明，党和政府在合法性给予、资源提供、政策保障等方面依旧占据不可替代的地位。③因而，无论是过去还是现在，中国慈善组织都缺乏完全自主的行动空间和独立的运作能力，在日常实践中呈现“官”与“民”二重属性的交织。它们的性质很难简单用“官办”和“民办”来界定。慈善事业的官民二重性格仍在社会转型的激流中延续。在行政派生性和社会自主性的矛盾逻辑支配下，慈善组织面临着持续发展和转型升级的重重困境。
中国慈善事业所特有的官民二重性格，赋予了慈善事业之于社会转型的特殊意义。作为一个公共领域，慈善事业对于中国社会转型的特殊意义在于，在慈善行动中不仅可以“发现社会”“发育社会”，而且可以从根本上理解政府与社会的复杂互动关系和关系调整过程。正是从这个角度上说，“中国式慈善”及其官民二重性格成为透视社会转型实践过程的一个重要窗口，受到广大学者的垂青和关注，逐渐成为转型社会一个新的学术生长点。
二、隐藏的悖论：官民二重性格的内在张力
中国慈善组织根深蒂固的官民二重性格使它们交织着行政性与社会性的矛盾属性。在社会结构转型和社会治理转变的背景下，“官”与“民”在公益慈善领域既相互嵌入、合作，又彼此博弈、冲突，使慈善事业呈现出一幅复杂又妙趣横生的官民互动图景。
具体来说，为了在确定服务项目、决定内部事务、获取活动资源等方面拥有更大的自主行动空间，各类慈善组织必须服从党和国家的领导，采用种种策略顺应、迎合甚至服从党和政府的治理需要，主动嵌入到官方治理结构中，从而创造和生产自身的自主性，提升自我管理、自我运作、自我决策的能力。在日常运作中，慈善组织努力提供公共服务、满足社会需求，为政府分忧解难，当好党和政府的帮手和伙伴④。通过嵌套在党和国家的制度结构之中，慈善组织与中央及地方政府部门建立起一种相互依赖、彼此需要的非正式关系，不仅获得了相当的机动空间，而且发挥了可观的政治杠杆作用。在皮特·何看来，这种社会组织的嵌入性表现，虽然为它们赢得了一定的生存空间和发展机会，但也带来了它们对党和政府的依赖以及对自身的约束⑤。换言之，中国慈善组织的嵌入式行动主义既限制了规范意义上慈善活动的开展，同时又使其发展成为可能。 与之相对应的是，为了发挥社会慈善组织的治理功能，国家对其主导的制度环境和政策话语进行了相应调整，为慈善事业“松绑”。特别是近年来，中央政府陆续释放出关于促进慈善事业发展的积极政策信号。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，激发社会组织活力，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。2014年，国务院印发了《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，它是新中国成立以来首个以中央政府名义颁发的专门指导、规范和促进慈善事业发展的文件。
在宏观制度环境的推动下，各级政府部门根据自身的治理逻辑，工具性、灵活性地处理与慈善组织之间的关系，发展出诸如“分类控制、功能替代”⑥、“宏观鼓励、微观约束”⑦等与慈善组织“打交道”的策略。所谓“分类控制”，是政府针对不同的慈善组织分别采取不同的限制策略和管理模式，诸如准政府模式、事业单位模式、双重管理模式、归口管理模式、代管模式、放任或禁止模式；所谓“功能替代”，是政府针对不同的慈善组织分别采取不同的发展策略和管理模式，诸如延续模式、新建模式、收编模式、合作模式、无支持模式等。如此，政府部门通过建立一套严密的限制策略与发展策略，有效而又隐蔽地控制了慈善组织的行为，使其只能在政府的掌控底线内运作，既离不开政府的资源支持，“断不了奶”，又囿于政府的严格监管，“越不了线”。
通过上述貌似含混、持续、紧密的互动，慈善机构与政府部门、党群组织建立起一种共生关系，即尽管国家对慈善组织表现出明显的限制性倾向，但并没有对慈善组织采取极权主义控制，而是为它们留出一定空间⑧，反过来，各类慈善组织虽然希求更多自治的权利和自由的空间，却并没有表现出越过政府控制底线的意图。在这一持续的胶着状态中，它们彼此依赖、相互利用，不断进行着沟通和谈判。以慈善组织为代表的社会力量需要政府赋予其合法性、承认其社会能力，以便争取更多的社会空间和资源；而政府需要依靠慈善组织与社会大众的紧密联系，更好地组织、动员和整合社会力量。
在社会转型时期，慈善组织与政府部门所形成的共生结构，使慈善组织自主性的生产嵌入在一个极为复杂的互动链条之中。在慈善组织的日常实践中，官方制度环境的激励与约束并存，尤其是官方的治理手段在一定程度上是含混的和非系统的，它开启了慈善组织施展策略性行为的“机会之窗”⑨。鉴于此，诸如体制、机制、法规、权力、资源等制度环境构成的各种约束条件与社会慈善组织的策略性回应相互交织、彼此牵制，不仅塑造着中国慈善事业的总体性格，也制约着慈善组织生态的转型发展。
从积极角度来说，政府部门与慈善组织的互动方式在一定程度上促进了慈善组织的发育、成长和壮大。调整政策口径、释放行动空间是政府对慈善组织的最大支持。同时，政府政策支持和政府资源的注入，为慈善组织的发展提供了强大动力。
反过来说，这种嵌入式互动亦限制了慈善组织的良性发育和持续发展。研究表明，在“分类控制”的限制策略和“功能替代”的发展策略影响下，慈善组织类型与政府控制强度存在显著的对应关系⑩，并且，慈善组织对政府的依附程度与其自身的发育水平、参与能力呈正相关B11。具体言之，一般情况下，政府控制越强的慈善组织往往得到的政府支持越多，发育水平良好，参与能力较强，能够更好地发挥提供公共服务、促进社会公正的功能，但其行动效率较低，运作方式更加行政化、官僚化。中国红十字会、各级慈善会等免登记慈善团体便是典型个案。相反，政府控制越弱的慈善组织得到的政府支持就越少，如诸多民间自发的草根公益组织，政府对其通常采取放任自流态度，既缺乏干预也鲜有支持，这些组织总体上发育水平较低，参与能力较差，但其行动方式富有个性和效率，更加灵活多样。
总而言之，在上述互动关系和共生模式的支配下，中国慈善事业的组织生态显现出浓厚的中国特色。在组织结构上，一些公益组织行政色彩浓厚、数量规模庞大，呈现出“一家独大”“一枝独秀”的局面；在资金来源上，众多公益组织过度依赖政府部门“输血”，自身“造血”能力不足；在活动领域上，公益慈善组织主要在扶贫、助学、宣传等政府鼓励的领域展开活动，而鲜少涉足倡导社会运动、维权、艾滋病防护等政府敏感的领域；在功能发挥上，慈善组织功能严重失衡，准政府组织发挥较大的作用，而民间组织仅仅扮演“拾遗补阙”的角色。
值得一提的是，“中国式慈善”颇具特色的“官民二重性”隐藏着不可调和的深层悖论，即对行政权威性的依附和对组织自主性的寻求。随着国家与社会关系的深度转型，慈善组织的官民二重性格所暗含的内在张力逐渐显现出来。一方面，随着政府控制的松动和社会自由空间的拓展，包括慈善机构在内的各类社会组织的独立性、自主性都得到极大释放，成为促进多元社会整合、推动社会管理创新的重要力量，它们正在权威体制缝隙中寻求更大的自由活动空间。另一方面，国家力量虽然在社会公益领域逐渐退场，但仍然以隐蔽的方式增长并向民间社会渗透，是慈善组织生长和发展赖以依靠的权威资源。这种由组织特性所赋予的深层悖论为慈善危机的爆发、慈善生态的巨变埋下了伏笔。
三、认同的危机：官民冲突与慈善生态变局
近年来，慈善在中国突然“热”了起来。2008年，全体中国人的爱心与力量汇聚汶川，地震灾后救援展现了慈善组织行动的力量。在大众的积极参与下，中国慈善事业开启了前所未有的井喷式发展。2011年，“郭美美事件”、中华慈善总会“1500万购买发票事件”“河南宋庆龄基金会投资事件”等丑闻撬开了慈善事业的腐败暗箱，引发了相关慈善组织和慈善人物的信任危机。在众人的街谈巷议中，中国慈善事业迈出了公信力建设的历史性步伐。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确允许慈善组织直接登记注册。这一突破瓶颈的改革政策全面肯定了慈善组织的社会作用，带来了慈善组织发展的热潮。截至2014年2月底，全国共有基金会3676个，比2012年年底增加666个，增长22.12%。 在上下合力联动下，自上而下的社会组织改革与自下而上的民间公益实践交相辉映，推动着慈善事业问责化、民间化和专业化三股潮流，共同谱写了一个狂飙突进同时也是大浪淘沙的慈善转型时代B12。几年间，社会转型与公益转型相互交织，使慈善组织生态受到了强烈冲击，主要表现在三个方面。
第一，强势崛起的网络公益改变了慈善事业的组织形态。一方面，新媒体应用于公益行动，带来慈善思维的革新和行动方式的创新。传统慈善活动往往聚焦于社会精英的大额捐赠，然而随着网络社会的来临和网络快捷支付方式的逐渐普及，参与广泛、过程透明、实时监督、形式丰富的小额捐款被人们广泛接受，在网络空间蔚然成风。在互联网的网聚效应下，纵使个体捐款一元钱，也会带来可观的捐赠收入B13。据《2013中国网络捐赠报告》的不完全统计，截至2013年9月，包括支付宝E公益平台、新浪微公益平台、腾讯网络捐款平台在内的中国网络捐赠平台总共筹集善款超过5.2亿元。另一方面，网络技术的新发展成全了无组织的组织力量，慈善公益正迈向一个“人人时代”。一些网络精英借助微博、微信等新媒体，集结了网友、志愿者、政府、媒体、公益机构、网络运营商等多元力量，创造出许多轻松愉悦的平民公益项目，诸如邓飞的“免费午餐计划”、王克勤的“大爱清尘”、陈坤的“行走的力量”、李英强的“公民图书馆”、雷闯的“乙肝维权”、于建嵘的“随手拍照解救乞讨儿童”等，都为人们喜闻乐见。这些依托网络、依靠民众的公益行动，虽然缺乏正式稳定的组织形式，但实现了新媒体与微公益、大公民的无缝联结，为普通大众的参与搭建了平台、为公益行动的创新提供了可能。
第二，持续不断的负面舆论重塑了慈善事业的组织认同。长期以来，诸如红十字会和慈善会等行政化慈善组织主导着中国慈善募捐市场，发挥着“集中力量办大事”的组织优势。然而，随着一系列负面舆论事件的爆发，官办慈善体制沉疴日显，慈善领域的积弊和深层矛盾暴露无遗。与之相对应的是，以“壹基金”为代表的民间公益机构和以“免费午餐计划”为代表的民间公益行动，凭借它们透明的管理、创新的手法、务实的工作，赢得了公众的信任和支持。在此背景下，募捐市场中国家与社会的关系正在发生深刻变革。2013年4月，在芦山抗震救灾启动之时，注册不足半年的民间公募基金会——深圳壹基金一日募捐总额远超中国红十字会。截至2013年9月30日，超过600万人次向深圳壹基金公益基金会定向捐赠雅安救灾款物高达3.5亿元。民间组织领跑中国公募市场，“国退民进”的迹象首次显现B14，这在中国公益慈善史上很可能成为一个重要的分界线，对中国慈善事业的未来也将产生深远的影响。
第三，民间公益的创新实践改造了慈善事业的组织文化。一方面，在民间公益实践中，网络已不仅是公益机构用来宣传和动员的外部工具，而且是慈善事业赖以生存和发展的内在要素。这一不可或缺的要素，将“枢纽”“平台”“实时交互”“去中心化”“众筹”“公益APP”等特质融为一体，构成了慈善事业健康持续发展的生态条件。作为在互联网环境中营造的新公益模式，“免费午餐计划”将上述特质展现无遗。它由著名记者邓飞借助微博发起，倡议网友每天捐赠3元，旨在为贫困学童提供免费午餐。该网络行动于2011年3月29日在微博上发出免费午餐开伙的消息，并开设免费午餐淘宝公益店进行义捐义卖。另一方面，民间公益的创新实践，不仅使公益活动趣味横生，而且让慈善机构活力盎然，极大提升了慈善公益生态系统的创造力和吸引力。以“免费午餐计划”为例，它之所以大获成功，靠的是充分利用新媒体进行微动员。通过“策划事件营销、引爆公益话题；借力淘宝平台、开创电商合作；巧用名人效应、实现二次传播；整合传统媒体、线下跟踪报道；善用政府关系、促进持续发展”等运作策略B15，免费午餐项目创造了公益创新的成功案例。可以说，民间公益行动在传递社会服务、引发公共议题的同时，也在开展社会实验、创新公共治理。
表面上，官办慈善的痼疾沉疴、新媒体时代的强势来袭、民间公益的创新实践，是慈善组织生态剧烈转型的始作俑者，但实际上，公众权利意识和价值认同的转变和分化才是诱发慈善危机的真正原因。20世纪90年代以来，党和国家“为慈善正名”，赋予慈善合法性，让慈善在中国社会“复活重生”。但是，国家恢复和承认慈善的“角色”，建立在治理社会、维护稳定的刚性需求之上，在于利用慈善事业的治理功能满足社会转型的实际需要。在党和国家视域中，慈善只是作为一种社会治理工具而存在，慈善的实用价值和外部性功能被接受，而慈善所蕴含的真正意义和基本价值却没有从根本上得到接纳。社会认同价值的缺席，为中国慈善事业陷入认同危机埋下了伏笔。与之相反，活力迸发的民间公益行动，紧密联系大众具体利益，深深扎根普通人的日常生活，密切回应人们对公开透明、客观真实、自由个性等基本价值的诉求。因而，推动慈善事业的深度转型，不仅要转变慈善事业的组织架构、治理结构、运行机制，更要重构慈善事业的社会认同和价值基础B16。
四、超越官与民：重构合作型慈善组织生态
面对社会转型浪潮的激荡和慈善组织生态的变局，如何摆正政府在慈善事业中的角色、理顺慈善运行机制中的官民关系、重构中国慈善事业的组织生态，成为迫在眉睫的重要议题，受到前所未有的广泛关注。如何理解“中国式慈善”的总体性格？如何认识中国慈善事业延续至今的组织传统和不可预知的转型未来？为何慈善事业会陷入危机？史无前例的大转型怎样塑造人们对它的认知？慈善组织如何转危为机，重拾公众信任？这些经典问题的求索关涉到“中国式慈善”困局的“结”与“解”，牵动着许多学者的思绪和大众的心声。
有趣的是，面对上述纷繁复杂的局面和莫衷一是的难题，我国理论界和实务界表现出十分一致的学术姿态。无论是慈善领域的研究者、观察者，还是慈善事业的管理者、参与者，抑或是慈善事件的关注者、讨论者，他们往往从“官民二元对立”的角度理解“中国式慈善”及其运行机制，官方与民间、官办与民办被当作考察中国慈善事业历史、现状与未来的既定框架。依照这一框架，他们将中国慈善活动和组织分为两种基本类型：官办慈善与民办慈善。在此基础上，他们认为，“政府公益”和官办慈善是中国慈善事业长期以来的总体特征，也是转型期“中国式慈善”陷入舆论漩涡不能自拔的根本原因，自然而然地，“官主民辅”“官退民进”分别构成了“中国式慈善”的“结”与“解”。在此逻辑的支配和引领下，慈善“去行政化”的呼声不绝于耳，甚至升温为一种狂热化、情绪化的大众口号。 这种线性的思维方式和惯性的思考路径虽然贴近现实国情和公众诉求，保留着深刻的转型印记，但它对中国慈善事业的二元划分，将“官”与“民”简单对立，使人们对慈善性质和转型路径的理解孤立起来，脱离了社会结构和社会变迁的历史情境，陷入了“非此即彼”“非官即民”的狭隘境地。同时，“官民二元”的惯性思维将“中国式慈善”的困局归咎于它的官办属性，将“中国式慈善”的出路诉诸回归民间，武断地将“去行政化”视为治愈“中国式慈善”病症的一剂良药，从而忽略了社会生活实际的限制和社会历史结构的约束。
如前文所述，作为中国慈善事业与生俱来的特殊性质，“官民二重性”长期蕴含在慈善组织的生长与发育之中，塑造着慈善事业的组织生态和转型历程。但是，笔者以为，“官民二重性”绝非“官民二元性”。在各类慈善组织的实际运作中，“官”与“民”的边界模糊、权责不清，呈现出一种相互依赖、难分难解的局面。换句话说，它们之间是一种建基于持续互动、相互嵌入之上的共生关系，而不是一种边界清晰、权责明确的二元对立关系。故而，作为对中国慈善性格的总体性判断，“官民二重性”是难以分割的有机整体，它是事物的一种属性，而非官办与民办两种属性。进而言之，中国式慈善的“官民二重性”并不等于“兼具‘官方性’和‘民间性’”，任何对它进行“一分为二”的简单理解都是严重的误识，不符合慈善组织的生存状况和运作实际。
所以，重构慈善组织生态、促进慈善转型升级，不能陷入“官民二元对立”的惯性思维逻辑，去盲目遵从“非此即彼”的“二选一式”发展逻辑和一味崇尚“官退民进”的“去行政化”发展模式。相反，“官民二重性”命题要求我们发挥官民互动、共生关系的潜在优势，构建官民合作、政社互补的慈善组织生态体系。换句话说，推进中国慈善事业的顺利转型和持续发展，离不开政府部门的支持和社会力量的壮大，更离不开二者之间的通力合作。建构官民合作、政社互补的慈善组织生态，必须明确政府与慈善组织的权利边界，实现政府负责、社会协同、公众参与的良性治理。
一方面，在“强国家—弱社会”的治理格局中，政府普遍运用行政干预模式引导慈善事业发展，使慈善组织生态打上了浓厚的权力烙印。在这种强弱分明的组织关系中，慈善组织与政府的边界模糊，导致大量慈善组织依附于政府权威，在“中心—边缘”的社会治理模式下夹缝求生，自主行动空间受到极大限制和挤压。然而，培育慈善机构、发展慈善事业，不仅是优化基层社会治理、辅助国家政权建设的必要手段，也是表达公民权利诉求、促进社会力量发育的基本方式。因此，发展和壮大慈善事业，既有政治性需求和工具性目标，又有社会性需要和价值性使命；慈善事业的良性发育和持续发展，既需要政府自上而下的政策引导和制度保障，也需要社会自下而上的主动参与和创新行动。从这个意义上，促进慈善事业的良性发展，恢复慈善组织的公共本性，必须打破传统慈善政策的唯政治性特征，使慈善机构走出单纯对政府负责的自上而下的线性关系困局。
另一方面，作为慈善事业的治理主体之一，政府不应通过行政权力管制慈善机构的日常运作，而应“加大政府职能转移管理力度，舍得向社会组织‘放权’，敢于让社会组织‘接力’。凡是社会组织能够‘接得住、管得好’的事，都要逐步地交给它们”B17。只有政府转变职能、赋权社会，才能拓展慈善组织的自主空间，激发公民社会的行动能量，创造社会转型的持续动力。而政府自我限权与简政放权，并不是“退出”和“不作为”，而是旨在营造政府、企业、媒体、社会组织、爱心人士、普通公众共同参与的慈善事业发展格局。正是在这个意义上，政府在促进多元参与、搭建合作平台的过程中扮演关键角色。
与此同时，慈善事业的良性治理需要依托国家法律的重塑和保障。随着政策环境和法律体系的改进，慈善组织能够依据法律赋权增强自主性和行动力，媒体机构可以依托制度渠道引导社会表达和公益传播，普通公民则能依靠公共平台参与公益、实时监督；反过来，慈善组织、媒体机构、普通公民的力量增强又会促进相关法律法规的进一步完善和健全。在这种良性互动关系的推力下，持续性的制度改良就此形成，各个慈善事业的发展主体可以基于平等的法律身份、公正的法律程序进行对话，从而使慈善事业转型和组织生态重构获得制度化的保障和内生性的动力，一种合作型的组织生态格局应运而生。
总之，慈善事业不只是慈善圈的事，而是全社会的事。公益活动的开展和慈善事业的发展，需要多种力量参与和协作。政府、企业、媒体、慈善机构、志愿者、普通公众都是慈善组织生态中缺一不可的平等参与主体。而政府的主导性地位，决定了破解中国式慈善困局、推进慈善事业转型并非“去行政化”那样简单。在当下，完全“去行政化”，既不可能，也不可为。正因为此，理顺官民关系、搭建合作平台，既是建构新型慈善组织生态的题中应有之义，也是促进慈善事业转型的战略之举。必须破除“官民二元对立”的思维模式，超越政府与民间的体制藩篱，在不同慈善事业发展主体的有序参与和良性竞争中，实现各种慈善实践形式的多元互补与和谐共生。
注释
①于晓虹、李姿姿：《当代中国社团官民二重性的制度分析》，《开放时代》2001年第9期。
②朱光磊、陆明远：《中国非营利组织的“二重性”及其监管问题》，《理论与现代化》2004年第2期。
③刘能：《中国都市地区普通公众参加社会捐助活动的意愿和行为取向分析》，《社会学研究》2004年第2期。
④⑩康晓光等：《依附性发展的第三部门》，社会科学文献出版社，2011年，第54、44页。
⑤⑨[荷兰]皮特·何：《引言：嵌入式行动主义与政治变迁》，[荷兰]皮特·何、[美]瑞志·安德蒙主编：《嵌入式行动主义在中国：社会运动的机遇与约束》，李婵娟译，社会科学文献出版社，2012年，第12、20页。
⑥康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6期。
⑦俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，《中国社会科学》2006年第1期。
⑧[荷兰]皮特·何：《组织自律与“去政治化”的政治立场》，[荷兰]皮特·何、[美]瑞志·安德蒙主编：《嵌入式行动主义在中国：社会运动的机遇与约束》，李婵娟译，社会科学文献出版社，2012年，第32页。
B11徐湘林：《政治特性、效率误区与发展空间》，《公共管理学报》2005年第3期。
B12朱健刚：《公益事业的公信力、创新与转型》，《中国公益发展报告（2011）》，社会科学文献出版社，2012年，第1页。
B13B14朱健刚：《从计划慈善走向公民公益》，《中国慈善发展报告（2014）》，社会科学文献出版社，2014年，第7、4页。
B15张宁等：《2011年中国微公益传播报告》，《中国公益发展报告（2011）》，社会科学文献出版社，2012年，第189—190页。
B16刘威：《重新为慈善正名——写在〈人民日报〉社论“为慈善正名”发表二十周年之际》，《浙江社会科学》2014年第9期。
B17陈正新等：《汪洋：凡社会组织“接得住、管得好”的事都交给它们》，《南方日报》2011年11月23日。
责任编辑：海玉
关键词：官民二重性；共生关系；慈善组织生态；超越官与民
中图分类号：C913.7文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2015）09-0067-06
一、官民二重性：中国慈善事业的总体性格
在现实生活中，“中国式慈善”是一个几乎尽人皆知的大众流行话语，但在理论层面，关于“中国式慈善”的界定众说纷纭，目前尚无定论。从一般意义上说，“中国式慈善”泛指慈善事业在中国社会遭遇的各种状况、问题和困局，以及它们在转型时期衍生出的新议题、新现象和新常态。具体言之，诸如行政主导的慈善管理模式、运动式的资源动员过程、依附性的政社互动关系、边缘化的草根慈善团体、泛道德化的主流慈善文化，均是“中国式慈善”由来已久的含义和特质。这些根深蒂固的“老问题”，在市场转型和社会转轨的双重驱动下，已经表现出一些颇具“中国特色”和“本土经验”的新动向、新趋势，包括政府包办慈善的体制沉疴、官办慈善组织的认同危机、平民草根公益的生机勃发、大众慈善意识的杂糅碰撞，均需要重新加以审视和理解。
不论是由来已久的“老问题”，还是近年新生的“新现象”，都根植于“中国式慈善”的总体性格，即“官民二重性”。所谓“官民二重性”，是指众多慈善组织在产生方式、活动形式、运作模式等诸多方面，既受到政府体制的资源约束和权威性限制，与政府部门有着密不可分的联系，从而带有强烈的行政派生性和官办色彩；同时又是社会群体的爱心表达渠道和利益诉求纽带，与公民社会有着紧密相连的关系，因此具有一定程度的独立性和民间自主性。在中国独特的国家与社会关系的塑造下，慈善组织所特有的官民二重性格显得格外耀眼。它使慈善组织在体制夹缝中生存，游离于政府和社会、官方和民间之间，给人以“非官非民、亦官亦民”的模糊印象①。在社会转型时期，这种边界模糊、职能不清的组织性质集中表现在以下几个方面。
一是在管理体制上。政府对慈善组织实行“双重管理体制”，由民政部门与业务主管单位进行双重领导，使其组织运作和内部管理多是行政指令的产物。虽然随着改革释放的社会流动资源和自由活动空间日益增多，慈善组织的孵化和培育已悄然转变——由政府派生的“单一驱动模式”转变为政府、企业、社区、团体、个人的“多元共建模式”②，但是慈善组织仍然受到政府各方面的控制和干预，其官僚化有余而自主性不足的固有印象尚无根本改变。
二是在组织职能上。众多慈善组织在社会公众和公共舆论的推动下，已日益成长为社情民意的表达载体和公共福祉的维护力量，其职能逐渐细化，运营日趋独立，目标愈发灵活，大众化、社会化和专业化的组织属性日渐彰显。然而，置于强政府—弱社会的特殊语境之下，历史上的统治者一直将慈善公益事业视为巩固国家政权建设的社会基石和辅助性力量。直到现在，“慈善机构是政府职能向社会转移和延伸”的功能定位并未完全改变，它们距离真正意义上的公民社会组织仍有很大距离。
三是在资源获取上。随着社会结构的转型和体制机制的转轨，慈善事业生长的社会土壤逐渐肥沃，政府部门、党群组织、企事业单位、各民主党派以及其他社会组织、公民个人，都可以依照法定程序投身慈善事业、创办慈善机构、开展慈善活动。慈善捐赠主体的多元化和捐赠形式、融资渠道的不断丰富，不仅意味着慈善机构从社会汲取支持的能力初步养成，也表明慈善组织的独立性和自主性正在加强。然而，实际上，我国慈善组织对政府拨款的依赖程度依然较强，资金筹集和资源获得多依靠行政命令，其社会融资能力有待提高、资源动员结构急需优化。
总体上，在转型时期，政府的强势干预及其与社会的复杂渗透关系使慈善机构的性质模糊、边界不清。相关调查数据亦表明，党和政府在合法性给予、资源提供、政策保障等方面依旧占据不可替代的地位。③因而，无论是过去还是现在，中国慈善组织都缺乏完全自主的行动空间和独立的运作能力，在日常实践中呈现“官”与“民”二重属性的交织。它们的性质很难简单用“官办”和“民办”来界定。慈善事业的官民二重性格仍在社会转型的激流中延续。在行政派生性和社会自主性的矛盾逻辑支配下，慈善组织面临着持续发展和转型升级的重重困境。
中国慈善事业所特有的官民二重性格，赋予了慈善事业之于社会转型的特殊意义。作为一个公共领域，慈善事业对于中国社会转型的特殊意义在于，在慈善行动中不仅可以“发现社会”“发育社会”，而且可以从根本上理解政府与社会的复杂互动关系和关系调整过程。正是从这个角度上说，“中国式慈善”及其官民二重性格成为透视社会转型实践过程的一个重要窗口，受到广大学者的垂青和关注，逐渐成为转型社会一个新的学术生长点。
二、隐藏的悖论：官民二重性格的内在张力
中国慈善组织根深蒂固的官民二重性格使它们交织着行政性与社会性的矛盾属性。在社会结构转型和社会治理转变的背景下，“官”与“民”在公益慈善领域既相互嵌入、合作，又彼此博弈、冲突，使慈善事业呈现出一幅复杂又妙趣横生的官民互动图景。
具体来说，为了在确定服务项目、决定内部事务、获取活动资源等方面拥有更大的自主行动空间，各类慈善组织必须服从党和国家的领导，采用种种策略顺应、迎合甚至服从党和政府的治理需要，主动嵌入到官方治理结构中，从而创造和生产自身的自主性，提升自我管理、自我运作、自我决策的能力。在日常运作中，慈善组织努力提供公共服务、满足社会需求，为政府分忧解难，当好党和政府的帮手和伙伴④。通过嵌套在党和国家的制度结构之中，慈善组织与中央及地方政府部门建立起一种相互依赖、彼此需要的非正式关系，不仅获得了相当的机动空间，而且发挥了可观的政治杠杆作用。在皮特·何看来，这种社会组织的嵌入性表现，虽然为它们赢得了一定的生存空间和发展机会，但也带来了它们对党和政府的依赖以及对自身的约束⑤。换言之，中国慈善组织的嵌入式行动主义既限制了规范意义上慈善活动的开展，同时又使其发展成为可能。 与之相对应的是，为了发挥社会慈善组织的治理功能，国家对其主导的制度环境和政策话语进行了相应调整，为慈善事业“松绑”。特别是近年来，中央政府陆续释放出关于促进慈善事业发展的积极政策信号。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，激发社会组织活力，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。2014年，国务院印发了《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，它是新中国成立以来首个以中央政府名义颁发的专门指导、规范和促进慈善事业发展的文件。
在宏观制度环境的推动下，各级政府部门根据自身的治理逻辑，工具性、灵活性地处理与慈善组织之间的关系，发展出诸如“分类控制、功能替代”⑥、“宏观鼓励、微观约束”⑦等与慈善组织“打交道”的策略。所谓“分类控制”，是政府针对不同的慈善组织分别采取不同的限制策略和管理模式，诸如准政府模式、事业单位模式、双重管理模式、归口管理模式、代管模式、放任或禁止模式；所谓“功能替代”，是政府针对不同的慈善组织分别采取不同的发展策略和管理模式，诸如延续模式、新建模式、收编模式、合作模式、无支持模式等。如此，政府部门通过建立一套严密的限制策略与发展策略，有效而又隐蔽地控制了慈善组织的行为，使其只能在政府的掌控底线内运作，既离不开政府的资源支持，“断不了奶”，又囿于政府的严格监管，“越不了线”。
通过上述貌似含混、持续、紧密的互动，慈善机构与政府部门、党群组织建立起一种共生关系，即尽管国家对慈善组织表现出明显的限制性倾向，但并没有对慈善组织采取极权主义控制，而是为它们留出一定空间⑧，反过来，各类慈善组织虽然希求更多自治的权利和自由的空间，却并没有表现出越过政府控制底线的意图。在这一持续的胶着状态中，它们彼此依赖、相互利用，不断进行着沟通和谈判。以慈善组织为代表的社会力量需要政府赋予其合法性、承认其社会能力，以便争取更多的社会空间和资源；而政府需要依靠慈善组织与社会大众的紧密联系，更好地组织、动员和整合社会力量。
在社会转型时期，慈善组织与政府部门所形成的共生结构，使慈善组织自主性的生产嵌入在一个极为复杂的互动链条之中。在慈善组织的日常实践中，官方制度环境的激励与约束并存，尤其是官方的治理手段在一定程度上是含混的和非系统的，它开启了慈善组织施展策略性行为的“机会之窗”⑨。鉴于此，诸如体制、机制、法规、权力、资源等制度环境构成的各种约束条件与社会慈善组织的策略性回应相互交织、彼此牵制，不仅塑造着中国慈善事业的总体性格，也制约着慈善组织生态的转型发展。
从积极角度来说，政府部门与慈善组织的互动方式在一定程度上促进了慈善组织的发育、成长和壮大。调整政策口径、释放行动空间是政府对慈善组织的最大支持。同时，政府政策支持和政府资源的注入，为慈善组织的发展提供了强大动力。
反过来说，这种嵌入式互动亦限制了慈善组织的良性发育和持续发展。研究表明，在“分类控制”的限制策略和“功能替代”的发展策略影响下，慈善组织类型与政府控制强度存在显著的对应关系⑩，并且，慈善组织对政府的依附程度与其自身的发育水平、参与能力呈正相关B11。具体言之，一般情况下，政府控制越强的慈善组织往往得到的政府支持越多，发育水平良好，参与能力较强，能够更好地发挥提供公共服务、促进社会公正的功能，但其行动效率较低，运作方式更加行政化、官僚化。中国红十字会、各级慈善会等免登记慈善团体便是典型个案。相反，政府控制越弱的慈善组织得到的政府支持就越少，如诸多民间自发的草根公益组织，政府对其通常采取放任自流态度，既缺乏干预也鲜有支持，这些组织总体上发育水平较低，参与能力较差，但其行动方式富有个性和效率，更加灵活多样。
总而言之，在上述互动关系和共生模式的支配下，中国慈善事业的组织生态显现出浓厚的中国特色。在组织结构上，一些公益组织行政色彩浓厚、数量规模庞大，呈现出“一家独大”“一枝独秀”的局面；在资金来源上，众多公益组织过度依赖政府部门“输血”，自身“造血”能力不足；在活动领域上，公益慈善组织主要在扶贫、助学、宣传等政府鼓励的领域展开活动，而鲜少涉足倡导社会运动、维权、艾滋病防护等政府敏感的领域；在功能发挥上，慈善组织功能严重失衡，准政府组织发挥较大的作用，而民间组织仅仅扮演“拾遗补阙”的角色。
值得一提的是，“中国式慈善”颇具特色的“官民二重性”隐藏着不可调和的深层悖论，即对行政权威性的依附和对组织自主性的寻求。随着国家与社会关系的深度转型，慈善组织的官民二重性格所暗含的内在张力逐渐显现出来。一方面，随着政府控制的松动和社会自由空间的拓展，包括慈善机构在内的各类社会组织的独立性、自主性都得到极大释放，成为促进多元社会整合、推动社会管理创新的重要力量，它们正在权威体制缝隙中寻求更大的自由活动空间。另一方面，国家力量虽然在社会公益领域逐渐退场，但仍然以隐蔽的方式增长并向民间社会渗透，是慈善组织生长和发展赖以依靠的权威资源。这种由组织特性所赋予的深层悖论为慈善危机的爆发、慈善生态的巨变埋下了伏笔。
三、认同的危机：官民冲突与慈善生态变局
近年来，慈善在中国突然“热”了起来。2008年，全体中国人的爱心与力量汇聚汶川，地震灾后救援展现了慈善组织行动的力量。在大众的积极参与下，中国慈善事业开启了前所未有的井喷式发展。2011年，“郭美美事件”、中华慈善总会“1500万购买发票事件”“河南宋庆龄基金会投资事件”等丑闻撬开了慈善事业的腐败暗箱，引发了相关慈善组织和慈善人物的信任危机。在众人的街谈巷议中，中国慈善事业迈出了公信力建设的历史性步伐。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确允许慈善组织直接登记注册。这一突破瓶颈的改革政策全面肯定了慈善组织的社会作用，带来了慈善组织发展的热潮。截至2014年2月底，全国共有基金会3676个，比2012年年底增加666个，增长22.12%。 在上下合力联动下，自上而下的社会组织改革与自下而上的民间公益实践交相辉映，推动着慈善事业问责化、民间化和专业化三股潮流，共同谱写了一个狂飙突进同时也是大浪淘沙的慈善转型时代B12。几年间，社会转型与公益转型相互交织，使慈善组织生态受到了强烈冲击，主要表现在三个方面。
第一，强势崛起的网络公益改变了慈善事业的组织形态。一方面，新媒体应用于公益行动，带来慈善思维的革新和行动方式的创新。传统慈善活动往往聚焦于社会精英的大额捐赠，然而随着网络社会的来临和网络快捷支付方式的逐渐普及，参与广泛、过程透明、实时监督、形式丰富的小额捐款被人们广泛接受，在网络空间蔚然成风。在互联网的网聚效应下，纵使个体捐款一元钱，也会带来可观的捐赠收入B13。据《2013中国网络捐赠报告》的不完全统计，截至2013年9月，包括支付宝E公益平台、新浪微公益平台、腾讯网络捐款平台在内的中国网络捐赠平台总共筹集善款超过5.2亿元。另一方面，网络技术的新发展成全了无组织的组织力量，慈善公益正迈向一个“人人时代”。一些网络精英借助微博、微信等新媒体，集结了网友、志愿者、政府、媒体、公益机构、网络运营商等多元力量，创造出许多轻松愉悦的平民公益项目，诸如邓飞的“免费午餐计划”、王克勤的“大爱清尘”、陈坤的“行走的力量”、李英强的“公民图书馆”、雷闯的“乙肝维权”、于建嵘的“随手拍照解救乞讨儿童”等，都为人们喜闻乐见。这些依托网络、依靠民众的公益行动，虽然缺乏正式稳定的组织形式，但实现了新媒体与微公益、大公民的无缝联结，为普通大众的参与搭建了平台、为公益行动的创新提供了可能。
第二，持续不断的负面舆论重塑了慈善事业的组织认同。长期以来，诸如红十字会和慈善会等行政化慈善组织主导着中国慈善募捐市场，发挥着“集中力量办大事”的组织优势。然而，随着一系列负面舆论事件的爆发，官办慈善体制沉疴日显，慈善领域的积弊和深层矛盾暴露无遗。与之相对应的是，以“壹基金”为代表的民间公益机构和以“免费午餐计划”为代表的民间公益行动，凭借它们透明的管理、创新的手法、务实的工作，赢得了公众的信任和支持。在此背景下，募捐市场中国家与社会的关系正在发生深刻变革。2013年4月，在芦山抗震救灾启动之时，注册不足半年的民间公募基金会——深圳壹基金一日募捐总额远超中国红十字会。截至2013年9月30日，超过600万人次向深圳壹基金公益基金会定向捐赠雅安救灾款物高达3.5亿元。民间组织领跑中国公募市场，“国退民进”的迹象首次显现B14，这在中国公益慈善史上很可能成为一个重要的分界线，对中国慈善事业的未来也将产生深远的影响。
第三，民间公益的创新实践改造了慈善事业的组织文化。一方面，在民间公益实践中，网络已不仅是公益机构用来宣传和动员的外部工具，而且是慈善事业赖以生存和发展的内在要素。这一不可或缺的要素，将“枢纽”“平台”“实时交互”“去中心化”“众筹”“公益APP”等特质融为一体，构成了慈善事业健康持续发展的生态条件。作为在互联网环境中营造的新公益模式，“免费午餐计划”将上述特质展现无遗。它由著名记者邓飞借助微博发起，倡议网友每天捐赠3元，旨在为贫困学童提供免费午餐。该网络行动于2011年3月29日在微博上发出免费午餐开伙的消息，并开设免费午餐淘宝公益店进行义捐义卖。另一方面，民间公益的创新实践，不仅使公益活动趣味横生，而且让慈善机构活力盎然，极大提升了慈善公益生态系统的创造力和吸引力。以“免费午餐计划”为例，它之所以大获成功，靠的是充分利用新媒体进行微动员。通过“策划事件营销、引爆公益话题；借力淘宝平台、开创电商合作；巧用名人效应、实现二次传播；整合传统媒体、线下跟踪报道；善用政府关系、促进持续发展”等运作策略B15，免费午餐项目创造了公益创新的成功案例。可以说，民间公益行动在传递社会服务、引发公共议题的同时，也在开展社会实验、创新公共治理。
表面上，官办慈善的痼疾沉疴、新媒体时代的强势来袭、民间公益的创新实践，是慈善组织生态剧烈转型的始作俑者，但实际上，公众权利意识和价值认同的转变和分化才是诱发慈善危机的真正原因。20世纪90年代以来，党和国家“为慈善正名”，赋予慈善合法性，让慈善在中国社会“复活重生”。但是，国家恢复和承认慈善的“角色”，建立在治理社会、维护稳定的刚性需求之上，在于利用慈善事业的治理功能满足社会转型的实际需要。在党和国家视域中，慈善只是作为一种社会治理工具而存在，慈善的实用价值和外部性功能被接受，而慈善所蕴含的真正意义和基本价值却没有从根本上得到接纳。社会认同价值的缺席，为中国慈善事业陷入认同危机埋下了伏笔。与之相反，活力迸发的民间公益行动，紧密联系大众具体利益，深深扎根普通人的日常生活，密切回应人们对公开透明、客观真实、自由个性等基本价值的诉求。因而，推动慈善事业的深度转型，不仅要转变慈善事业的组织架构、治理结构、运行机制，更要重构慈善事业的社会认同和价值基础B16。
四、超越官与民：重构合作型慈善组织生态
面对社会转型浪潮的激荡和慈善组织生态的变局，如何摆正政府在慈善事业中的角色、理顺慈善运行机制中的官民关系、重构中国慈善事业的组织生态，成为迫在眉睫的重要议题，受到前所未有的广泛关注。如何理解“中国式慈善”的总体性格？如何认识中国慈善事业延续至今的组织传统和不可预知的转型未来？为何慈善事业会陷入危机？史无前例的大转型怎样塑造人们对它的认知？慈善组织如何转危为机，重拾公众信任？这些经典问题的求索关涉到“中国式慈善”困局的“结”与“解”，牵动着许多学者的思绪和大众的心声。
有趣的是，面对上述纷繁复杂的局面和莫衷一是的难题，我国理论界和实务界表现出十分一致的学术姿态。无论是慈善领域的研究者、观察者，还是慈善事业的管理者、参与者，抑或是慈善事件的关注者、讨论者，他们往往从“官民二元对立”的角度理解“中国式慈善”及其运行机制，官方与民间、官办与民办被当作考察中国慈善事业历史、现状与未来的既定框架。依照这一框架，他们将中国慈善活动和组织分为两种基本类型：官办慈善与民办慈善。在此基础上，他们认为，“政府公益”和官办慈善是中国慈善事业长期以来的总体特征，也是转型期“中国式慈善”陷入舆论漩涡不能自拔的根本原因，自然而然地，“官主民辅”“官退民进”分别构成了“中国式慈善”的“结”与“解”。在此逻辑的支配和引领下，慈善“去行政化”的呼声不绝于耳，甚至升温为一种狂热化、情绪化的大众口号。 这种线性的思维方式和惯性的思考路径虽然贴近现实国情和公众诉求，保留着深刻的转型印记，但它对中国慈善事业的二元划分，将“官”与“民”简单对立，使人们对慈善性质和转型路径的理解孤立起来，脱离了社会结构和社会变迁的历史情境，陷入了“非此即彼”“非官即民”的狭隘境地。同时，“官民二元”的惯性思维将“中国式慈善”的困局归咎于它的官办属性，将“中国式慈善”的出路诉诸回归民间，武断地将“去行政化”视为治愈“中国式慈善”病症的一剂良药，从而忽略了社会生活实际的限制和社会历史结构的约束。
如前文所述，作为中国慈善事业与生俱来的特殊性质，“官民二重性”长期蕴含在慈善组织的生长与发育之中，塑造着慈善事业的组织生态和转型历程。但是，笔者以为，“官民二重性”绝非“官民二元性”。在各类慈善组织的实际运作中，“官”与“民”的边界模糊、权责不清，呈现出一种相互依赖、难分难解的局面。换句话说，它们之间是一种建基于持续互动、相互嵌入之上的共生关系，而不是一种边界清晰、权责明确的二元对立关系。故而，作为对中国慈善性格的总体性判断，“官民二重性”是难以分割的有机整体，它是事物的一种属性，而非官办与民办两种属性。进而言之，中国式慈善的“官民二重性”并不等于“兼具‘官方性’和‘民间性’”，任何对它进行“一分为二”的简单理解都是严重的误识，不符合慈善组织的生存状况和运作实际。
所以，重构慈善组织生态、促进慈善转型升级，不能陷入“官民二元对立”的惯性思维逻辑，去盲目遵从“非此即彼”的“二选一式”发展逻辑和一味崇尚“官退民进”的“去行政化”发展模式。相反，“官民二重性”命题要求我们发挥官民互动、共生关系的潜在优势，构建官民合作、政社互补的慈善组织生态体系。换句话说，推进中国慈善事业的顺利转型和持续发展，离不开政府部门的支持和社会力量的壮大，更离不开二者之间的通力合作。建构官民合作、政社互补的慈善组织生态，必须明确政府与慈善组织的权利边界，实现政府负责、社会协同、公众参与的良性治理。
一方面，在“强国家—弱社会”的治理格局中，政府普遍运用行政干预模式引导慈善事业发展，使慈善组织生态打上了浓厚的权力烙印。在这种强弱分明的组织关系中，慈善组织与政府的边界模糊，导致大量慈善组织依附于政府权威，在“中心—边缘”的社会治理模式下夹缝求生，自主行动空间受到极大限制和挤压。然而，培育慈善机构、发展慈善事业，不仅是优化基层社会治理、辅助国家政权建设的必要手段，也是表达公民权利诉求、促进社会力量发育的基本方式。因此，发展和壮大慈善事业，既有政治性需求和工具性目标，又有社会性需要和价值性使命；慈善事业的良性发育和持续发展，既需要政府自上而下的政策引导和制度保障，也需要社会自下而上的主动参与和创新行动。从这个意义上，促进慈善事业的良性发展，恢复慈善组织的公共本性，必须打破传统慈善政策的唯政治性特征，使慈善机构走出单纯对政府负责的自上而下的线性关系困局。
另一方面，作为慈善事业的治理主体之一，政府不应通过行政权力管制慈善机构的日常运作，而应“加大政府职能转移管理力度，舍得向社会组织‘放权’，敢于让社会组织‘接力’。凡是社会组织能够‘接得住、管得好’的事，都要逐步地交给它们”B17。只有政府转变职能、赋权社会，才能拓展慈善组织的自主空间，激发公民社会的行动能量，创造社会转型的持续动力。而政府自我限权与简政放权，并不是“退出”和“不作为”，而是旨在营造政府、企业、媒体、社会组织、爱心人士、普通公众共同参与的慈善事业发展格局。正是在这个意义上，政府在促进多元参与、搭建合作平台的过程中扮演关键角色。
与此同时，慈善事业的良性治理需要依托国家法律的重塑和保障。随着政策环境和法律体系的改进，慈善组织能够依据法律赋权增强自主性和行动力，媒体机构可以依托制度渠道引导社会表达和公益传播，普通公民则能依靠公共平台参与公益、实时监督；反过来，慈善组织、媒体机构、普通公民的力量增强又会促进相关法律法规的进一步完善和健全。在这种良性互动关系的推力下，持续性的制度改良就此形成，各个慈善事业的发展主体可以基于平等的法律身份、公正的法律程序进行对话，从而使慈善事业转型和组织生态重构获得制度化的保障和内生性的动力，一种合作型的组织生态格局应运而生。
总之，慈善事业不只是慈善圈的事，而是全社会的事。公益活动的开展和慈善事业的发展，需要多种力量参与和协作。政府、企业、媒体、慈善机构、志愿者、普通公众都是慈善组织生态中缺一不可的平等参与主体。而政府的主导性地位，决定了破解中国式慈善困局、推进慈善事业转型并非“去行政化”那样简单。在当下，完全“去行政化”，既不可能，也不可为。正因为此，理顺官民关系、搭建合作平台，既是建构新型慈善组织生态的题中应有之义，也是促进慈善事业转型的战略之举。必须破除“官民二元对立”的思维模式，超越政府与民间的体制藩篱，在不同慈善事业发展主体的有序参与和良性竞争中，实现各种慈善实践形式的多元互补与和谐共生。
注释
①于晓虹、李姿姿：《当代中国社团官民二重性的制度分析》，《开放时代》2001年第9期。
②朱光磊、陆明远：《中国非营利组织的“二重性”及其监管问题》，《理论与现代化》2004年第2期。
③刘能：《中国都市地区普通公众参加社会捐助活动的意愿和行为取向分析》，《社会学研究》2004年第2期。
④⑩康晓光等：《依附性发展的第三部门》，社会科学文献出版社，2011年，第54、44页。
⑤⑨[荷兰]皮特·何：《引言：嵌入式行动主义与政治变迁》，[荷兰]皮特·何、[美]瑞志·安德蒙主编：《嵌入式行动主义在中国：社会运动的机遇与约束》，李婵娟译，社会科学文献出版社，2012年，第12、20页。
⑥康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6期。
⑦俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，《中国社会科学》2006年第1期。
⑧[荷兰]皮特·何：《组织自律与“去政治化”的政治立场》，[荷兰]皮特·何、[美]瑞志·安德蒙主编：《嵌入式行动主义在中国：社会运动的机遇与约束》，李婵娟译，社会科学文献出版社，2012年，第32页。
B11徐湘林：《政治特性、效率误区与发展空间》，《公共管理学报》2005年第3期。
B12朱健刚：《公益事业的公信力、创新与转型》，《中国公益发展报告（2011）》，社会科学文献出版社，2012年，第1页。
B13B14朱健刚：《从计划慈善走向公民公益》，《中国慈善发展报告（2014）》，社会科学文献出版社，2014年，第7、4页。
B15张宁等：《2011年中国微公益传播报告》，《中国公益发展报告（2011）》，社会科学文献出版社，2012年，第189—190页。
B16刘威：《重新为慈善正名——写在〈人民日报〉社论“为慈善正名”发表二十周年之际》，《浙江社会科学》2014年第9期。
B17陈正新等：《汪洋：凡社会组织“接得住、管得好”的事都交给它们》，《南方日报》2011年11月23日。
责任编辑：海玉