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2009年奥巴马就任美国总统以来，亚太地区成为美国外交政策的重要舞台。奥巴马总统及其内阁成员持续强调美国是亚太国家的定位属性，以及亚太地区对美国的重要性。2011年10月11日，国务卿希拉里在《外交政策》（Foreign Policy）杂志上发表以《美国的太平洋世纪》（America’s Pacific Century）为题的文章，提出美国外交政策“转向亚洲”（Pivot to Asia）[1]；随后，当年11月，奥巴马在其亚太之行中抛出“再平衡亚洲”（Rebalancing Asia）这一战略概念。1美国的外交战略重心转向此时被推向一个高潮，甚至被看作是美国外交政策的一个转折点。[2]之后，“转向亚洲”和“再平衡亚洲“成为美国国内和亚太国家相关政府部门、学界及新闻界重点解读的概念。在很多解读和评估中，观察家们往往更多地强调中东反恐疲劳、亚太安全局势、中国崛起等这些外部因素对奥巴马政府的影响。但是，任何外交政策的制定和调整都不可能不考虑国内因素，这一点往往容易被第三方国家的观察者忽略。本文拟分两个时段观察美国国内因素对奥巴马政府亚洲政策的影响，以期更客观地认识奥巴马政府的亚太政策调整，避免对美国在亚太地区的战略做出过度反应。
一、奥巴马第一任期：国内因素是“再平衡亚洲”战略的推动力
奥巴马上任总统之时，美国在国内外都面临着危机。首先是布什政府的反恐战争使美国的军力被拖在中东；其次是自2007年中开始发酵的次贷危机引发了全球性金融危机。这场危机使美国国内的经济及其国内管理机制面临巨大的挑战。同时，危机最终还引发了关于国际秩序的变化与美国领导地位和实力兴衰的新一轮争论。2这些争论体现出美国决策层和观察人士对美国全球领导地位的忧虑。
正是在这种危机背景下，巴拉克·奥巴马走马上任。国内政治和社会的需要促使他高举“变革”的旗帜，进行一系列政策调整。
（一）美国党派政治的影响
在外围国家看来，奥巴马（民主党）政府的此次政策调整是针对亚太地区国家的，但是在国内看来，是一次政治、经济和军事的新布局，这个布局是区别于小布什（共和党）政府将美国的力量资源过多地投入在中东地区而收效甚微的反恐战略的。众所周知，美国政党政治的主要特征是两党制，也就是民主党与共和党两大党交替把持政府大权。美国选举，尤其是大选，基本是以政党竞争为主线而展开。由于两党都以追求上台执政为最终目的，因此，在政党竞争中，国内和外交政策调整都成为可利用的工具。对于在野党而言，通过抨击执政党的政策失误以获取更多选民的支持是一种常用的竞选手段。两党制的特点还造成美国两大党形成政治逆反心理，通常是，共和党赞同的民主党就反对，共和党反对的民主党就赞同，这样，政策走向就会受到影响，因此，在野党胜选意味着政策的可能改变。而执政党的错误政策和公众对执政党的不满往往成为在野党上台后调整政策的推动力。奥巴马竞选时，民主党与共和党的竞争就是如此。在共和党布什政府执政的八年里，美国深陷中东战争泥潭。这成为奥巴马政府调整美国外交政策的最好理由。2001年，9·11事件之后，布什政府发动反恐战争，其公众支持率曾一度高达90%。但2003年美国发动的伊拉克战争并没有取得反恐战争初期的效果，相反，伊拉克局势在2004年布什赢得连任之后持续恶化，驻伊美军伤亡人数也不断上升。同时，美国经济日益滑坡，由此，布什声望大跌，公众支持率不断下降。2007年，由《华盛顿邮报》和美国广播公司举办的民调显示，超过三分之二（65%）的美国人不满意布什的表现。[3]一直到布什任期结束，其支持率也没有得到提升。可以说，2007—2008年大选紧锣密鼓之际，共和党布什政府在国内外都面临着危机。这种糟糕的局面成为民主党候选人奥巴马争取选民的最好理由，奥巴马提出“变革”的口号很快得到选民的青睐和支持。这个口号的核心就是“改变美国前进的方向”，其中的优先议程之一就是转移美国的外交政策重心，把美国拖出在伊拉克和阿富汗的反恐战争泥潭。因此，奥巴马上台后，美国外交政策的调整必然使国内的目光从中东引开，而安全局势相对稳定、经济增长动力十足的亚洲必然成为政策转移的目标。
值得关注的是，奥巴马对亚太政策的调整其实早在其任职之初就开始了。然而将“转向亚洲”战略炒得沸沸扬扬却是在2011年年底，其时正是奥巴马第一届任期将满，新一轮美国大选即将开始。作为民主党总统的奥巴马要想寻求连任，不但要继续在内政外交政策方面强调与前任共和党政府不同的姿态，还要强化执政以来既有的政策成果，建立选民的信心。因此，奥巴马政府将人们对美国外交的关注点从中东转移到亚太，调整的目标有意无意地被指向平衡中国的力量，将选民的目光从中东乱局引开，并在一定程度上回应了共和党政府指责奥巴马对中国“太软”的批评。这是奥巴马寻求连任时党派竞争的影响。
因此，党派政治在很大程度上影响了奥巴马执政以后的外交政策走向。“亚洲再平衡”政策可以说是大选中党派政治影响的效应。
（二）预算政治的影响
很多人认为“再平衡亚洲”战略中更多地涉及了美国军力的调整和平衡，也就是说，军事因素是奥巴马政府亚洲政策调整不可忽略的一个重要方面。而在美国国内，国防部门正经历着军费大幅削减的痛苦。国防预算的大幅削减与实施“转向亚洲”战略的资源之间显然存在矛盾，这成为各种分析讨论的主要议题。在2001年至2011年十年反恐战争期间，美国国防部门的预算处于急剧增长状态，以每年9%的速度增长，其增速甚至超过除老年人医保（Medicare）以外的任何大型预算项目。2008年金融危机发生之后，奥巴马政府为刺激经济发展，通过了《2009年美国复苏与再投资法》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009）。根据该法案，美国联邦政府的教育、能源及其他开支继续增长，政府财政赤字压力大大增加。为了削减财政赤字，2011年8月2日，奥巴马签署了《2011年预算控制法》（Budget Control Act）。这个法案中最重要的一点，也是最具争议的一点就是，美国国防预算在未来十年内削减4870亿美元。如此大幅度的预算削减对于国防部门而言是一场严峻的考验。那么，如何在预算降低的情况下确保美国军事优势和实施新的战略？又如何维护美国军工集团的利益？这是国防部门无法回避的问题。其实，后者虽不如战略实施那么引人注意，却是美国国内绕不过去的一个重要因素。军工部门是美国就业岗位最多的部门之一，与美国国内经济息息相关。军事预算的削减意味着军工部门的就业机会不可能增加，甚至还会减少。这与奥巴马政府一心提高国内就业机会的努力显然相悖。这些问题不言而喻地引起国防部门的强烈反应，他们不得不寻找抵制预算削减或寻求增加军费的理由。因此，奥巴马政府在收缩中东和其他地区军力投入的同时，增加在亚太地区的军事投入、确保再平衡战略的实施成为国防部门维护利益最有说服力的根据。奥巴马本人、前国防部长帕内塔、现国防部长哈格尔，以及一些其他政府官员都声称，在收缩世界其他地区军事力量的同时，将保持和加强美国在亚太的军事存在，而不会削减美国在这一地区的军事投入。1因此，美国2013年国防预算计划中，在部队精简、预算减少的同时，军事高科技的研发预算却提高了。事实上，后来的预算中甚至还提议增加4000名特种作战部队的人员，优先确保美军全球机动能力、技术领先地位，以及在特种行动部队和网络空间等重要领域的投入。而且，在预算提议中，部署在太平洋地区的军力不但没有得到削减，而且海军和空军方面的优势基本都得到保留。前国防部长帕内塔在参加香格里拉对话时声称，在未来五年中，美国在太平洋领域“将淘汰较旧的海军舰只，但将以40多艘能力更强、技术更先进的军舰取而代之”[4]。另外一个增加预算理由是加强军种合作和技术能力，以此立项的代表性例子就是空海一体化战争（air sea battle，ASB）的提出和实施。2011年，空海一體战计划得到美国国防部批准，随后国防部设立了相关部门，并着手实施这一跨部门联合作战计划。计划的实施方案涉及技术创新、培训、研发等方方面面，无疑为国防部增加预算提供了翔实的根据。[5]2012年6月初，国防部长帕内塔在香格里拉对话会上的讲话也证明了这一点。他说，“对于那些担心美国因为所面临的财务压力而无法在亚太地区维持强大存在的人，我要传达一个明确的讯息。国防部有一项为期五年的预算案以及实施我刚刚阐述的战略的详细蓝图，以实现我们在本地区的长期目标”，“眼下的这个预算是一系列持续投资与战略决策中的第一项举措，旨在强化我们在亚太地区的军事实力”[4]。 所以，奥巴马第一任期内，军事预算的削减事实上并没有影响美国在亚太的军事部署，反而在很大程度上推动了“再平衡”战略的形成。
二、奥巴马第二任期：国内出现影响实施“亚洲再平衡”战略的掣肘
在奥巴马第一任期的最后一年，“转向亚洲”的外交战略显示出动力十足的势头。奥巴马连任胜选之后，应该是顺势推进这一战略。但事实却并非如此。第二任期奥巴马与其内阁高官出访的地区和表现的姿态都不如第一任期那么强调亚太地区。有些亚洲事务的职位至今都是空缺，很多亚洲问题专家抱怨说政府部门没有知晓亚洲问题的官员。2其实，在奥巴马第二任期开始一年多的时间里，美国国内却出现了掣肘美国“转向亚洲”的各种障碍性因素。
（一）国内政治危机削弱了奥巴马实施亚洲再平衡战略的政治资源
奥巴马连任后面临的国内政局首先是一个分裂的国会：民主党控制参议院，共和党控制众议院。这使奥巴马的任何政策都难以在国会顺利得到支持，相反，更有可能遭遇障碍。2013年10月，“财政悬崖”（fiscal cliff）引发的“政府关门风波”很明显地影响了“再平衡战略”的推进。“财政悬崖”问题实际上是美国预算政治的溢出效应。这个问题源于2012年底布什减税法到期和政府“自动减支计划”生效，由此，政府财政支出猛然紧缩，2013年美国财政赤字会如悬崖般陡然直线下降，从而导致企业生产力及个人消费急剧减少，同时，税务负担和医疗支出继续上升，美国经济复苏步伐也会因此放缓。2013年10月1日本来是美国政府2014财政年度的开始，然而支持政府运作的新财年财政预算案却没有得到国会的批准。民主党把持的参议院和共和党控制的众议院在此问题上意见分裂，针锋相对，导致预算案迟迟不得通过。于是，拿不到经费的政府就关掉了部分部门，最终引发了一场长达16天的政府“停摆”风波。这场风波致使奥巴马未能出席2013年10月在巴厘岛召开的亚太经合组织（APEC）峰会，奥巴马同时还取消了对东南亚四国的访问，这让美国国内外对奥巴马第二任期推进“再平衡亚洲”战略的信心大打折扣，也说明奥巴马推进“再平衡亚洲”战略的国内政治资源有限。
（二）TPP谈判面临的国内障碍
实现“转向亚洲”战略的一个重要支柱就是完成跨太平洋伙伴关系（即TPP）谈判。这是一个旨在推动整个亚太地区经济整合的多边贸易协议，最初是2005年由文莱、新加坡、新西兰和智利四个国家签订，后来引起了亚太地区其他国家的兴趣。布什执政后期，美国表示加入。奥巴马上台后，积极主导并推动谈判。为了完成TPP谈判，奥巴马政府已经设定了多个日程，但都没能如期完成，除了与其他12个国家谈判维艰的因素外，奥巴马在国内遇到的掣肘也使TPP的未来堪忧。要想最终完成TPP谈判，奥巴马必须从国会获得“贸易促进权”（Trade Promotion Authority， 简称TPA，也称为快速道授权，Fast Track Authority）。但是，奥巴马至今在国会的努力似乎没有收到预期的效果。首先TPP谈判的主要内容之一就是降低贸易壁垒，民主党向来对此予以反对，参众两院的民主党领袖里德和佩洛西已经表示不支持授予奥巴马贸易促进权1，奥巴马得到共和党的支持甚至比本党的支持还多，这在美国国内政治上实属罕见。其次，2014年是美国中期选举年，对参众两院的议员们而言，选票显然比授予奥巴马贸易促进权重要得多。TPP谈判涉及贸易、劳工、环境等问题，参众议员在支持与否的问题上分外谨慎，以防遭到反全球化组织、劳联和环保组织的反对而影响连任。所以，奥巴马推进TPP谈判的国内政治阻力不可小觑，完成与其他12个国家的谈判等于是一场艰苦的国内政治斗争。奥巴马很明白这一点，显然，“转向亚洲”需要的国内政治资源很不充分。
结 论
在当今世界，任何一个政治结构成熟的国家，在调整政策时，外交都不可避免地受制于内政。一开始，观察家们就在认知奥巴马外交政策方面犯了常识性的错误。其实，美国要平衡的不是亚洲，而是全球范围的战略布局和国内外政策。正如著名国际问题专家、美国对外关系委员会主席理查德·哈斯（Richard N. Haass）在其著作 《对外政策始于国内：打理好美国内务》（Foreign Policy Begins at Home： The Case for Putting America’s House in Order） 提出的那樣，美国安全与繁荣面临的最大威胁不是源于海外而是源于国内，美国要在全球付诸有效行动，就必须要复兴美国实力的国内基础。国家内外政策是紧密相连的：如果国外一片混乱，美国人在国内就不会享受到他们所期待的美好生活；如果美国不能恢复国内力量，就难以去应对国外的混乱局面。如何巧妙地把握内政与外交两者间的平衡关系一直是国家内外决策需要考量的优先课题。[6]
在奥巴马第一任期，选举政治的需要让奥巴马利用“转向亚洲”的战略来转移国内公众的视线，减少公众对中东战争泥潭的关注，从而吸引选民支持民主党；预算政治则使奥巴马得到军方的大力支持和配合。
在奥巴马第二任期，内阁重要成员如国务卿约翰·克里和国防部长查克·哈格尔跟他们的前任国务卿希拉里·克林顿及国防部长莱昂·帕内塔对世界的关注点并不相同，这微妙地暗示了奥巴马政府对第一任期政策的微调，力图微调美国的全球政策。而国内出现的政治危机使奥巴马不得不调整在国内外政策之间的平衡。奥巴马的首要任务并不是在太平洋激起更大的波澜，而是要解决国内经济问题。因此，在2014年的国情咨文中，奥巴马强调的是集中于国内经济复苏和增加就业机会，提到亚洲的词句寥寥无几。这在一定程度上释放了一个信号——奥巴马政府试图对亚太政策进行“再-再平衡”的调整。
参 考 文 献
[1] Hillary Clinton. “America’s Pacific Century”， in Foreign Policy， October 11， 2011.
[2] Robert G. Sutter， Michael E. Brown， Timothy J. A. Adamson， Mike M. Mochizuki，Deepa Ollapally. “Balancing Acts： The U.S. Rebalance and Asia-Pacific Stability”， in Rising Powers Initiative，Sigur Center for Asian Studies，August 2013.
[3] Dan Eggen. “Bush’s Post-Presidency to Include More Than A Library”， in The Washington Post， January 19， 2009.
[4] Remarks by Secretary Panetta at the Shangri-La Dialogue in Singapore， June 2， 2012.
[5] AIR- SEA BATTLE：Service Collaboration to Address Anti-Access
一、奥巴马第一任期：国内因素是“再平衡亚洲”战略的推动力
奥巴马上任总统之时，美国在国内外都面临着危机。首先是布什政府的反恐战争使美国的军力被拖在中东；其次是自2007年中开始发酵的次贷危机引发了全球性金融危机。这场危机使美国国内的经济及其国内管理机制面临巨大的挑战。同时，危机最终还引发了关于国际秩序的变化与美国领导地位和实力兴衰的新一轮争论。2这些争论体现出美国决策层和观察人士对美国全球领导地位的忧虑。
正是在这种危机背景下，巴拉克·奥巴马走马上任。国内政治和社会的需要促使他高举“变革”的旗帜，进行一系列政策调整。
（一）美国党派政治的影响
在外围国家看来，奥巴马（民主党）政府的此次政策调整是针对亚太地区国家的，但是在国内看来，是一次政治、经济和军事的新布局，这个布局是区别于小布什（共和党）政府将美国的力量资源过多地投入在中东地区而收效甚微的反恐战略的。众所周知，美国政党政治的主要特征是两党制，也就是民主党与共和党两大党交替把持政府大权。美国选举，尤其是大选，基本是以政党竞争为主线而展开。由于两党都以追求上台执政为最终目的，因此，在政党竞争中，国内和外交政策调整都成为可利用的工具。对于在野党而言，通过抨击执政党的政策失误以获取更多选民的支持是一种常用的竞选手段。两党制的特点还造成美国两大党形成政治逆反心理，通常是，共和党赞同的民主党就反对，共和党反对的民主党就赞同，这样，政策走向就会受到影响，因此，在野党胜选意味着政策的可能改变。而执政党的错误政策和公众对执政党的不满往往成为在野党上台后调整政策的推动力。奥巴马竞选时，民主党与共和党的竞争就是如此。在共和党布什政府执政的八年里，美国深陷中东战争泥潭。这成为奥巴马政府调整美国外交政策的最好理由。2001年，9·11事件之后，布什政府发动反恐战争，其公众支持率曾一度高达90%。但2003年美国发动的伊拉克战争并没有取得反恐战争初期的效果，相反，伊拉克局势在2004年布什赢得连任之后持续恶化，驻伊美军伤亡人数也不断上升。同时，美国经济日益滑坡，由此，布什声望大跌，公众支持率不断下降。2007年，由《华盛顿邮报》和美国广播公司举办的民调显示，超过三分之二（65%）的美国人不满意布什的表现。[3]一直到布什任期结束，其支持率也没有得到提升。可以说，2007—2008年大选紧锣密鼓之际，共和党布什政府在国内外都面临着危机。这种糟糕的局面成为民主党候选人奥巴马争取选民的最好理由，奥巴马提出“变革”的口号很快得到选民的青睐和支持。这个口号的核心就是“改变美国前进的方向”，其中的优先议程之一就是转移美国的外交政策重心，把美国拖出在伊拉克和阿富汗的反恐战争泥潭。因此，奥巴马上台后，美国外交政策的调整必然使国内的目光从中东引开，而安全局势相对稳定、经济增长动力十足的亚洲必然成为政策转移的目标。
值得关注的是，奥巴马对亚太政策的调整其实早在其任职之初就开始了。然而将“转向亚洲”战略炒得沸沸扬扬却是在2011年年底，其时正是奥巴马第一届任期将满，新一轮美国大选即将开始。作为民主党总统的奥巴马要想寻求连任，不但要继续在内政外交政策方面强调与前任共和党政府不同的姿态，还要强化执政以来既有的政策成果，建立选民的信心。因此，奥巴马政府将人们对美国外交的关注点从中东转移到亚太，调整的目标有意无意地被指向平衡中国的力量，将选民的目光从中东乱局引开，并在一定程度上回应了共和党政府指责奥巴马对中国“太软”的批评。这是奥巴马寻求连任时党派竞争的影响。
因此，党派政治在很大程度上影响了奥巴马执政以后的外交政策走向。“亚洲再平衡”政策可以说是大选中党派政治影响的效应。
（二）预算政治的影响
很多人认为“再平衡亚洲”战略中更多地涉及了美国军力的调整和平衡，也就是说，军事因素是奥巴马政府亚洲政策调整不可忽略的一个重要方面。而在美国国内，国防部门正经历着军费大幅削减的痛苦。国防预算的大幅削减与实施“转向亚洲”战略的资源之间显然存在矛盾，这成为各种分析讨论的主要议题。在2001年至2011年十年反恐战争期间，美国国防部门的预算处于急剧增长状态，以每年9%的速度增长，其增速甚至超过除老年人医保（Medicare）以外的任何大型预算项目。2008年金融危机发生之后，奥巴马政府为刺激经济发展，通过了《2009年美国复苏与再投资法》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009）。根据该法案，美国联邦政府的教育、能源及其他开支继续增长，政府财政赤字压力大大增加。为了削减财政赤字，2011年8月2日，奥巴马签署了《2011年预算控制法》（Budget Control Act）。这个法案中最重要的一点，也是最具争议的一点就是，美国国防预算在未来十年内削减4870亿美元。如此大幅度的预算削减对于国防部门而言是一场严峻的考验。那么，如何在预算降低的情况下确保美国军事优势和实施新的战略？又如何维护美国军工集团的利益？这是国防部门无法回避的问题。其实，后者虽不如战略实施那么引人注意，却是美国国内绕不过去的一个重要因素。军工部门是美国就业岗位最多的部门之一，与美国国内经济息息相关。军事预算的削减意味着军工部门的就业机会不可能增加，甚至还会减少。这与奥巴马政府一心提高国内就业机会的努力显然相悖。这些问题不言而喻地引起国防部门的强烈反应，他们不得不寻找抵制预算削减或寻求增加军费的理由。因此，奥巴马政府在收缩中东和其他地区军力投入的同时，增加在亚太地区的军事投入、确保再平衡战略的实施成为国防部门维护利益最有说服力的根据。奥巴马本人、前国防部长帕内塔、现国防部长哈格尔，以及一些其他政府官员都声称，在收缩世界其他地区军事力量的同时，将保持和加强美国在亚太的军事存在，而不会削减美国在这一地区的军事投入。1因此，美国2013年国防预算计划中，在部队精简、预算减少的同时，军事高科技的研发预算却提高了。事实上，后来的预算中甚至还提议增加4000名特种作战部队的人员，优先确保美军全球机动能力、技术领先地位，以及在特种行动部队和网络空间等重要领域的投入。而且，在预算提议中，部署在太平洋地区的军力不但没有得到削减，而且海军和空军方面的优势基本都得到保留。前国防部长帕内塔在参加香格里拉对话时声称，在未来五年中，美国在太平洋领域“将淘汰较旧的海军舰只，但将以40多艘能力更强、技术更先进的军舰取而代之”[4]。另外一个增加预算理由是加强军种合作和技术能力，以此立项的代表性例子就是空海一体化战争（air sea battle，ASB）的提出和实施。2011年，空海一體战计划得到美国国防部批准，随后国防部设立了相关部门，并着手实施这一跨部门联合作战计划。计划的实施方案涉及技术创新、培训、研发等方方面面，无疑为国防部增加预算提供了翔实的根据。[5]2012年6月初，国防部长帕内塔在香格里拉对话会上的讲话也证明了这一点。他说，“对于那些担心美国因为所面临的财务压力而无法在亚太地区维持强大存在的人，我要传达一个明确的讯息。国防部有一项为期五年的预算案以及实施我刚刚阐述的战略的详细蓝图，以实现我们在本地区的长期目标”，“眼下的这个预算是一系列持续投资与战略决策中的第一项举措，旨在强化我们在亚太地区的军事实力”[4]。 所以，奥巴马第一任期内，军事预算的削减事实上并没有影响美国在亚太的军事部署，反而在很大程度上推动了“再平衡”战略的形成。
二、奥巴马第二任期：国内出现影响实施“亚洲再平衡”战略的掣肘
在奥巴马第一任期的最后一年，“转向亚洲”的外交战略显示出动力十足的势头。奥巴马连任胜选之后，应该是顺势推进这一战略。但事实却并非如此。第二任期奥巴马与其内阁高官出访的地区和表现的姿态都不如第一任期那么强调亚太地区。有些亚洲事务的职位至今都是空缺，很多亚洲问题专家抱怨说政府部门没有知晓亚洲问题的官员。2其实，在奥巴马第二任期开始一年多的时间里，美国国内却出现了掣肘美国“转向亚洲”的各种障碍性因素。
（一）国内政治危机削弱了奥巴马实施亚洲再平衡战略的政治资源
奥巴马连任后面临的国内政局首先是一个分裂的国会：民主党控制参议院，共和党控制众议院。这使奥巴马的任何政策都难以在国会顺利得到支持，相反，更有可能遭遇障碍。2013年10月，“财政悬崖”（fiscal cliff）引发的“政府关门风波”很明显地影响了“再平衡战略”的推进。“财政悬崖”问题实际上是美国预算政治的溢出效应。这个问题源于2012年底布什减税法到期和政府“自动减支计划”生效，由此，政府财政支出猛然紧缩，2013年美国财政赤字会如悬崖般陡然直线下降，从而导致企业生产力及个人消费急剧减少，同时，税务负担和医疗支出继续上升，美国经济复苏步伐也会因此放缓。2013年10月1日本来是美国政府2014财政年度的开始，然而支持政府运作的新财年财政预算案却没有得到国会的批准。民主党把持的参议院和共和党控制的众议院在此问题上意见分裂，针锋相对，导致预算案迟迟不得通过。于是，拿不到经费的政府就关掉了部分部门，最终引发了一场长达16天的政府“停摆”风波。这场风波致使奥巴马未能出席2013年10月在巴厘岛召开的亚太经合组织（APEC）峰会，奥巴马同时还取消了对东南亚四国的访问，这让美国国内外对奥巴马第二任期推进“再平衡亚洲”战略的信心大打折扣，也说明奥巴马推进“再平衡亚洲”战略的国内政治资源有限。
（二）TPP谈判面临的国内障碍
实现“转向亚洲”战略的一个重要支柱就是完成跨太平洋伙伴关系（即TPP）谈判。这是一个旨在推动整个亚太地区经济整合的多边贸易协议，最初是2005年由文莱、新加坡、新西兰和智利四个国家签订，后来引起了亚太地区其他国家的兴趣。布什执政后期，美国表示加入。奥巴马上台后，积极主导并推动谈判。为了完成TPP谈判，奥巴马政府已经设定了多个日程，但都没能如期完成，除了与其他12个国家谈判维艰的因素外，奥巴马在国内遇到的掣肘也使TPP的未来堪忧。要想最终完成TPP谈判，奥巴马必须从国会获得“贸易促进权”（Trade Promotion Authority， 简称TPA，也称为快速道授权，Fast Track Authority）。但是，奥巴马至今在国会的努力似乎没有收到预期的效果。首先TPP谈判的主要内容之一就是降低贸易壁垒，民主党向来对此予以反对，参众两院的民主党领袖里德和佩洛西已经表示不支持授予奥巴马贸易促进权1，奥巴马得到共和党的支持甚至比本党的支持还多，这在美国国内政治上实属罕见。其次，2014年是美国中期选举年，对参众两院的议员们而言，选票显然比授予奥巴马贸易促进权重要得多。TPP谈判涉及贸易、劳工、环境等问题，参众议员在支持与否的问题上分外谨慎，以防遭到反全球化组织、劳联和环保组织的反对而影响连任。所以，奥巴马推进TPP谈判的国内政治阻力不可小觑，完成与其他12个国家的谈判等于是一场艰苦的国内政治斗争。奥巴马很明白这一点，显然，“转向亚洲”需要的国内政治资源很不充分。
结 论
在当今世界，任何一个政治结构成熟的国家，在调整政策时，外交都不可避免地受制于内政。一开始，观察家们就在认知奥巴马外交政策方面犯了常识性的错误。其实，美国要平衡的不是亚洲，而是全球范围的战略布局和国内外政策。正如著名国际问题专家、美国对外关系委员会主席理查德·哈斯（Richard N. Haass）在其著作 《对外政策始于国内：打理好美国内务》（Foreign Policy Begins at Home： The Case for Putting America’s House in Order） 提出的那樣，美国安全与繁荣面临的最大威胁不是源于海外而是源于国内，美国要在全球付诸有效行动，就必须要复兴美国实力的国内基础。国家内外政策是紧密相连的：如果国外一片混乱，美国人在国内就不会享受到他们所期待的美好生活；如果美国不能恢复国内力量，就难以去应对国外的混乱局面。如何巧妙地把握内政与外交两者间的平衡关系一直是国家内外决策需要考量的优先课题。[6]
在奥巴马第一任期，选举政治的需要让奥巴马利用“转向亚洲”的战略来转移国内公众的视线，减少公众对中东战争泥潭的关注，从而吸引选民支持民主党；预算政治则使奥巴马得到军方的大力支持和配合。
在奥巴马第二任期，内阁重要成员如国务卿约翰·克里和国防部长查克·哈格尔跟他们的前任国务卿希拉里·克林顿及国防部长莱昂·帕内塔对世界的关注点并不相同，这微妙地暗示了奥巴马政府对第一任期政策的微调，力图微调美国的全球政策。而国内出现的政治危机使奥巴马不得不调整在国内外政策之间的平衡。奥巴马的首要任务并不是在太平洋激起更大的波澜，而是要解决国内经济问题。因此，在2014年的国情咨文中，奥巴马强调的是集中于国内经济复苏和增加就业机会，提到亚洲的词句寥寥无几。这在一定程度上释放了一个信号——奥巴马政府试图对亚太政策进行“再-再平衡”的调整。
参 考 文 献
[1] Hillary Clinton. “America’s Pacific Century”， in Foreign Policy， October 11， 2011.
[2] Robert G. Sutter， Michael E. Brown， Timothy J. A. Adamson， Mike M. Mochizuki，Deepa Ollapally. “Balancing Acts： The U.S. Rebalance and Asia-Pacific Stability”， in Rising Powers Initiative，Sigur Center for Asian Studies，August 2013.
[3] Dan Eggen. “Bush’s Post-Presidency to Include More Than A Library”， in The Washington Post， January 19， 2009.
[4] Remarks by Secretary Panetta at the Shangri-La Dialogue in Singapore， June 2， 2012.
[5] AIR- SEA BATTLE：Service Collaboration to Address Anti-Access