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摘要：西方公共政策执行模式主要有以下七种：过程模式、互适模式、循环模式、博弈模式、系统模式、综合模式、组织模式。上述公共政策执行模式给我们的启示是：主要按照以下四个构建标准来建构政策执行模式：一是影响政策执行的因素；二是政策执行遵循的原则；三是政策执行的过程；四是政策执行的途径。上述公共政策执行模式也有其不足之处，主要表现为以下三个方面：一是几种主要政策执行模式所涉及的影响因素过多和繁杂；二是几种主要政策执行模式缺乏对现实政策执行问题进行系统分析的可行性；三是几种主要政策执行模式均忽视了政策执行者在政策执行中的主导作用。
关键词：公共政策执行模式：评析
中图分类号：D09 文献标识码：A 文章编号：1003－854X(2008)04－0091－05
20世纪70年代中期以后，由于政策制定与政策执行之间存在巨大的鸿沟，政策执行问题日益凸显，人们逐渐认识到政策执行的重要性足以与政策制定相提并论。从学理上看。早期的政策执行研究往往侧重于个案研究，揭示了政策分析应关注政策制定与政策评价之间的中介环节——政策执行，然而，由于这一阶段政策执行研究过分注重个案研究的各种细节，以至于忽视了政策执行的理论研究。而政策执行模式研究则是政策执行理论研究的极为重要的方面。因为“模型是对原型的一种简洁映现，也是一种解决问题的方法，通过模型而达到的抽象是人类对客体认识的深化，是认识过程的一种飞跃。政策执行作为一种极为复杂的社会性活动过程，人们同样也是可以利用模型这种认识工具对其进行简洁的刻画，以达到对这一特定对象的本质认识。”到了20世纪70年代末期，政策研究者从不同的角度研究政策执行的影响因素，从而构建了不同的政策执行模式。政策执行模式中比较有影响的且具有一定代表意义的政策执行模式主要有以下七种：过程模式、互适模式、循环模式、博弈模式、系统模式、综合模式、组织模式。
一、西方公共政策执行模式简介
1.过程模式
过程模式是美国著名的政策学家史密斯(T.B.Smith)提出的。他是最早通过探寻影响政策执行的因素来构建政策执行模式的学者。1973年，他在其著作《政策执行过程》(The PolicyImplementation Process)中提出了政策执行的过程模式，因而过程模式又被成为“史密斯模式”。史密斯认为影响政策执行的因素诸多。主要有以下四个因素：第一，理想化的政策，即合理、可行的政策方案；第二，目标群体，即政策对象，指由于某个具体的政策决策而必须调整其行为的群体；第三，执行机构，指国家政府中具体负责政策执行的机构；第四，环境因素，指影响政策执行的外部因素，包括政治环境、经济环境、文化环境和历史环境等等。我们可以用图1描述在政策执行过程中这四个主要变量及其相互作用而对政策执行效果的影响过程。
2.互适模式
互适模式又称为“互动理论模式”，是由美国的麦克拉夫林(M.Mclaughlin)在1976年所著《互相调适的政策执行：教师编排之变革》(Im－plementation As Mutual Adaptation：Change inClassroom Organization)中提出的。麦克拉夫林是从教育政策执行机构相互调适的观点观察教育政策执行过程。他在对美国当时的教室结构改革问题进行个案研究的基础上。提出教育政策执行是教育政策执行机构与受影响者之间对教育政策目标和手段做相互调适的动态平衡过程，有效的政策执行取决于两者的互相适应的程度。麦克拉夫林的相互调适模式包括以下四个方面的条件：第一，政策执行者与受影响者之间的需求和观点并不一致，基于双方在政策上的共同利益，从而彼此放弃或修正自己的立场而主动进行协调、妥协，以达成双方都可以认同的政策执行方式；第二，政策执行者与受影响者之间的相互调适过程是一种双向的平等的交流互动过程，而不是传统的自上而下的单向的命令控制过程：第三，政策执行者的目标和手段因环境因素、受影响者的需求而发生相应的变化；第四，受影响者的价值取向影响着政策执行者的利益和价值取向。在此分析的基础上，麦克拉夫林认为：成功的政策执行依赖于成功的相互调适过程，教育改革的成功依赖于在制度背景、方案目标与方法以及执行人员之间的相互调适与适应。我们可以用图2表示政策执行的调适模式。
3.循环模式
循环模式是美国政策学家马丁·雷恩(M.Rein)和弗朗希·F·拉宾洛维茨(F.F.Rabinovitz)提出的。他们在1978年合著的《执行的理论观》(Implementation：A Theoretical Perspective)一书中提出了执行循环模型。传统政策执行研究依据行政组织原理分析政策问题，从而使得行政与政策的界限区分不明。循环模式尝试克服上述弊端而重视政策研究的动态取向，并在政策的动态过程中寻找一些特别足以解释政策运作的要素就成为政策研究的重点。同时该模式深受美国著名政治学者伊斯顿的政治系统论的影响，将系统论中的“反馈”(feedback)观念投入到政策过程研究中，从而提出了“循环原理” (principle ofcircularity)，因而有学者认为该理论“在研究取向上摆脱了古典政策执行理论那种阶层性的与单面向的偏失，可称得上是颇富创意的执行模式。”该模式将政策执行过程分为三个阶段：议定纲领(guideline development)阶段、分配资源(re－source distribution)阶段、监督执行(oversight)阶段。而且这三个阶段是相互循环的过程，并遵循三个原则：合法原则(legal imperative)、理性原则(rational－bureaucratic impertive)、共识原则consensual imperative)。政策执行的循环模式是一个“上令下行”和“下情上达”的过程，其最典型的特征是将政策执行过程看作是相互循环、流通不断的动态过程，因而极为重视分析政策执行要素的重复影响力或循环性，同时强调监控在政策执行中的重要地位。因而。我们可以用图3表示政策执行的循环模式。
4.博弈模式
博弈模式又称为“执行赛局模式”，由美国政策学者尤金·巴达奇(E.Bardach)在《执行的赛局：法案合法后的运作》(The Implementa－tion Game：What Happpens After a Bill Becomesa law)中提出，是将博弈论运用于公共政策执行而形成的理论模式。巴达奇认为政策执行的核心是控制。因而政策执行过程就极为强调“议价”(bargaining)、“劝服”(persuasion)和 综合因素角度分析政策执行的，此种模式认为政策执行是一个受多种变量影响的相当复杂、多视角的动态过程，并将这些影响政策执行的因素归为三大类：一是政策问题的特性；二是政策本身的可控性变量；三是政策以外的变量。可以说该模式从综合视角分析政策执行过程，多方面、多层次探讨了影响政策执行的因素。虽然对影响政策执行因素的分析较为详细和完备，但不免有过于繁琐之嫌。由此可见，过程模式、系统模式和综合模式均是从影响政策执行的内外部各种因素的角度来构建政策执行模式的。
第二，从政策执行模式构建原则的角度分析。相对于过程模式和系统模式而言。政策执行的互适模式和博弈模式则是从政策执行的构建原则角度分析的。互适模式和博弈模式都极为重视和强调在政策执行过程中为了达到政策的有效执行，不同政策执行主体之间协调彼此之间的利益冲突从而使各方做出一定的妥协和让步。互适模式强调处于平等地位的政策执行者之间的互相交流，并基于共同利益而进行双方利益之间的协调、妥协；而博弈模式则基于博弈论的假设前提：政策执行者均是完全理性人，在政策执行的参与过程中遵循收益最大、损失最小原则，因而博弈论运用于政策执行是遵循一定的竞赛规则公平竞争的。因此。互适模式和博弈模式均是从利益分析的角度，从政策执行的本质是利益的协调、妥协和再分配的模式构建原则来分析的。
第三，从政策执行的过程角度分析。循环模式是从政策执行的过程角度建构政策执行模式的。此模式认为整个政策执行过程分为三个主要阶段：纲领发展阶段、资源分配阶段和监督阶段，上述三个阶段是一个不断循环的过程，同时强调这三个阶段并不是单向流动的，而是相互作用的双向循环的复杂动态过程，并受到各种环境条件的限制，这些环境条件包括：政策目标的显著性、程序的复杂性、可利用资源的性质与层次等等。可见，政策执行的循环模式强调政策执行的各种影响要素所产生的重复影响力，并极为强调环境的重要影响作用，重视“上令下行”与“下情上达”的辨证统一。
第四，从政策执行的途径角度分析。自上而下模式将中央政府的决策作为政策执行的起点，认为政策过程是一系列具有逻辑关系的阶段组成的，政策执行的目的仍然是立足于中央政策制定者的角度看问题，为了追求中央的政策目标如何更好地落实：而自下而上模式则将基层官员的执行活动作为研究的出发点，专注于基层的具体的政策执行过程，充分利用基层官员的自由裁量权来推进政策的执行过程。自上而下模式实质是一种单边的精英主义模式，台湾著名政策学者李允杰、丘昌泰就曾说过：“由上而下模式可称为单边主义者(unilateralist)，结合传统政治科学(精英主义)与公共行政理论(官僚模型)，特别强调代议政治的有效性与行政裁量权的运用，他们认为民选首长为最高的政策制定者，必须向选民负责政策成败之责；事务官则是负责实现民选首长一直与目标的执行阶级(implementationclasses)”。而自下而上模式则是一种多边的民主主义模式，美国著名政策学者爱尔摩(Elmore)将这种执行方式称为后推进的策略(backward mapping)，以别于由上而下的向前推进策略(forward mapping)。李允杰、丘昌泰认为：“由下而上模式可称为多边主义者(muhilateralist)，从达尔(Dahl)的多元政体(polyarchy)中找到理论基础，认为民选精英并非政策制定的唯一主体，而是来自于行政、立法、司法、利益团体、个人、各级政府，甚至私人部门之间的多边互动过程。”由此可见，自上而下模式和自下而上模式是从政策执行的途径角度构建政策执行模式的。
从上述分析中我们可以看出，虽然我们可以从上述四个标准来建构政策执行模式，比如可以从影响政策执行的因素的角度构建政策执行模式；可以从政策执行必须遵循的原则的角度构建模式；可以从政策执行程序角度构建政策执行模式；可以从政策执行途径的角度构建政策执行模式，但每种政策执行模式都存在一些自身无法克服的缺陷与不足。
2.西方公共政策执行模式研究的不足
上述几种主要政策执行模式有其共同的不足和缺陷，主要表现为以下三个方面。
第一，几种主要政策执行模式所涉及的影响因素过多和繁杂。构建政策执行模式的学者都试图探寻和穷尽所有影响政策执行的因素，并试图按照自己的构建模式的标准构建完美的政策执行模式，因此前述几种政策执行模式都力图包罗所有影响政策执行的因素。然而由于影响政策执行的因素不计其数和难以穷尽，而政策执行模式是对政策执行过程本质的抽象概括，因而建构政策执行模式的原则应是简洁明了。而从上述建构原则讲，尽管上述几种政策执行模式均有自己的特色，但是其通病在于所涉及的影响因素过多，使我们感到建构此种模式所要考虑的因素过于繁杂。无法抓住问题的主要方面。比如，过程模式强调影响政策执行的四种重要因素，其影响的因素过于宽泛，无法穷尽所有影响政策执行的模式：而互适模式和博弈模式则又力图改变过程模式和循环模式影响因素过多的弊端，试图去繁从简，仅仅从建构模式所应遵循的原则考虑政策执行模式，但又过于抽象而无从把握；至于综合模式，由于其所涉及的变量达到近20种之多，因而其在理论和实践上的操作性和可行性较低。因此，已有的各种政策执行模式大多涉及的影响因素过多和繁杂，以致于对政策执行过程的理论概括性不强，从而难以对政策执行过程的本质进行系统的、准确的分析。总之，已有的几种主要政策执行模式的主要弊病是它们所涉及的影响因素太多和复杂而未能抓住政策执行的本质特征，未能达到对政策执行本质进行抽象概括的目的。
第二，几种主要政策执行模式缺乏对现实政策执行问题进行系统分析的可行性。上述几种政策执行模式由于各自涉及的影响因素或过于繁琐或过于抽象，所以，用于分析现实问题的适用性较差。比如过程模式，模式的提出者史密斯提到了影响政策执行的四种主要因素：理想化的政策、执行机关、目标群体、环境因素，具体说，上述四种因素包括政策的形式、政策的类型、政策的渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象、执行机关的结构与人员、主管领导的方式与技巧、执行的能力与信心等等诸多因素，因此此种模式对现实问题的分析必然可行性差。而互动模式和博弈模式又由于过于抽象，只是注重政策执行者参与政策执行的原则，强调政策执行者和目标群体就政策目标和手段进行利益的冲突和协调，并进行相互的调适，以达到实现政策目标的目的。而综合模式由于所涉及的自变量过多，其政策执行模式的建构更是缺乏现实可行性。
第三，几种主要政策执行模式均忽视了政策执行者在政策执行中的主导作用。政策执行活动最终要依赖于各级各类行政机构内部政策执行人员的主动参与，但行政机构的科层制，致使政策执行都是在官僚科层组织体系中进行。而政策执行又是一种对象性活动，政策执行者既是政策执行的主体也是政策执行的客体。这是因为对于上级领导而言，政策执行者是政策执行客体：而对于下级行政人员而言，政策执行者是政策执行主体。从本质上讲，政策执行是一种管理活动，而“管理关系则只是人的关系，人与人之间的关系。管理，归根结底是对人、对人的行为的管理”。所以政策执行模式的建构必须重视政策执行者在政策执行中的主导作用，政策执行者是政策执行模式的关键因素。尽管上述几种政策执行模式大多重视影响政策执行的人的因素，比如互适模式强调政策执行者与目标群体之间基于共同利益的协调与妥协。博弈模式则重视政策执行过程中有关的执行人员与相关人员之间的博弈活动，遗憾的是，上述这些模式并未重视政策执行者在政策执行中的主导性作用。
责任编辑 张卫东
关键词：公共政策执行模式：评析
中图分类号：D09 文献标识码：A 文章编号：1003－854X(2008)04－0091－05
20世纪70年代中期以后，由于政策制定与政策执行之间存在巨大的鸿沟，政策执行问题日益凸显，人们逐渐认识到政策执行的重要性足以与政策制定相提并论。从学理上看。早期的政策执行研究往往侧重于个案研究，揭示了政策分析应关注政策制定与政策评价之间的中介环节——政策执行，然而，由于这一阶段政策执行研究过分注重个案研究的各种细节，以至于忽视了政策执行的理论研究。而政策执行模式研究则是政策执行理论研究的极为重要的方面。因为“模型是对原型的一种简洁映现，也是一种解决问题的方法，通过模型而达到的抽象是人类对客体认识的深化，是认识过程的一种飞跃。政策执行作为一种极为复杂的社会性活动过程，人们同样也是可以利用模型这种认识工具对其进行简洁的刻画，以达到对这一特定对象的本质认识。”到了20世纪70年代末期，政策研究者从不同的角度研究政策执行的影响因素，从而构建了不同的政策执行模式。政策执行模式中比较有影响的且具有一定代表意义的政策执行模式主要有以下七种：过程模式、互适模式、循环模式、博弈模式、系统模式、综合模式、组织模式。
一、西方公共政策执行模式简介
1.过程模式
过程模式是美国著名的政策学家史密斯(T.B.Smith)提出的。他是最早通过探寻影响政策执行的因素来构建政策执行模式的学者。1973年，他在其著作《政策执行过程》(The PolicyImplementation Process)中提出了政策执行的过程模式，因而过程模式又被成为“史密斯模式”。史密斯认为影响政策执行的因素诸多。主要有以下四个因素：第一，理想化的政策，即合理、可行的政策方案；第二，目标群体，即政策对象，指由于某个具体的政策决策而必须调整其行为的群体；第三，执行机构，指国家政府中具体负责政策执行的机构；第四，环境因素，指影响政策执行的外部因素，包括政治环境、经济环境、文化环境和历史环境等等。我们可以用图1描述在政策执行过程中这四个主要变量及其相互作用而对政策执行效果的影响过程。
2.互适模式
互适模式又称为“互动理论模式”，是由美国的麦克拉夫林(M.Mclaughlin)在1976年所著《互相调适的政策执行：教师编排之变革》(Im－plementation As Mutual Adaptation：Change inClassroom Organization)中提出的。麦克拉夫林是从教育政策执行机构相互调适的观点观察教育政策执行过程。他在对美国当时的教室结构改革问题进行个案研究的基础上。提出教育政策执行是教育政策执行机构与受影响者之间对教育政策目标和手段做相互调适的动态平衡过程，有效的政策执行取决于两者的互相适应的程度。麦克拉夫林的相互调适模式包括以下四个方面的条件：第一，政策执行者与受影响者之间的需求和观点并不一致，基于双方在政策上的共同利益，从而彼此放弃或修正自己的立场而主动进行协调、妥协，以达成双方都可以认同的政策执行方式；第二，政策执行者与受影响者之间的相互调适过程是一种双向的平等的交流互动过程，而不是传统的自上而下的单向的命令控制过程：第三，政策执行者的目标和手段因环境因素、受影响者的需求而发生相应的变化；第四，受影响者的价值取向影响着政策执行者的利益和价值取向。在此分析的基础上，麦克拉夫林认为：成功的政策执行依赖于成功的相互调适过程，教育改革的成功依赖于在制度背景、方案目标与方法以及执行人员之间的相互调适与适应。我们可以用图2表示政策执行的调适模式。
3.循环模式
循环模式是美国政策学家马丁·雷恩(M.Rein)和弗朗希·F·拉宾洛维茨(F.F.Rabinovitz)提出的。他们在1978年合著的《执行的理论观》(Implementation：A Theoretical Perspective)一书中提出了执行循环模型。传统政策执行研究依据行政组织原理分析政策问题，从而使得行政与政策的界限区分不明。循环模式尝试克服上述弊端而重视政策研究的动态取向，并在政策的动态过程中寻找一些特别足以解释政策运作的要素就成为政策研究的重点。同时该模式深受美国著名政治学者伊斯顿的政治系统论的影响，将系统论中的“反馈”(feedback)观念投入到政策过程研究中，从而提出了“循环原理” (principle ofcircularity)，因而有学者认为该理论“在研究取向上摆脱了古典政策执行理论那种阶层性的与单面向的偏失，可称得上是颇富创意的执行模式。”该模式将政策执行过程分为三个阶段：议定纲领(guideline development)阶段、分配资源(re－source distribution)阶段、监督执行(oversight)阶段。而且这三个阶段是相互循环的过程，并遵循三个原则：合法原则(legal imperative)、理性原则(rational－bureaucratic impertive)、共识原则consensual imperative)。政策执行的循环模式是一个“上令下行”和“下情上达”的过程，其最典型的特征是将政策执行过程看作是相互循环、流通不断的动态过程，因而极为重视分析政策执行要素的重复影响力或循环性，同时强调监控在政策执行中的重要地位。因而。我们可以用图3表示政策执行的循环模式。
4.博弈模式
博弈模式又称为“执行赛局模式”，由美国政策学者尤金·巴达奇(E.Bardach)在《执行的赛局：法案合法后的运作》(The Implementa－tion Game：What Happpens After a Bill Becomesa law)中提出，是将博弈论运用于公共政策执行而形成的理论模式。巴达奇认为政策执行的核心是控制。因而政策执行过程就极为强调“议价”(bargaining)、“劝服”(persuasion)和 综合因素角度分析政策执行的，此种模式认为政策执行是一个受多种变量影响的相当复杂、多视角的动态过程，并将这些影响政策执行的因素归为三大类：一是政策问题的特性；二是政策本身的可控性变量；三是政策以外的变量。可以说该模式从综合视角分析政策执行过程，多方面、多层次探讨了影响政策执行的因素。虽然对影响政策执行因素的分析较为详细和完备，但不免有过于繁琐之嫌。由此可见，过程模式、系统模式和综合模式均是从影响政策执行的内外部各种因素的角度来构建政策执行模式的。
第二，从政策执行模式构建原则的角度分析。相对于过程模式和系统模式而言。政策执行的互适模式和博弈模式则是从政策执行的构建原则角度分析的。互适模式和博弈模式都极为重视和强调在政策执行过程中为了达到政策的有效执行，不同政策执行主体之间协调彼此之间的利益冲突从而使各方做出一定的妥协和让步。互适模式强调处于平等地位的政策执行者之间的互相交流，并基于共同利益而进行双方利益之间的协调、妥协；而博弈模式则基于博弈论的假设前提：政策执行者均是完全理性人，在政策执行的参与过程中遵循收益最大、损失最小原则，因而博弈论运用于政策执行是遵循一定的竞赛规则公平竞争的。因此。互适模式和博弈模式均是从利益分析的角度，从政策执行的本质是利益的协调、妥协和再分配的模式构建原则来分析的。
第三，从政策执行的过程角度分析。循环模式是从政策执行的过程角度建构政策执行模式的。此模式认为整个政策执行过程分为三个主要阶段：纲领发展阶段、资源分配阶段和监督阶段，上述三个阶段是一个不断循环的过程，同时强调这三个阶段并不是单向流动的，而是相互作用的双向循环的复杂动态过程，并受到各种环境条件的限制，这些环境条件包括：政策目标的显著性、程序的复杂性、可利用资源的性质与层次等等。可见，政策执行的循环模式强调政策执行的各种影响要素所产生的重复影响力，并极为强调环境的重要影响作用，重视“上令下行”与“下情上达”的辨证统一。
第四，从政策执行的途径角度分析。自上而下模式将中央政府的决策作为政策执行的起点，认为政策过程是一系列具有逻辑关系的阶段组成的，政策执行的目的仍然是立足于中央政策制定者的角度看问题，为了追求中央的政策目标如何更好地落实：而自下而上模式则将基层官员的执行活动作为研究的出发点，专注于基层的具体的政策执行过程，充分利用基层官员的自由裁量权来推进政策的执行过程。自上而下模式实质是一种单边的精英主义模式，台湾著名政策学者李允杰、丘昌泰就曾说过：“由上而下模式可称为单边主义者(unilateralist)，结合传统政治科学(精英主义)与公共行政理论(官僚模型)，特别强调代议政治的有效性与行政裁量权的运用，他们认为民选首长为最高的政策制定者，必须向选民负责政策成败之责；事务官则是负责实现民选首长一直与目标的执行阶级(implementationclasses)”。而自下而上模式则是一种多边的民主主义模式，美国著名政策学者爱尔摩(Elmore)将这种执行方式称为后推进的策略(backward mapping)，以别于由上而下的向前推进策略(forward mapping)。李允杰、丘昌泰认为：“由下而上模式可称为多边主义者(muhilateralist)，从达尔(Dahl)的多元政体(polyarchy)中找到理论基础，认为民选精英并非政策制定的唯一主体，而是来自于行政、立法、司法、利益团体、个人、各级政府，甚至私人部门之间的多边互动过程。”由此可见，自上而下模式和自下而上模式是从政策执行的途径角度构建政策执行模式的。
从上述分析中我们可以看出，虽然我们可以从上述四个标准来建构政策执行模式，比如可以从影响政策执行的因素的角度构建政策执行模式；可以从政策执行必须遵循的原则的角度构建模式；可以从政策执行程序角度构建政策执行模式；可以从政策执行途径的角度构建政策执行模式，但每种政策执行模式都存在一些自身无法克服的缺陷与不足。
2.西方公共政策执行模式研究的不足
上述几种主要政策执行模式有其共同的不足和缺陷，主要表现为以下三个方面。
第一，几种主要政策执行模式所涉及的影响因素过多和繁杂。构建政策执行模式的学者都试图探寻和穷尽所有影响政策执行的因素，并试图按照自己的构建模式的标准构建完美的政策执行模式，因此前述几种政策执行模式都力图包罗所有影响政策执行的因素。然而由于影响政策执行的因素不计其数和难以穷尽，而政策执行模式是对政策执行过程本质的抽象概括，因而建构政策执行模式的原则应是简洁明了。而从上述建构原则讲，尽管上述几种政策执行模式均有自己的特色，但是其通病在于所涉及的影响因素过多，使我们感到建构此种模式所要考虑的因素过于繁杂。无法抓住问题的主要方面。比如，过程模式强调影响政策执行的四种重要因素，其影响的因素过于宽泛，无法穷尽所有影响政策执行的模式：而互适模式和博弈模式则又力图改变过程模式和循环模式影响因素过多的弊端，试图去繁从简，仅仅从建构模式所应遵循的原则考虑政策执行模式，但又过于抽象而无从把握；至于综合模式，由于其所涉及的变量达到近20种之多，因而其在理论和实践上的操作性和可行性较低。因此，已有的各种政策执行模式大多涉及的影响因素过多和繁杂，以致于对政策执行过程的理论概括性不强，从而难以对政策执行过程的本质进行系统的、准确的分析。总之，已有的几种主要政策执行模式的主要弊病是它们所涉及的影响因素太多和复杂而未能抓住政策执行的本质特征，未能达到对政策执行本质进行抽象概括的目的。
第二，几种主要政策执行模式缺乏对现实政策执行问题进行系统分析的可行性。上述几种政策执行模式由于各自涉及的影响因素或过于繁琐或过于抽象，所以，用于分析现实问题的适用性较差。比如过程模式，模式的提出者史密斯提到了影响政策执行的四种主要因素：理想化的政策、执行机关、目标群体、环境因素，具体说，上述四种因素包括政策的形式、政策的类型、政策的渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象、执行机关的结构与人员、主管领导的方式与技巧、执行的能力与信心等等诸多因素，因此此种模式对现实问题的分析必然可行性差。而互动模式和博弈模式又由于过于抽象，只是注重政策执行者参与政策执行的原则，强调政策执行者和目标群体就政策目标和手段进行利益的冲突和协调，并进行相互的调适，以达到实现政策目标的目的。而综合模式由于所涉及的自变量过多，其政策执行模式的建构更是缺乏现实可行性。
第三，几种主要政策执行模式均忽视了政策执行者在政策执行中的主导作用。政策执行活动最终要依赖于各级各类行政机构内部政策执行人员的主动参与，但行政机构的科层制，致使政策执行都是在官僚科层组织体系中进行。而政策执行又是一种对象性活动，政策执行者既是政策执行的主体也是政策执行的客体。这是因为对于上级领导而言，政策执行者是政策执行客体：而对于下级行政人员而言，政策执行者是政策执行主体。从本质上讲，政策执行是一种管理活动，而“管理关系则只是人的关系，人与人之间的关系。管理，归根结底是对人、对人的行为的管理”。所以政策执行模式的建构必须重视政策执行者在政策执行中的主导作用，政策执行者是政策执行模式的关键因素。尽管上述几种政策执行模式大多重视影响政策执行的人的因素，比如互适模式强调政策执行者与目标群体之间基于共同利益的协调与妥协。博弈模式则重视政策执行过程中有关的执行人员与相关人员之间的博弈活动，遗憾的是，上述这些模式并未重视政策执行者在政策执行中的主导性作用。
责任编辑 张卫东