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摘要：府际关系即政府之间的关系，包括中央与地方政府间、地方政府间、政府部门间、各地区政府间的关系。财政是各层级政府行为活动的基础，政府间的财政资源分配直接决定中央与地方各级政府实现其职权的能力大小。财政关系是政府间关系的核心，既定财政体制下政府间财政分配关系所反映财力的非均衡性可以清楚地折射出府际关系的一般特征。分税制视野下，府际关系主要呈现出财政资源的中央集中化、中央与地方政府事权与财权的非对称性、地方政府间发展非均衡性、地方政府公司主义倾向等特点。
关键词：分税制；府际关系；财政分配
中图分类号：F 文献标识码：A 文章编号：1003－854X(2008)04－0082－05
府际关系即政府之间的关系，它包括中央与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。这里的“政府”指的是狭义上的“政府”即国家各级行政机关而不包括立法与司法机关。府际关系的内涵十分丰富，包括诸多方面的关系。它包括“权力关系、职能关系、政策关系、监控关系、税收关系、预算关系、公务合作关系、法律关系、司法关系，等等。虽然政府间行政关系所包含的内容十分广泛，但从决定政府间关系的基本格局和性质的因素来看，政府间关系主要由三重关系构成：权力关系、财政关系和公共行政关系。”财政是各层级政府行为活动的基础，政府间的财政资源分配直接决定中央与地方各级政府实现其职权的能力大小。府际关系虽有不同的表现侧面，但都以政府间的财政关系为核心纽带。各级政府所掌控的各种物质和非物质资源是府际关系博弈的基础，而财政资源则是众多物质资源的核心，从某种意义上说各级政府所拥有财政资源的多寡直接影响到府际关系博弈的格局。
一、财政资源的中央集中化
在财政包干体制下，由于包死了中央财政收入，导致中央政府的财政收入既没有与国民经济的发展同步增长，又没有随财政总量的增长而增长，地方政府在完成包干任务后，千方百计通过各种方式把预算收入转向预算外收入，躲避中央政府的预算监督，造成财政收入源源不断地流向地方而中央财政却日趋萎缩。1978年中央财力占整个财政收入的比重为45.8％，1994年为29.2％，16年下降16.6个百分点；而同期地方财力则从1978年占总财政收入比重的53.2％上升到1994年的70.8％，形成了中央财政支出依靠地方上解的“弱中央、强地方”的被动格局。分税制改革了原财政包干制多种体制形式并存的格局，中央与地方政府间的财政分配关系趋向相对规范化。分税制财政体制下政府问收入分配建立在新税制基础上，根据中央与地方的事权划分，将维护国家利益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税：将同经济发展直接相关的税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并采用分设国税与地税征收机构的做法，改变过去中央与地方“委托——代理”的征收关系，最大程度上阻止了税源的流失。从目前来看，中央相对集权型预算收入的制度已形成且日趋稳定，表现在：一是中央已牢牢控制了包括地方税在内的税收立法权以及税收政策制定权和调整权等；二是通过分税制中央已牢牢控制了税源充沛、稳定可靠的税种，包括中央政府独享的消费税、进口税(包括进口产品的增值税和消费税)、关税等，特别是控制了占中央税收总额近50％的增值税。由于中国经济正处于外延扩张或粗放型高速增长时期，中央政府控制了商品流转税实际上也就等于控制了税收命脉。此外，中央预算收入占全国预算总收入的比例，由1980年的24.5％，1993年的22.5％大幅度提高到1994年的55.7％；地方预算收入占全国预算收入的比例，则由1980年的75.5％和1993年的78.0％，大幅度降低到1994年的44.3％。按照1996年决算数据测算，在原包干体制下，地方上解占地方财力的比重为8.4％，以后每年都下降几个百分点。分税制后，地方净上解占地方财力的比重为16.8％，高出8.个百分点，而且以后每年都将增长几个百分点。中央与地方政府财政收入分配格局的扭转，使得中央财政从向地方伸手求援助的窘境中摆脱出来，从根本上改变了包干体制下中央财政支出依赖地方上解的困境。从转移支付额上看，分税制财政体制下中央财政向地方拨付资金的力度是逐年加大的，从1994年的2389.09亿元增加到2002年的7351.77亿元，9年增加了34962.68亿元，年均增加551亿元左右。财政资源的集中化为中央建立和完善更为有效的转移支付制度提供了财力上的保障，使得对地方政府行为调节与控制成为可能，这不仅具有重要的经济意义同时也具有重大的政治意义。
二、府际间事权与财权矛盾凸显
所谓事权，通俗意义上的理解即政府应承担的任务和职责范围：财权即政府赖以支撑履行其职责的财政能力，主要是政府的税收能力。事权配置是财权配置的基础，也是理顺各级政府财政税收关系、建立公共财政的起点，而财权配置又是事权履行的支撑，合理有效的事权配置必须有相应合理可行的财权配置来支撑。
我国目前拥有世界上层级最多的政府体系。包括中央、省(自治区、直辖市)、地区(地级市、自治州)、县(县级市)和乡(镇)共5级。我国宪法原则上对中央与地方政府职责范围做出了规定但过于笼统。各级政府间事权划分并没有明显的区别，除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的翻版，从而呈现出“上下对口、职责同构”的特征。一方面中央与地方政府之间职责范围界定不够明确，含糊不清的支出大多被分配给下级政府。有些事务虽明确归中央或省级地方政府，但在实际执行中发生了“错位”，中央和省级政府的责任部分下放给基层，“上级请客，地方买单”现象十分常态化。另一方面，上下级政府间事权范围配置的随意性很大。在垂直体制下，一些上级政府的法定事权往往成为下级政府的当然事权。现实中上级通过考核、一票否定等途径将本级责任分解成了下级责任，与政府间事权划分不清、层层下移、错位与越位并存现状相对应的是政府间财权的层层集中，财力越来越多地集中在上级政府尤其是中央政府。1994年分税制改革后，基本确定了中央与地方收入划分的基本框架，财权上收成为这次改革的主基调。从税收权限上看，中央掌握了不仅包括中央税、共享税的立法权以及税种实施细则制定权，而且还集中了大部分地方税的立法权、解释权、开征停征权、税目税率调整权，只是在一定范围内把部分行业、某些产品的税收减免权下放到省级，地方基层政府缺乏自主调节预算内收入的能力。
1994年的分税制改革主要解决了中央与省级政府之间的税收划分问题，而对省以下各级政府的税收权限及税种并没有明确的划分，而由各省、地市按照分税制原则在本级和下级政府间独 立进行收入划分。由于这种划分是由各省、地市独立进行，并没有统一的规范和标准，因而各地在省、市、县及县乡之间收入划分方面呈现较大的差异性。但上级政府在同下级政府划分收入时将数额较大、较稳定的税种划归本级或作为共享税的情况十分普遍。各级地方政府都对本级和下一级政府之间的税收分享做出了明确的规定，各级政府只不过是上级政府制定税收分享规则的被动接受者，对本级财政的预算内收入，特别税收收入基本没有调节能力，导致财力层层集中，越到基层财力越薄弱，县乡两级财政只能分享到大税种的较小部分，归县乡两级的税收种类通常是税源分散、不稳定且征收难度大、征收成本高的小税种。从税种上来看，目前营业税、增值税、企业所得税是县乡财政的主体税种，三税合计收入占比达到50％以上，但都是与省、地市的共享税种，且共享比例也是省、地市占大头，县乡得小头。近年来，中央取消屠宰税、农业特产税及逐步取消农业税政策，客观上导致县乡财政税源进一步萎缩。上级政府对县级政府的税收返还和转移支付大多难以足额到位，并且上级政府对县级政府的拨款大多采用中央专项拨款的方式，不但指定用途，有的甚至要求提供配套资金，县级政府为了得到上级的转移支付款项，只能将可控的转移支付资金用于指定的项目上，造成县级财政收入尤其是可支配收入十分缺乏。90年代中期以来，县级财政赤字面一度高达40％以上，有的省份甚至高达60％以上。据统计，2002年全国2070个县(市)中，财政收支倒挂县占县级总数的73％，赤字总量占财政收入的77％。地方财政自给率是反映地方政府财政状况的一个重要指标。地方财政自给率=本级组织收入／本级支出。很明显，财政自给能力是个大于零的正数。如果自给率恰好等于1，说明该层级政府刚好具有财政自给能力，虽然没有能力向其他政府层级提供转移支付。但也不需要其他政府层级提供转移支付，也不需要举债。如果自给率大于1.说明该级政府具有充分的财政自给能力，即除了满足本级支出需要外，还有能力向其他级别的政府提供转移支付。如果自给率小于1，说明该级政府的财政自给能力不足，需要其他级别的政府向其提供转移支付，或者需要通过举债来满足支出需求。分税制改革前，地方财政不但可以保证自己的支出需求，而且略有剩余。1994年地方财政自给率急剧下降到0.57，1996年为0.65，随后又呈现下降趋势，2002年为0.559，2003年为0.572，2004年则为0.58。很明显，地方本级组织收入不能满足本级财政支出的需要，形成了地方普遍接受中央财政补助的收入分配格局。财政自给率下降幅度最大的是地市财政，乡镇财政次之，县级财政再次之。最后是省级财政。有资料表明，2003年地方各级财政中，乡镇财政自给率较高(0.82以上)，地市级财政次之(0.67以上)，省级财政再次之(0.55以上)，县级财政约为0.43。尽管从数字上看，乡镇财政自给率在各级财政中是最高的，但这并不能说明乡镇财政的运行状况要比其他级次要好。现实结论恰恰相反，省、市、县、乡镇的财政状况从上至下一级比一级差。这是因为县级和乡镇财政同处于农村地区，这两级财政得以存在的经济财源基础相同，而各级财政主观上都具有“财政自利”行为，加上上级政府被赋予财政体制制定权，又为这一主观“怕利”提供了现实可能。同时，级别越高的地方政府从中央政府获取的转移支付也越多，处于较低政府级次的县乡政府，财政自给率低意味着满足社会公共需要程度的绝对低下。因此，我们可以推论，省、市、县、乡镇四级财政状况只可能逐级递减而不是相反。
财政收入与财政支出的逆向变化导致基层地方政府负债累累，而且这种局面近年来有日益严重之势，保守估计中西部欠发达省区负债乡镇面已达六七成。据初步调查，一些地区的乡镇财政负债面高达90％，个别乡镇财政的负债额远远超过了其当年可用财力，还债遥遥无期。对县乡政府债务，有的专家估计有1万亿元显性债务，财政部认可的数额是4000多亿元。地方政府事权与财力的非对称性无疑是导致基层政府债务危机众多原因的一个重要因素。地方政府在制度内无法通过税收来解决事权与财力的矛盾，只能将目光投向制度外通过举债来缓解自身的压力，这种非制度化的筹资方式使得基层政府财政收支矛盾更为凸显，财政风险加剧，集中表现为财政增收难度加大，财政收入增长趋缓，工资欠发普遍化。财政可调控财力较少，基础设施建设欠账等等。
三、府际间财政资源分配非均等化格局的扩大化
为了使分税制改革能够平稳顺利地推行，最低限度地触动原有的利益格局，我国分税制改革实行的是在不改变原有分配格局下进行增量调整的方法。按1994年制定的收入划分方法，将原来属于地方支柱财源的消费税的全部和增值税的75％上划给中央。为了保护地方既得的利益格局，减小改革阻力，中央实行对地方税收返还的办法。税收返还数额的计算办法是：以1993年为基期，按分税后地方净上划中央的收入数额(消费税+75％的增值税一中央下划收入)，作为中央对地方税收返还的基数。基数部分全部返还给地方，如若1994年以后中央净上划收入达不到1993年的基数，则相应扣减税收返还数额。同时决定1994年后的税收返还数额还要有一定的增长，方法是将税收返还与各地区当年上缴中央金库的消费税和增值税的75％的增长幅度相联系，税收返还的增长率按各地区“两税”增长率的1：0.3系数确定，即“两税”每增长1％，税收返还增长0.3％。但是。以1993年为基期确定的基数是在原来财政包干制基础上确立的，而在财政包干制下由于各个地方采取的是不同的包干方式，不同的包干方式带来的财政资源分配关系是迥异的，财政分配均等化的目标已遭到破坏，各地区贫富差距拉大已成事实，仍按照这样一个已经不均等的基数实行税收返还，无疑不利于进一步缩小地区问的分配差距。此外，为顺利推行分税制改革，1994年实行分税制改革后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助，原体制地方上解仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解：实行定额上解的地区，按原确定的上解额，继续定额上解：实行总额分成的地区和原分税制试点地区，暂按递增上解办法，即按1993年实际上解数，并核定一个递增率，每年递增上解。原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。1993地方年承担的20％部分出口退税以及其他年度结算的上解结合补助项目相抵后，确定一个数额，作为一般上解或一般补助处理，以后年度按此定额结算，此举直接目的虽是为了减小改革推行的阻力。但客观上却起到进一步强化原非均等化财政分配格局的作用。由于大家不是在同一起跑线上前进。在分税制财政体制下反而容易形 成政府间“富者越富、穷者越穷”的局面。相关研究表明，中国地区间财政经济发展差距呈现逐步扩大趋势，表现在政府转移支付以前的离散系数不断扩大，由1995年的67.36％扩大到1997年的72.5％，进入21世纪后，速率有加快之势，1999－2002年，短短四年的时间，就从72.50％扩大到80.83％。从绝对额看，2002年政府间转移支付以前的人均预算支出，最高的上海达到4363元，最低的西藏仅为273元，二者相差16倍，与人均282元的贵州相差15.5倍，与人均294元的甘肃相差15倍。
此外，我国自上世纪80年代以来实行的梯度化分权改革开放政策在客观上也进一步拉大了地区间发展的非均衡性。自上世纪80年代起我国先后在东南沿海和东中部地区相继设立了经济特区、沿海开放城市、计划单列市等等，这些地区享受着中央赋予的税收、贸易、经济管理权限等诸多优惠政策。不可否认，这些梯度化分权政策在吸引外资、加快当地经济快速发展、实现共同富裕目标上有其积极的意义，但在客观上也导致了地方政府间由于政策上的不平等，并进而由这种不平等而引发地区间经济发展水平上的差异。在分税制财政体制下，这种梯度化分权状况并未得到改变，加上分税制本身在税收返还基数确定上的不完善以及中央仍缺乏完善而有效的转移支付制度，地方政府间财政分配的均等化仍将是一个任重而道远的目标。
四、容易滋生“地方政府间公司主义”苗头
“地方政府公司主义”的主要表现是：地方政府为了培育地方财源，壮大地方财力，实行地方保护主义和行政性的市场分割，政府间盲目开展招商引资，甚至变相或直接投资办企业，导致地方政府职能由经济建设型向公共服务型转变的滞后，加剧政府间盲目投资和低水平重复建设的问题。地方政府过度重视本地区的经济发展、轻视社会发展，重视竞争性营利项目建设、轻视社会公益性项目投资和公共产品与公共服务的供给，如果任其发展，最终都会累积成为妨碍社会政治、经济、文化等各方面持续和谐发展的重大隐患。
在分税制财政体制下，财政资源分配总体上是朝着有利于中央集中化的趋势发展的。加上我国目前各级政府间转移支付制度的不完善原因，在事权与财力的逆向矛盾压力下，地方政府间为了缓解财政困难和债务危机风险，很可能强化“地方政府公司主义”的行为倾向，导致地方政府单纯地按照是否有利于增加自身财力的标准，来取舍政府政策；或者采取各种行政手段干预正常的市场经济发展规律，不顾产业结构趋同，重复建设的风险。大力上马那些利润高、税收贡献大的投资项目；或者被迫采取寅吃卯粮的短视行为，侵蚀经济社会可持续发展的基础等等。这些现象的产生既有地方政府自身的表面原因，但背后更是昭示了分税制财政体制在制度安排上仍有进一步完善的空间，我们不仅要从问题本身出发来提出解决方案，更要思索如何从根本的财政体制安排上杜绝问题的产生。
责任编辑 陈孝兵
关键词：分税制；府际关系；财政分配
中图分类号：F 文献标识码：A 文章编号：1003－854X(2008)04－0082－05
府际关系即政府之间的关系，它包括中央与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。这里的“政府”指的是狭义上的“政府”即国家各级行政机关而不包括立法与司法机关。府际关系的内涵十分丰富，包括诸多方面的关系。它包括“权力关系、职能关系、政策关系、监控关系、税收关系、预算关系、公务合作关系、法律关系、司法关系，等等。虽然政府间行政关系所包含的内容十分广泛，但从决定政府间关系的基本格局和性质的因素来看，政府间关系主要由三重关系构成：权力关系、财政关系和公共行政关系。”财政是各层级政府行为活动的基础，政府间的财政资源分配直接决定中央与地方各级政府实现其职权的能力大小。府际关系虽有不同的表现侧面，但都以政府间的财政关系为核心纽带。各级政府所掌控的各种物质和非物质资源是府际关系博弈的基础，而财政资源则是众多物质资源的核心，从某种意义上说各级政府所拥有财政资源的多寡直接影响到府际关系博弈的格局。
一、财政资源的中央集中化
在财政包干体制下，由于包死了中央财政收入，导致中央政府的财政收入既没有与国民经济的发展同步增长，又没有随财政总量的增长而增长，地方政府在完成包干任务后，千方百计通过各种方式把预算收入转向预算外收入，躲避中央政府的预算监督，造成财政收入源源不断地流向地方而中央财政却日趋萎缩。1978年中央财力占整个财政收入的比重为45.8％，1994年为29.2％，16年下降16.6个百分点；而同期地方财力则从1978年占总财政收入比重的53.2％上升到1994年的70.8％，形成了中央财政支出依靠地方上解的“弱中央、强地方”的被动格局。分税制改革了原财政包干制多种体制形式并存的格局，中央与地方政府间的财政分配关系趋向相对规范化。分税制财政体制下政府问收入分配建立在新税制基础上，根据中央与地方的事权划分，将维护国家利益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税：将同经济发展直接相关的税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并采用分设国税与地税征收机构的做法，改变过去中央与地方“委托——代理”的征收关系，最大程度上阻止了税源的流失。从目前来看，中央相对集权型预算收入的制度已形成且日趋稳定，表现在：一是中央已牢牢控制了包括地方税在内的税收立法权以及税收政策制定权和调整权等；二是通过分税制中央已牢牢控制了税源充沛、稳定可靠的税种，包括中央政府独享的消费税、进口税(包括进口产品的增值税和消费税)、关税等，特别是控制了占中央税收总额近50％的增值税。由于中国经济正处于外延扩张或粗放型高速增长时期，中央政府控制了商品流转税实际上也就等于控制了税收命脉。此外，中央预算收入占全国预算总收入的比例，由1980年的24.5％，1993年的22.5％大幅度提高到1994年的55.7％；地方预算收入占全国预算收入的比例，则由1980年的75.5％和1993年的78.0％，大幅度降低到1994年的44.3％。按照1996年决算数据测算，在原包干体制下，地方上解占地方财力的比重为8.4％，以后每年都下降几个百分点。分税制后，地方净上解占地方财力的比重为16.8％，高出8.个百分点，而且以后每年都将增长几个百分点。中央与地方政府财政收入分配格局的扭转，使得中央财政从向地方伸手求援助的窘境中摆脱出来，从根本上改变了包干体制下中央财政支出依赖地方上解的困境。从转移支付额上看，分税制财政体制下中央财政向地方拨付资金的力度是逐年加大的，从1994年的2389.09亿元增加到2002年的7351.77亿元，9年增加了34962.68亿元，年均增加551亿元左右。财政资源的集中化为中央建立和完善更为有效的转移支付制度提供了财力上的保障，使得对地方政府行为调节与控制成为可能，这不仅具有重要的经济意义同时也具有重大的政治意义。
二、府际间事权与财权矛盾凸显
所谓事权，通俗意义上的理解即政府应承担的任务和职责范围：财权即政府赖以支撑履行其职责的财政能力，主要是政府的税收能力。事权配置是财权配置的基础，也是理顺各级政府财政税收关系、建立公共财政的起点，而财权配置又是事权履行的支撑，合理有效的事权配置必须有相应合理可行的财权配置来支撑。
我国目前拥有世界上层级最多的政府体系。包括中央、省(自治区、直辖市)、地区(地级市、自治州)、县(县级市)和乡(镇)共5级。我国宪法原则上对中央与地方政府职责范围做出了规定但过于笼统。各级政府间事权划分并没有明显的区别，除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的翻版，从而呈现出“上下对口、职责同构”的特征。一方面中央与地方政府之间职责范围界定不够明确，含糊不清的支出大多被分配给下级政府。有些事务虽明确归中央或省级地方政府，但在实际执行中发生了“错位”，中央和省级政府的责任部分下放给基层，“上级请客，地方买单”现象十分常态化。另一方面，上下级政府间事权范围配置的随意性很大。在垂直体制下，一些上级政府的法定事权往往成为下级政府的当然事权。现实中上级通过考核、一票否定等途径将本级责任分解成了下级责任，与政府间事权划分不清、层层下移、错位与越位并存现状相对应的是政府间财权的层层集中，财力越来越多地集中在上级政府尤其是中央政府。1994年分税制改革后，基本确定了中央与地方收入划分的基本框架，财权上收成为这次改革的主基调。从税收权限上看，中央掌握了不仅包括中央税、共享税的立法权以及税种实施细则制定权，而且还集中了大部分地方税的立法权、解释权、开征停征权、税目税率调整权，只是在一定范围内把部分行业、某些产品的税收减免权下放到省级，地方基层政府缺乏自主调节预算内收入的能力。
1994年的分税制改革主要解决了中央与省级政府之间的税收划分问题，而对省以下各级政府的税收权限及税种并没有明确的划分，而由各省、地市按照分税制原则在本级和下级政府间独 立进行收入划分。由于这种划分是由各省、地市独立进行，并没有统一的规范和标准，因而各地在省、市、县及县乡之间收入划分方面呈现较大的差异性。但上级政府在同下级政府划分收入时将数额较大、较稳定的税种划归本级或作为共享税的情况十分普遍。各级地方政府都对本级和下一级政府之间的税收分享做出了明确的规定，各级政府只不过是上级政府制定税收分享规则的被动接受者，对本级财政的预算内收入，特别税收收入基本没有调节能力，导致财力层层集中，越到基层财力越薄弱，县乡两级财政只能分享到大税种的较小部分，归县乡两级的税收种类通常是税源分散、不稳定且征收难度大、征收成本高的小税种。从税种上来看，目前营业税、增值税、企业所得税是县乡财政的主体税种，三税合计收入占比达到50％以上，但都是与省、地市的共享税种，且共享比例也是省、地市占大头，县乡得小头。近年来，中央取消屠宰税、农业特产税及逐步取消农业税政策，客观上导致县乡财政税源进一步萎缩。上级政府对县级政府的税收返还和转移支付大多难以足额到位，并且上级政府对县级政府的拨款大多采用中央专项拨款的方式，不但指定用途，有的甚至要求提供配套资金，县级政府为了得到上级的转移支付款项，只能将可控的转移支付资金用于指定的项目上，造成县级财政收入尤其是可支配收入十分缺乏。90年代中期以来，县级财政赤字面一度高达40％以上，有的省份甚至高达60％以上。据统计，2002年全国2070个县(市)中，财政收支倒挂县占县级总数的73％，赤字总量占财政收入的77％。地方财政自给率是反映地方政府财政状况的一个重要指标。地方财政自给率=本级组织收入／本级支出。很明显，财政自给能力是个大于零的正数。如果自给率恰好等于1，说明该层级政府刚好具有财政自给能力，虽然没有能力向其他政府层级提供转移支付。但也不需要其他政府层级提供转移支付，也不需要举债。如果自给率大于1.说明该级政府具有充分的财政自给能力，即除了满足本级支出需要外，还有能力向其他级别的政府提供转移支付。如果自给率小于1，说明该级政府的财政自给能力不足，需要其他级别的政府向其提供转移支付，或者需要通过举债来满足支出需求。分税制改革前，地方财政不但可以保证自己的支出需求，而且略有剩余。1994年地方财政自给率急剧下降到0.57，1996年为0.65，随后又呈现下降趋势，2002年为0.559，2003年为0.572，2004年则为0.58。很明显，地方本级组织收入不能满足本级财政支出的需要，形成了地方普遍接受中央财政补助的收入分配格局。财政自给率下降幅度最大的是地市财政，乡镇财政次之，县级财政再次之。最后是省级财政。有资料表明，2003年地方各级财政中，乡镇财政自给率较高(0.82以上)，地市级财政次之(0.67以上)，省级财政再次之(0.55以上)，县级财政约为0.43。尽管从数字上看，乡镇财政自给率在各级财政中是最高的，但这并不能说明乡镇财政的运行状况要比其他级次要好。现实结论恰恰相反，省、市、县、乡镇的财政状况从上至下一级比一级差。这是因为县级和乡镇财政同处于农村地区，这两级财政得以存在的经济财源基础相同，而各级财政主观上都具有“财政自利”行为，加上上级政府被赋予财政体制制定权，又为这一主观“怕利”提供了现实可能。同时，级别越高的地方政府从中央政府获取的转移支付也越多，处于较低政府级次的县乡政府，财政自给率低意味着满足社会公共需要程度的绝对低下。因此，我们可以推论，省、市、县、乡镇四级财政状况只可能逐级递减而不是相反。
财政收入与财政支出的逆向变化导致基层地方政府负债累累，而且这种局面近年来有日益严重之势，保守估计中西部欠发达省区负债乡镇面已达六七成。据初步调查，一些地区的乡镇财政负债面高达90％，个别乡镇财政的负债额远远超过了其当年可用财力，还债遥遥无期。对县乡政府债务，有的专家估计有1万亿元显性债务，财政部认可的数额是4000多亿元。地方政府事权与财力的非对称性无疑是导致基层政府债务危机众多原因的一个重要因素。地方政府在制度内无法通过税收来解决事权与财力的矛盾，只能将目光投向制度外通过举债来缓解自身的压力，这种非制度化的筹资方式使得基层政府财政收支矛盾更为凸显，财政风险加剧，集中表现为财政增收难度加大，财政收入增长趋缓，工资欠发普遍化。财政可调控财力较少，基础设施建设欠账等等。
三、府际间财政资源分配非均等化格局的扩大化
为了使分税制改革能够平稳顺利地推行，最低限度地触动原有的利益格局，我国分税制改革实行的是在不改变原有分配格局下进行增量调整的方法。按1994年制定的收入划分方法，将原来属于地方支柱财源的消费税的全部和增值税的75％上划给中央。为了保护地方既得的利益格局，减小改革阻力，中央实行对地方税收返还的办法。税收返还数额的计算办法是：以1993年为基期，按分税后地方净上划中央的收入数额(消费税+75％的增值税一中央下划收入)，作为中央对地方税收返还的基数。基数部分全部返还给地方，如若1994年以后中央净上划收入达不到1993年的基数，则相应扣减税收返还数额。同时决定1994年后的税收返还数额还要有一定的增长，方法是将税收返还与各地区当年上缴中央金库的消费税和增值税的75％的增长幅度相联系，税收返还的增长率按各地区“两税”增长率的1：0.3系数确定，即“两税”每增长1％，税收返还增长0.3％。但是。以1993年为基期确定的基数是在原来财政包干制基础上确立的，而在财政包干制下由于各个地方采取的是不同的包干方式，不同的包干方式带来的财政资源分配关系是迥异的，财政分配均等化的目标已遭到破坏，各地区贫富差距拉大已成事实，仍按照这样一个已经不均等的基数实行税收返还，无疑不利于进一步缩小地区问的分配差距。此外，为顺利推行分税制改革，1994年实行分税制改革后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助，原体制地方上解仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解：实行定额上解的地区，按原确定的上解额，继续定额上解：实行总额分成的地区和原分税制试点地区，暂按递增上解办法，即按1993年实际上解数，并核定一个递增率，每年递增上解。原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。1993地方年承担的20％部分出口退税以及其他年度结算的上解结合补助项目相抵后，确定一个数额，作为一般上解或一般补助处理，以后年度按此定额结算，此举直接目的虽是为了减小改革推行的阻力。但客观上却起到进一步强化原非均等化财政分配格局的作用。由于大家不是在同一起跑线上前进。在分税制财政体制下反而容易形 成政府间“富者越富、穷者越穷”的局面。相关研究表明，中国地区间财政经济发展差距呈现逐步扩大趋势，表现在政府转移支付以前的离散系数不断扩大，由1995年的67.36％扩大到1997年的72.5％，进入21世纪后，速率有加快之势，1999－2002年，短短四年的时间，就从72.50％扩大到80.83％。从绝对额看，2002年政府间转移支付以前的人均预算支出，最高的上海达到4363元，最低的西藏仅为273元，二者相差16倍，与人均282元的贵州相差15.5倍，与人均294元的甘肃相差15倍。
此外，我国自上世纪80年代以来实行的梯度化分权改革开放政策在客观上也进一步拉大了地区间发展的非均衡性。自上世纪80年代起我国先后在东南沿海和东中部地区相继设立了经济特区、沿海开放城市、计划单列市等等，这些地区享受着中央赋予的税收、贸易、经济管理权限等诸多优惠政策。不可否认，这些梯度化分权政策在吸引外资、加快当地经济快速发展、实现共同富裕目标上有其积极的意义，但在客观上也导致了地方政府间由于政策上的不平等，并进而由这种不平等而引发地区间经济发展水平上的差异。在分税制财政体制下，这种梯度化分权状况并未得到改变，加上分税制本身在税收返还基数确定上的不完善以及中央仍缺乏完善而有效的转移支付制度，地方政府间财政分配的均等化仍将是一个任重而道远的目标。
四、容易滋生“地方政府间公司主义”苗头
“地方政府公司主义”的主要表现是：地方政府为了培育地方财源，壮大地方财力，实行地方保护主义和行政性的市场分割，政府间盲目开展招商引资，甚至变相或直接投资办企业，导致地方政府职能由经济建设型向公共服务型转变的滞后，加剧政府间盲目投资和低水平重复建设的问题。地方政府过度重视本地区的经济发展、轻视社会发展，重视竞争性营利项目建设、轻视社会公益性项目投资和公共产品与公共服务的供给，如果任其发展，最终都会累积成为妨碍社会政治、经济、文化等各方面持续和谐发展的重大隐患。
在分税制财政体制下，财政资源分配总体上是朝着有利于中央集中化的趋势发展的。加上我国目前各级政府间转移支付制度的不完善原因，在事权与财力的逆向矛盾压力下，地方政府间为了缓解财政困难和债务危机风险，很可能强化“地方政府公司主义”的行为倾向，导致地方政府单纯地按照是否有利于增加自身财力的标准，来取舍政府政策；或者采取各种行政手段干预正常的市场经济发展规律，不顾产业结构趋同，重复建设的风险。大力上马那些利润高、税收贡献大的投资项目；或者被迫采取寅吃卯粮的短视行为，侵蚀经济社会可持续发展的基础等等。这些现象的产生既有地方政府自身的表面原因，但背后更是昭示了分税制财政体制在制度安排上仍有进一步完善的空间，我们不仅要从问题本身出发来提出解决方案，更要思索如何从根本的财政体制安排上杜绝问题的产生。
责任编辑 陈孝兵