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［摘要］基层央行开展绩效审计，对促进节约行政资源、提高管理效率、完善内控机制、强化履职能力具有十分重要的现实意义。然而，基层央行在开展绩效审计工作时，由于理论研究不足、实践经验的缺乏和思想认识偏差，往往存在畏难情绪，对重要性认识不足等错误倾向，亟需转变。
［关键词］基层央行；绩效审计；观念
［中图分类号］F239.65 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０4 — ０12２ — ０2
绩效审计是审计工作的发展方向，是现代审计的主流。2010年人民银行内审工作提出“要借鉴国际内部审计准则，探索开展绩效审计，继续推进内审工作转型”的工作目标。基层央行开展绩效审计，对促进节约行政资源、提高管理效率、完善内控机制、强化履职能力具有十分重要的现实意义。然而，基层央行在开展绩效审计工作时，由于理论研究不足、实践经验的缺乏和思想认识偏差，往往存在畏难情绪，对重要性认识不足等错误倾向，亟需转变。
一、基层央行开展绩效审计的必要性
基层央行绩效审计是指人民银行各級内审部门依据一定的标准，采取一定的程序和方法，对人民银行各分支机构贯彻执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务，以及促进内部控制、加强资源管理等各项业务活动、管理活动、财务活动的合理性、效率性、效果性和经济性进行综合分析评价，找出影响管理绩效的薄弱环节和原因，并提出内审意见，促进管理水平提高和央行职责有效履行。
(一)开展绩效审计是规范履职的需要。近年来，人民银行在金融改革、利率政策、房地产金融政策以及支付结算、反洗钱等方面的有关政策和业务，越来越引起社会公众的高度关注，这对维护人民银行的声誉和形象、提高人民银行的社会公信力提出了新的更高的要求。货币政策执行效果的好坏主要看执行货币政策的社会效益；金融服务不仅要看服务数量、服务质量，更要注重服务效果；传统合规性审计仅停留在是否合法、合规的层面上，无法全面反映其履职情况，这就要求人民银行通过开展绩效审计，不仅要对财务、资金的合规性、真实性进行检查，还要对货币信贷、金融服务等业务的绩效情况进行评价，以促进基层央行规范高效履职。
（二）开展绩效审计是防范风险的需要。对人民银行制定的各项内控制度的可行性、科学性和有效性进行绩效审计，能够有效地评价确定人民银行内控体系是否健全有效，内控制度执行和风险防范是否到位，机构设置是否科学，岗位职责是否明确，内控目标能否实现。并能及时发现因内控制度不完善而产生的种种弊端和薄弱环节，从而进一步针对内控制度存在的缺陷提出切实可行的改进建议，帮助被审计单位加强内控建设，完善内部控制系统，尽可能减少因内部管理失控、人员违规操作、违反职业道德等而产生的人民银行内部风险。
(三)开展绩效审计是审计转型的需要。内部审计作为内部控制体系的重要组成部分，已经渗透到内部管理的各方面，其根本目的是提供组织自身的“免疫力”，保证其安全健康。因此，内部审计在业务合规性基础上，承担起推动内部控制建设、强化风险管理的重要职责，传统的合规性审计已无法满足其要求，只有积极推进内部审计转型，探索开展绩效审计，加强对风险、效益的重点关注，才能使内审工作更加符合业务发展的需要。
(四)开展绩效审计是审计监督的需要。对基层央行来说，其工作目标是既定的，可以运用的资源一般来说也是既定的，本单位资源配置的效率如何、履行职责的效果如何，是当前人民银行各级行党委重点关注的内容，而绩效审计正是在传统合规性审计解决“对不对”的问题基础上，解决了“好不好”的问题，即达到既定的目标是否做到资源投入更少、既定的资源投入是否做到产出更高、资源投入是否达到了最好的效果。与此同时，近年来，随着人民银行内部管理的不断加强，内控制度日趋完善，业务操作日趋规范，违规现象日趋减少，内部审计的监督职能客观上要求向绩效审计发展，以充分发挥内部审计的高层次监督作用。
二、制约基层央行绩效审计工作的几种观念
当前，关于基层央行绩效审计需要改变，畏难情绪较大、重要性认识不足、绩效与合规性割裂及必须确定统一的评价标准等4种观念。
（一）内审人员畏难情绪较大。一是内审人员对绩效审计结果利用非常关注，担心审计结果的利用程度低和受重视不够，使许多审计人员的积极性受挫，感受不到强烈的职业荣誉感和成就感。二是面临绩效审计的挑战，许多审计人员不但缺乏成功的绩效审计项目学习借鉴，而且缺乏绩效审计的实务培训和操作指导，对开展绩效审计工作信心不足。
(二)对绩效审计的重要性认识不足。一方面，目前部分内审人员对人民银行开展绩效审计的认识还存在局限性，认为目前人民银行业务管理活动的真实性、合规性问题尚未完全解决，绩效审计缺乏基础，没有统一的审计模式，理论不完善，实践条件不具备，对绩效审计如何开展未能积极主动研究和推广。另一方面，表现在部分领导干部尚未认识到绩效审计的重要性，认为绩效审计是针对生产领域而言，对非生产领域的人民银行来说无需强调经济性、效率性和效果性，在思想上不重视，对绩效审计不理解、不支持，从而严重制约了绩效审计在人民银行系统的有效推进。
（三）将绩效审计与合规性审计完全割裂。从国内外绩效审计实践看，审计实施有效评价活动都不能离开合规性审计这个基础。否则，不能称之为审计，绩效审计将成为“空中楼阁”。这里所讲的基础，不仅仅是资金收支、制度执行等的真实、合法，还应包括各种资源使用、配置的真实、合法，不仅仅包括已经实现的，还应当包括预期实现的。绩效审计是合规性审计的扩展和深入。审计产生的前提是受托管理，受托责任者对委托人或授权人交付经营的资产，要承担经营安全、完整和有效的责任，这是绩效审计所要关注的内容，从而奠定了绩效审计产生和发展的理论基础。合规性审计检查资产管理的真实合法，绩效审计则进一步检查资产管理的有效运用。事实上，合规性审计一般或多或少都涉及到成本效益、投入产出等问题，那就已经带有绩效的内容了。绩效审计的内容广泛，不管审计目标涉及绩效的哪一部分内容，审计类型都应是绩效审计。所以，最高审计机关国际组织指出，“我们不能因为绩效审计的“3E”特征，而否认在合规性审计和绩效审计之间开展合作的需要，绩效审计完全可能包含传统的合规性审计的内容。”
（四）绩效审计必须确定统一的评价标准。很多人认为绩效审计在人民银行举步维艰重要原因，是由于目前人民银行绩效审计还处于探索起步阶段，尚未制定绩效审计评价标准，客观公正、全面评价被审计对象利用资源的经济性、管理的效率性和工作的效果性存在一定困难。其实不然。绩效审计项目涉及专业领域众多，相互间专业的差异极大，而且人们在不同时间、不同区域、不同环境下对资源配置的结果所寄予的期望值和满意度也大不相同。所以，要制订一套能够普遍适用的绩效审计评价标准，审计人员指望直接套用现成的绩效评价标准，再来实施绩效审计，既不现实，也无可能。纵观世界绩效审计的发展历史，我们尚未发现有哪个国家是先制订出绩效审计评价标准，再实施绩效审计项目的。目前在绩效审计已经相当成熟的美国，也只是从20世纪90年代中期，才开始推行财政预算绩效评价指标体系，从内容看，只是单项的原则性、框架性的指导文件，而并非具体的评价标准。所以，最高审计机关国际组织通过制订绩效审计指南，而不是制订绩效审计评价标准，来指导各成员国的绩效审计实践。
三、推进基层央行绩效审计工作思考
(一)提高认识，转变观念，明确绩效审计的内容和目标。一方面，要广泛宣传绩效审计，使干部职工转变观念，切实从思想上意识到开展绩效审计的必要性和重要性，充分认识到人民银行作为使用公共资源、提供公共产品的部门，其服务和权利行使结果的好坏，直接影响到我国社会经济的发展，理应对其履职情况以及资源使用效果开展绩效审计。另一方面，要明確绩效审计的内容和目标。人民银行绩效审计核心内容是履行职能过程中资源利用的经济性、行政管理的效率性和行政活动的效果性，开展中应当立足“履职全面性、合规性”，注重履职过程，强化履职效果。立足“履职全面性、合规性”，一是看审计对象该做的是否都做了，即是否按照上级行或本行党委的工作部署及本部门、本岗位的职责要求全面履职；二是看履行职责是否合法、合规。履职全面性、合规性是绩效审计的基础，对于缺乏统一标准和具体规定的宏观管理等方面的工作，可将审计依据拓宽为上级行的工作部署、讲话要求、岗位职责、考核办法等。注重“履职过程”，即履职过程中是否能够结合实际创新工作、积极有为，其主要特点是体现履职规范、高效、创新，履职过程是取得良好效果的保障。强化“履职效果”，是指履职效果如何，即所履职取得的管理效果、政策效应、社会效益及其他影响等是否达到了预期效果，这是衡量被审计对象工作绩效最重要的标志。
(二)加快推进和完善人民银行绩效审计的制度建设，规范绩效审计行为。制定符合人民银行内部管理体制和业务特点的绩效审计制度，是全面推进绩效审计的根本保证。人民银行各级内审部门要积极探讨建立绩效审计准则和相关的配套制度，制定科学系统的绩效审计操作规程，在制度和规程中对绩效审计的概念、对象、目标、范围、程序以及对内审人员的执业规范和道德准则等作出明确的规定，以规范指导绩效审计工作的开展。
(三)深入探索绩效审计的技术手段与方法。审计技术和方法是内审人员达到审计目的的一种手段和工具。由于目前人民银行内部审计所采用的方法和技术比较单一，仅凭现有的审计技术和方法要全面评价被审计单位的管理绩效还比较难。因此，绩效审计要突破传统审计所采用的技术和方法的限制，在审计技术和方法上要不断创新，充分利用计算机辅助审计，提高绩效审计的效率和效果。
(四)不断加强绩效审计的理论研究，为绩效审计实践提供有力的理论指导。目前，人民银行绩效审计在实务操作中缺乏理论指导，有价值、相对成熟的理论研究成果和经验相当缺乏。人民银行各级内审部门要树立绩效审计观念，借鉴国内外绩效审计的有益经验和做法，在绩效审计的目标、原则、范围、程序等方面不断深化绩效审计理论研究，为人民银行开展绩效审计提供理论指导。
〔责任编辑：张志臣〕
［关键词］基层央行；绩效审计；观念
［中图分类号］F239.65 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０4 — ０12２ — ０2
绩效审计是审计工作的发展方向，是现代审计的主流。2010年人民银行内审工作提出“要借鉴国际内部审计准则，探索开展绩效审计，继续推进内审工作转型”的工作目标。基层央行开展绩效审计，对促进节约行政资源、提高管理效率、完善内控机制、强化履职能力具有十分重要的现实意义。然而，基层央行在开展绩效审计工作时，由于理论研究不足、实践经验的缺乏和思想认识偏差，往往存在畏难情绪，对重要性认识不足等错误倾向，亟需转变。
一、基层央行开展绩效审计的必要性
基层央行绩效审计是指人民银行各級内审部门依据一定的标准，采取一定的程序和方法，对人民银行各分支机构贯彻执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务，以及促进内部控制、加强资源管理等各项业务活动、管理活动、财务活动的合理性、效率性、效果性和经济性进行综合分析评价，找出影响管理绩效的薄弱环节和原因，并提出内审意见，促进管理水平提高和央行职责有效履行。
(一)开展绩效审计是规范履职的需要。近年来，人民银行在金融改革、利率政策、房地产金融政策以及支付结算、反洗钱等方面的有关政策和业务，越来越引起社会公众的高度关注，这对维护人民银行的声誉和形象、提高人民银行的社会公信力提出了新的更高的要求。货币政策执行效果的好坏主要看执行货币政策的社会效益；金融服务不仅要看服务数量、服务质量，更要注重服务效果；传统合规性审计仅停留在是否合法、合规的层面上，无法全面反映其履职情况，这就要求人民银行通过开展绩效审计，不仅要对财务、资金的合规性、真实性进行检查，还要对货币信贷、金融服务等业务的绩效情况进行评价，以促进基层央行规范高效履职。
（二）开展绩效审计是防范风险的需要。对人民银行制定的各项内控制度的可行性、科学性和有效性进行绩效审计，能够有效地评价确定人民银行内控体系是否健全有效，内控制度执行和风险防范是否到位，机构设置是否科学，岗位职责是否明确，内控目标能否实现。并能及时发现因内控制度不完善而产生的种种弊端和薄弱环节，从而进一步针对内控制度存在的缺陷提出切实可行的改进建议，帮助被审计单位加强内控建设，完善内部控制系统，尽可能减少因内部管理失控、人员违规操作、违反职业道德等而产生的人民银行内部风险。
(三)开展绩效审计是审计转型的需要。内部审计作为内部控制体系的重要组成部分，已经渗透到内部管理的各方面，其根本目的是提供组织自身的“免疫力”，保证其安全健康。因此，内部审计在业务合规性基础上，承担起推动内部控制建设、强化风险管理的重要职责，传统的合规性审计已无法满足其要求，只有积极推进内部审计转型，探索开展绩效审计，加强对风险、效益的重点关注，才能使内审工作更加符合业务发展的需要。
(四)开展绩效审计是审计监督的需要。对基层央行来说，其工作目标是既定的，可以运用的资源一般来说也是既定的，本单位资源配置的效率如何、履行职责的效果如何，是当前人民银行各级行党委重点关注的内容，而绩效审计正是在传统合规性审计解决“对不对”的问题基础上，解决了“好不好”的问题，即达到既定的目标是否做到资源投入更少、既定的资源投入是否做到产出更高、资源投入是否达到了最好的效果。与此同时，近年来，随着人民银行内部管理的不断加强，内控制度日趋完善，业务操作日趋规范，违规现象日趋减少，内部审计的监督职能客观上要求向绩效审计发展，以充分发挥内部审计的高层次监督作用。
二、制约基层央行绩效审计工作的几种观念
当前，关于基层央行绩效审计需要改变，畏难情绪较大、重要性认识不足、绩效与合规性割裂及必须确定统一的评价标准等4种观念。
（一）内审人员畏难情绪较大。一是内审人员对绩效审计结果利用非常关注，担心审计结果的利用程度低和受重视不够，使许多审计人员的积极性受挫，感受不到强烈的职业荣誉感和成就感。二是面临绩效审计的挑战，许多审计人员不但缺乏成功的绩效审计项目学习借鉴，而且缺乏绩效审计的实务培训和操作指导，对开展绩效审计工作信心不足。
(二)对绩效审计的重要性认识不足。一方面，目前部分内审人员对人民银行开展绩效审计的认识还存在局限性，认为目前人民银行业务管理活动的真实性、合规性问题尚未完全解决，绩效审计缺乏基础，没有统一的审计模式，理论不完善，实践条件不具备，对绩效审计如何开展未能积极主动研究和推广。另一方面，表现在部分领导干部尚未认识到绩效审计的重要性，认为绩效审计是针对生产领域而言，对非生产领域的人民银行来说无需强调经济性、效率性和效果性，在思想上不重视，对绩效审计不理解、不支持，从而严重制约了绩效审计在人民银行系统的有效推进。
（三）将绩效审计与合规性审计完全割裂。从国内外绩效审计实践看，审计实施有效评价活动都不能离开合规性审计这个基础。否则，不能称之为审计，绩效审计将成为“空中楼阁”。这里所讲的基础，不仅仅是资金收支、制度执行等的真实、合法，还应包括各种资源使用、配置的真实、合法，不仅仅包括已经实现的，还应当包括预期实现的。绩效审计是合规性审计的扩展和深入。审计产生的前提是受托管理，受托责任者对委托人或授权人交付经营的资产，要承担经营安全、完整和有效的责任，这是绩效审计所要关注的内容，从而奠定了绩效审计产生和发展的理论基础。合规性审计检查资产管理的真实合法，绩效审计则进一步检查资产管理的有效运用。事实上，合规性审计一般或多或少都涉及到成本效益、投入产出等问题，那就已经带有绩效的内容了。绩效审计的内容广泛，不管审计目标涉及绩效的哪一部分内容，审计类型都应是绩效审计。所以，最高审计机关国际组织指出，“我们不能因为绩效审计的“3E”特征，而否认在合规性审计和绩效审计之间开展合作的需要，绩效审计完全可能包含传统的合规性审计的内容。”
（四）绩效审计必须确定统一的评价标准。很多人认为绩效审计在人民银行举步维艰重要原因，是由于目前人民银行绩效审计还处于探索起步阶段，尚未制定绩效审计评价标准，客观公正、全面评价被审计对象利用资源的经济性、管理的效率性和工作的效果性存在一定困难。其实不然。绩效审计项目涉及专业领域众多，相互间专业的差异极大，而且人们在不同时间、不同区域、不同环境下对资源配置的结果所寄予的期望值和满意度也大不相同。所以，要制订一套能够普遍适用的绩效审计评价标准，审计人员指望直接套用现成的绩效评价标准，再来实施绩效审计，既不现实，也无可能。纵观世界绩效审计的发展历史，我们尚未发现有哪个国家是先制订出绩效审计评价标准，再实施绩效审计项目的。目前在绩效审计已经相当成熟的美国，也只是从20世纪90年代中期，才开始推行财政预算绩效评价指标体系，从内容看，只是单项的原则性、框架性的指导文件，而并非具体的评价标准。所以，最高审计机关国际组织通过制订绩效审计指南，而不是制订绩效审计评价标准，来指导各成员国的绩效审计实践。
三、推进基层央行绩效审计工作思考
(一)提高认识，转变观念，明确绩效审计的内容和目标。一方面，要广泛宣传绩效审计，使干部职工转变观念，切实从思想上意识到开展绩效审计的必要性和重要性，充分认识到人民银行作为使用公共资源、提供公共产品的部门，其服务和权利行使结果的好坏，直接影响到我国社会经济的发展，理应对其履职情况以及资源使用效果开展绩效审计。另一方面，要明確绩效审计的内容和目标。人民银行绩效审计核心内容是履行职能过程中资源利用的经济性、行政管理的效率性和行政活动的效果性，开展中应当立足“履职全面性、合规性”，注重履职过程，强化履职效果。立足“履职全面性、合规性”，一是看审计对象该做的是否都做了，即是否按照上级行或本行党委的工作部署及本部门、本岗位的职责要求全面履职；二是看履行职责是否合法、合规。履职全面性、合规性是绩效审计的基础，对于缺乏统一标准和具体规定的宏观管理等方面的工作，可将审计依据拓宽为上级行的工作部署、讲话要求、岗位职责、考核办法等。注重“履职过程”，即履职过程中是否能够结合实际创新工作、积极有为，其主要特点是体现履职规范、高效、创新，履职过程是取得良好效果的保障。强化“履职效果”，是指履职效果如何，即所履职取得的管理效果、政策效应、社会效益及其他影响等是否达到了预期效果，这是衡量被审计对象工作绩效最重要的标志。
(二)加快推进和完善人民银行绩效审计的制度建设，规范绩效审计行为。制定符合人民银行内部管理体制和业务特点的绩效审计制度，是全面推进绩效审计的根本保证。人民银行各级内审部门要积极探讨建立绩效审计准则和相关的配套制度，制定科学系统的绩效审计操作规程，在制度和规程中对绩效审计的概念、对象、目标、范围、程序以及对内审人员的执业规范和道德准则等作出明确的规定，以规范指导绩效审计工作的开展。
(三)深入探索绩效审计的技术手段与方法。审计技术和方法是内审人员达到审计目的的一种手段和工具。由于目前人民银行内部审计所采用的方法和技术比较单一，仅凭现有的审计技术和方法要全面评价被审计单位的管理绩效还比较难。因此，绩效审计要突破传统审计所采用的技术和方法的限制，在审计技术和方法上要不断创新，充分利用计算机辅助审计，提高绩效审计的效率和效果。
(四)不断加强绩效审计的理论研究，为绩效审计实践提供有力的理论指导。目前，人民银行绩效审计在实务操作中缺乏理论指导，有价值、相对成熟的理论研究成果和经验相当缺乏。人民银行各级内审部门要树立绩效审计观念，借鉴国内外绩效审计的有益经验和做法，在绩效审计的目标、原则、范围、程序等方面不断深化绩效审计理论研究，为人民银行开展绩效审计提供理论指导。
〔责任编辑：张志臣〕