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[摘要]转变政府职能，深化行政体制改革，是推进依法行政、建设法治政府的根本要求。在推进依法行政，建设法治政府的进程中，如何借助信息技术手段，改革政府内部管理，密切政府与公众的关系，加速政府行政管理方式的革命性变革，已成为摆在我们面前的一项十分紧迫的课题。
[关键词]行政管理方式；行政体制；改革
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1009－2234(2011)01－0027－02
2004年3月国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了要用10年时间基本建成法治政府的目标，要“转变政府职能，深化行政管理体制改革”，并提出了五项具体工作任务。现在时间已过一半多，离2014年越来越近。回顾这几年，我们在行政体制改革上取得很大成就，但影响和制约行政体制改革进程的原因也有很多，既有观念上也有体制机制上的原因，既有政府自身也有政府之外的原因。分析这些原因并研究相应的对策，对于加快推进行政体制改革进程，确保如期实现基本建成法治政府的目标无疑具有重要的意义。本文以改革行政管理方式为视角，从贵州改革行政审批制度，推进政府管理创新的实践出发，分析存在的问题，并在此基础上提出进一步完善行政管理方式的对策。
一、实践例证：贵州改革行政审批制度，推进政府管理创新的实践
《行政许可法》颁布实施后，贵州省政府高度重视，精心组织，周密安排，并以此为契机，规范行政权力，进一步提高依法行政水平。按照分清主次、突出重点、抓好省级、以点带面、逐步深入、全面推进的工作方针，有效地组织完成了全省有关行政许可“三项清理”的工作。对有关行政许可规定、行政许可事项、行政许可实施主体组织力量进行了清理，督促抓好行政许可法的配套制度建设，在行政许可法实施前完成了相关的废止和修改的有关工作，并及时向社会公布，保障了行政许可法在全省的顺利实施。此次共清理全省现行有效的地方性法规98件、省政府规章159件、省级规范性文件111件。通过清理，共取消了地方性法规设定的行政许可事项77项，取消省政府规章设定的行政许可事项43项，废止省政府规章27件。在清理工作的基础上，推进职能转变和管理创新。全省及时下发关于建立实施行政许可配套制度的通知，对各级行政机关行政许可配套制度建设工作作出部署和安排，督促、指导地、州、市和省直部门抓紧做好本地、本部门配套制度建设和“统一受理，统一送达”窗口建设，努力推进政府职能转变和管理方式创新。例如，贵阳市南明区本着“整治发展软环境，建设服务性机关”的理念，在全面清理的基础上最大限度减少行政审批、许可、核准、备案等事项，通过保留、调整、合并、取消等方式，使行政审批事项成功“瘦身”，将30家职能部门的行政审批事项由原来的180项减少到现在的120项，简化了办事程序，方便了企业和群众。
二、行政管理方式存在的问题分析
贵州政府以转变工作方式为重点，在贯彻实施《行政许可法》，深化行政审批制度改革以及政府信息化建设中取得很大进步，改进工作方法，创新行政管理方式，进一步规范了行政权力，提高依法行政水平。但是，由于长期受传统行政管理方式的影响，与市场经济体制的要求相比，目前在行政管理方式上还存在观念滞后、职能不到位、手段原始、效率偏低等很多问题。客观地说，政府行政管理方式的改革还有很长的路要走。
1. 管理主体存在局限，观念滞后
传统集权管理模式下甚至普通工作人员，拥有占绝对数量的公共信息，这种信息不对称性与权力相结合，容易形成官本位思维。“官本位”观念这一思维还存在于行政机关文化中，导致一些行政人员服务意识淡漠、工作效率不高、有法不依、执法不严等现象还不同程度地存在。推委扯皮；相互制肘；手续繁锁；拖拉延误；人浮于事；文山会海；瞎指挥；怕负责任，不负责任；服务态度差；铺张浪费。同时，不出风头为为政的要诀使得一些行政人员在行政活动中思想僵化、保守，不敢开拓、创新，行政活动缺乏应有的弹性和活力。行政管理中爱做官样文章，办事拖拉，机构臃肿，人浮于事，决策迟缓，影响行政效率的提高和行政目标的实现。
2. 管理手段原始、效率偏低
高成本，低效率，以牺牲效能为代价，颇具粗放管理方式特点的传统行政管理方式还存在。许多政府部门和地方仍习惯以“内部文件”“行政命令”等随意性大、透明度低的管理方式开展工作，“暗箱操作”、随意裁决等问题时有发生。在行政过程中，屡屡出现内部文件的权威大于部门法规政策，部门和地方规定大于国家法律法规的现象，甚至有时依据内部决定或领导口头指示就可以改变或变通既定规则的执行。遇到问题，大多采用开会研究、逐级下达、层层上报的工作方式，耗费大量的行政经费，“文山会海”和“公文旅行”等现象，浪费人力、财力。此外，在具体的行政管理实践中，政府仍然对社会经济事务进行具体的干预，行政审批事项过多过细，办事程序过于繁琐。行政手段运用过多，法律手段和经济手段运用不够等。
3. 政府管理和被管理的对象仍以单向的层阶式的关系为主
传统的领导方式注重以“任务”为中心，政府官员是标准的“行政人”，实行的是一种缺乏人性的标准化管理。管理者和被管理者之间是被动的，是“政府调控市场，市场引导企业”那种单向的层阶式作用关系。行政程序是通过各级代表会议，将意见集中向上反映，形成规章制度和政策法规，然后层层下达，管理者与被管理者是信息不对称，单向的层阶式的方式为“暗箱”操作提供了可能。其局限是组织的高层不能与基层进行直接的协调和沟通，不仅减缓了信息的传递速度，还容易造成信息的过滤、堵塞、失真或扭曲。
三、创新行政管理方式——建“高效”之政府
显然，我国行政管理方式依然存在着与依法行政基本原则和规则不相符合的方面。努力促进各级政府管理方式的根本性改变，势在必行。
1. 全面清理现行的行政法律规范和各种类型的行政许可制度
切实贯彻实施行政许可法，改革行政许可方式，目前最迫切的任务是全面清理现行的行政法律规范和各种类型的行政许可制度。对于国家宏观调控必须的、符合社会主义市场经济需要的予以保留和进行完善，对于带有计划经济色彩的、不符合社会主义市场经济需要的则予以清除和撤消。真正把政府不该管的事交给企业、市场、行业组织和中介机构，按公民自治、市场调节、行业自律、行政监管的顺序来设定和实施许可，实现“廉洁而高效”。对取消的审批事项，要认真研究新的管理方法，积极运用监管、检查、备案等管理手段，建立后续监管制度；对保留的审批事项，要建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的管理制度；对需要调整的审批事项，要制定严格的审批程序，形成制度规范。
2. 加强间接管理、协调服务和事后监督等手段的运用 在具体的行政管理实践中，要充分运用间接管理、协调服务和事后监督等手段对经济和社会事务实施管理。首先，社会主义市场经济，政府要充分运用间接管理方式，尊重市场规律，运用各种经济政策和措施来影响和引导市场主体的行为，实现政府间接管理。比如，对于目前高房价、限制私家车等问题，政府应该在政策性贷款、提高首付比例、调整利率等间接方式抑制。其次，在行政管理活动中，政府要根据内外部环境的变化及时调整政策思路，在管理上快速适应环境的不断变化，实行动态管理。通过外部行政环境的预测、内部行政系统数据分析，对政府管理策略、管理手段进行适时调整和对计划进行修改和补充，以使行政效率最优化。最后，政府行政管理方式要从事前审批为主转变到事后监督为主。不用政府进行事前把关和审批，并不等于政府可以撒手不管，政府应该做好事后检查和监督。
3. 充分发挥行政合同、行政指导等现代管理工具的作用
在政府行政管理活动中，要加强对行政指导和行政合同等现代管理工具的使用。通过行政指导，行政机关可以依据国家法律及其精神原则，包括国家某阶段或某方面的方针政策，在其职权责任范围之内，或适合其承担的具体工作任务，采用提出希望、建议、劝告、警诫、敦促等方式，谋求行政相对方的响应乃至主动配合，以最终实现其所期望的行政目的或状态之行为。此外，政府在推行各种公共事业或实现公共管理目标时，应不断采用契约的形式，与团体、个人所签订的科研合同、公共工程承建或维护合同、交通保障以及消防安全合同等，为当前政府由“管理”型政府向“服务型”、“人本型”政府的转变提供了有利条件，也为政府获取公众的理解和信任奠定了基础。
4. 加快推行电子政务，以技术创新推进政府管理信息化
在这方面，要不断推行电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用，扩大政府网上办公的范围。要尽快制定我国政务信息化建设发展规划，建立健全电子政务网络框架体系，为转变行政管理方式提供物质基础；按照电子政务的要求，对现行政府管理职能、组织结构及行政流程进行必要的调整和改革，开发基础业务数据库，为转变行政管理方式提供前提条件；构建指导政策、技术标准、法律规范三位一体的政策法律体系，为转变行政管理方式创造制度环境。
5. 通过网络技术推进政府管理的服务化和社会化
网络技术的运用为政府管理的服务化和社会化提供了可能。如就公共服务来说，政府主要制定各项规章制度和服务标准，通过网络面向社会招标承包，由多家竞争性医院和公司来提供这些服务，通过网络实时对其监督，则既可以减少政府开支，又可以提高服务质量。此外，现代公共治理是政府部门、社会组织、公民协同管理的，要积极创造各种条件，让社会组织、企业和公民更广泛地参与公共事务管理。
诚然，中国人世，政府管理体制和行为方式受到的冲击和挑战最直接、最突出。科技革命日新月异，信息技术在全球范围内的广泛应用，深刻地改变了人们的生活方式和行为方式，推动了政府行政管理从手段到内容的全面创新。因此，要按照《纲要》要求，通过贯彻行政许可法，进一步改进政府管理方式，提高行政效率，降低行政成本，最终形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
[参考文献]
[1]廖洪，规范行政许可行为，提高机关行政效能[J]中共桂林市委党校学报，2008，(06).
[2]方美琪，电子商务概论[M]，北京：清华大学出版社，1999－425－427.
[3]樊怀洪，政府行政管理方式要实现四个转变[J]，学习论坛，2000，(05).
[4]委九，等，市场经济呼唤新的管理方式－行政指导[J]，社会科学战线，2000，(02).
[5]肖可以，政府信息公开制度下的图书馆作用[J]，图书馆杂志，2008，(02).
[6]卢智增，我国政府信息公开的困境及对策分析[J]，图书馆理论与实践，2008，(03).
[责任编辑：程学军]
[关键词]行政管理方式；行政体制；改革
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1009－2234(2011)01－0027－02
2004年3月国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了要用10年时间基本建成法治政府的目标，要“转变政府职能，深化行政管理体制改革”，并提出了五项具体工作任务。现在时间已过一半多，离2014年越来越近。回顾这几年，我们在行政体制改革上取得很大成就，但影响和制约行政体制改革进程的原因也有很多，既有观念上也有体制机制上的原因，既有政府自身也有政府之外的原因。分析这些原因并研究相应的对策，对于加快推进行政体制改革进程，确保如期实现基本建成法治政府的目标无疑具有重要的意义。本文以改革行政管理方式为视角，从贵州改革行政审批制度，推进政府管理创新的实践出发，分析存在的问题，并在此基础上提出进一步完善行政管理方式的对策。
一、实践例证：贵州改革行政审批制度，推进政府管理创新的实践
《行政许可法》颁布实施后，贵州省政府高度重视，精心组织，周密安排，并以此为契机，规范行政权力，进一步提高依法行政水平。按照分清主次、突出重点、抓好省级、以点带面、逐步深入、全面推进的工作方针，有效地组织完成了全省有关行政许可“三项清理”的工作。对有关行政许可规定、行政许可事项、行政许可实施主体组织力量进行了清理，督促抓好行政许可法的配套制度建设，在行政许可法实施前完成了相关的废止和修改的有关工作，并及时向社会公布，保障了行政许可法在全省的顺利实施。此次共清理全省现行有效的地方性法规98件、省政府规章159件、省级规范性文件111件。通过清理，共取消了地方性法规设定的行政许可事项77项，取消省政府规章设定的行政许可事项43项，废止省政府规章27件。在清理工作的基础上，推进职能转变和管理创新。全省及时下发关于建立实施行政许可配套制度的通知，对各级行政机关行政许可配套制度建设工作作出部署和安排，督促、指导地、州、市和省直部门抓紧做好本地、本部门配套制度建设和“统一受理，统一送达”窗口建设，努力推进政府职能转变和管理方式创新。例如，贵阳市南明区本着“整治发展软环境，建设服务性机关”的理念，在全面清理的基础上最大限度减少行政审批、许可、核准、备案等事项，通过保留、调整、合并、取消等方式，使行政审批事项成功“瘦身”，将30家职能部门的行政审批事项由原来的180项减少到现在的120项，简化了办事程序，方便了企业和群众。
二、行政管理方式存在的问题分析
贵州政府以转变工作方式为重点，在贯彻实施《行政许可法》，深化行政审批制度改革以及政府信息化建设中取得很大进步，改进工作方法，创新行政管理方式，进一步规范了行政权力，提高依法行政水平。但是，由于长期受传统行政管理方式的影响，与市场经济体制的要求相比，目前在行政管理方式上还存在观念滞后、职能不到位、手段原始、效率偏低等很多问题。客观地说，政府行政管理方式的改革还有很长的路要走。
1. 管理主体存在局限，观念滞后
传统集权管理模式下甚至普通工作人员，拥有占绝对数量的公共信息，这种信息不对称性与权力相结合，容易形成官本位思维。“官本位”观念这一思维还存在于行政机关文化中，导致一些行政人员服务意识淡漠、工作效率不高、有法不依、执法不严等现象还不同程度地存在。推委扯皮；相互制肘；手续繁锁；拖拉延误；人浮于事；文山会海；瞎指挥；怕负责任，不负责任；服务态度差；铺张浪费。同时，不出风头为为政的要诀使得一些行政人员在行政活动中思想僵化、保守，不敢开拓、创新，行政活动缺乏应有的弹性和活力。行政管理中爱做官样文章，办事拖拉，机构臃肿，人浮于事，决策迟缓，影响行政效率的提高和行政目标的实现。
2. 管理手段原始、效率偏低
高成本，低效率，以牺牲效能为代价，颇具粗放管理方式特点的传统行政管理方式还存在。许多政府部门和地方仍习惯以“内部文件”“行政命令”等随意性大、透明度低的管理方式开展工作，“暗箱操作”、随意裁决等问题时有发生。在行政过程中，屡屡出现内部文件的权威大于部门法规政策，部门和地方规定大于国家法律法规的现象，甚至有时依据内部决定或领导口头指示就可以改变或变通既定规则的执行。遇到问题，大多采用开会研究、逐级下达、层层上报的工作方式，耗费大量的行政经费，“文山会海”和“公文旅行”等现象，浪费人力、财力。此外，在具体的行政管理实践中，政府仍然对社会经济事务进行具体的干预，行政审批事项过多过细，办事程序过于繁琐。行政手段运用过多，法律手段和经济手段运用不够等。
3. 政府管理和被管理的对象仍以单向的层阶式的关系为主
传统的领导方式注重以“任务”为中心，政府官员是标准的“行政人”，实行的是一种缺乏人性的标准化管理。管理者和被管理者之间是被动的，是“政府调控市场，市场引导企业”那种单向的层阶式作用关系。行政程序是通过各级代表会议，将意见集中向上反映，形成规章制度和政策法规，然后层层下达，管理者与被管理者是信息不对称，单向的层阶式的方式为“暗箱”操作提供了可能。其局限是组织的高层不能与基层进行直接的协调和沟通，不仅减缓了信息的传递速度，还容易造成信息的过滤、堵塞、失真或扭曲。
三、创新行政管理方式——建“高效”之政府
显然，我国行政管理方式依然存在着与依法行政基本原则和规则不相符合的方面。努力促进各级政府管理方式的根本性改变，势在必行。
1. 全面清理现行的行政法律规范和各种类型的行政许可制度
切实贯彻实施行政许可法，改革行政许可方式，目前最迫切的任务是全面清理现行的行政法律规范和各种类型的行政许可制度。对于国家宏观调控必须的、符合社会主义市场经济需要的予以保留和进行完善，对于带有计划经济色彩的、不符合社会主义市场经济需要的则予以清除和撤消。真正把政府不该管的事交给企业、市场、行业组织和中介机构，按公民自治、市场调节、行业自律、行政监管的顺序来设定和实施许可，实现“廉洁而高效”。对取消的审批事项，要认真研究新的管理方法，积极运用监管、检查、备案等管理手段，建立后续监管制度；对保留的审批事项，要建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的管理制度；对需要调整的审批事项，要制定严格的审批程序，形成制度规范。
2. 加强间接管理、协调服务和事后监督等手段的运用 在具体的行政管理实践中，要充分运用间接管理、协调服务和事后监督等手段对经济和社会事务实施管理。首先，社会主义市场经济，政府要充分运用间接管理方式，尊重市场规律，运用各种经济政策和措施来影响和引导市场主体的行为，实现政府间接管理。比如，对于目前高房价、限制私家车等问题，政府应该在政策性贷款、提高首付比例、调整利率等间接方式抑制。其次，在行政管理活动中，政府要根据内外部环境的变化及时调整政策思路，在管理上快速适应环境的不断变化，实行动态管理。通过外部行政环境的预测、内部行政系统数据分析，对政府管理策略、管理手段进行适时调整和对计划进行修改和补充，以使行政效率最优化。最后，政府行政管理方式要从事前审批为主转变到事后监督为主。不用政府进行事前把关和审批，并不等于政府可以撒手不管，政府应该做好事后检查和监督。
3. 充分发挥行政合同、行政指导等现代管理工具的作用
在政府行政管理活动中，要加强对行政指导和行政合同等现代管理工具的使用。通过行政指导，行政机关可以依据国家法律及其精神原则，包括国家某阶段或某方面的方针政策，在其职权责任范围之内，或适合其承担的具体工作任务，采用提出希望、建议、劝告、警诫、敦促等方式，谋求行政相对方的响应乃至主动配合，以最终实现其所期望的行政目的或状态之行为。此外，政府在推行各种公共事业或实现公共管理目标时，应不断采用契约的形式，与团体、个人所签订的科研合同、公共工程承建或维护合同、交通保障以及消防安全合同等，为当前政府由“管理”型政府向“服务型”、“人本型”政府的转变提供了有利条件，也为政府获取公众的理解和信任奠定了基础。
4. 加快推行电子政务，以技术创新推进政府管理信息化
在这方面，要不断推行电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用，扩大政府网上办公的范围。要尽快制定我国政务信息化建设发展规划，建立健全电子政务网络框架体系，为转变行政管理方式提供物质基础；按照电子政务的要求，对现行政府管理职能、组织结构及行政流程进行必要的调整和改革，开发基础业务数据库，为转变行政管理方式提供前提条件；构建指导政策、技术标准、法律规范三位一体的政策法律体系，为转变行政管理方式创造制度环境。
5. 通过网络技术推进政府管理的服务化和社会化
网络技术的运用为政府管理的服务化和社会化提供了可能。如就公共服务来说，政府主要制定各项规章制度和服务标准，通过网络面向社会招标承包，由多家竞争性医院和公司来提供这些服务，通过网络实时对其监督，则既可以减少政府开支，又可以提高服务质量。此外，现代公共治理是政府部门、社会组织、公民协同管理的，要积极创造各种条件，让社会组织、企业和公民更广泛地参与公共事务管理。
诚然，中国人世，政府管理体制和行为方式受到的冲击和挑战最直接、最突出。科技革命日新月异，信息技术在全球范围内的广泛应用，深刻地改变了人们的生活方式和行为方式，推动了政府行政管理从手段到内容的全面创新。因此，要按照《纲要》要求，通过贯彻行政许可法，进一步改进政府管理方式，提高行政效率，降低行政成本，最终形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
[参考文献]
[1]廖洪，规范行政许可行为，提高机关行政效能[J]中共桂林市委党校学报，2008，(06).
[2]方美琪，电子商务概论[M]，北京：清华大学出版社，1999－425－427.
[3]樊怀洪，政府行政管理方式要实现四个转变[J]，学习论坛，2000，(05).
[4]委九，等，市场经济呼唤新的管理方式－行政指导[J]，社会科学战线，2000，(02).
[5]肖可以，政府信息公开制度下的图书馆作用[J]，图书馆杂志，2008，(02).
[6]卢智增，我国政府信息公开的困境及对策分析[J]，图书馆理论与实践，2008，(03).
[责任编辑：程学军]