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摘要：BD市一个专业社会工作机构的生长发育表明，现代组织体系建设中，国家、社会和行业的互动格局影响和制约着社会组织的培育。在强政府依赖的模式下，社会组织体系建设的关键在于政府的支持，其次是行业建设和自身的能力建设。基于本土国情，在公共服务政府采购模式推广前提下，对于现代组织体系建设，应采取梯度—分层的双轨三元配套输送采购刺激生长模式。
关键词： 现代组织体系建设；强政府依赖；社会工作机构；梯度—分层的双轨三元配套输送采购刺激生长模式
中图分类号：C916
文献标识码：A文章编号：1671623X（2015）02005311
治理理论认为，公共治理的主体是多元的，社会组织是政府和市场之外的重要治理主体。善治是治理理论的追求目标，是一种良性的治理结构，它需要不同治理主体的合理分工、合作努力，不同主体能够形成一种良好的“伙伴关系”。[1]
从治理的理念出发，中国管理体制改革的落脚点就是构建政府与社会组织之间良好的“伙伴关系”。[2]社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。政府主导下，社会组织协同参与的中国特色社会主义管理体制是社会治理和社会管理的客观要求，也是现代社会组织体系建设的指导方向。本文以BD市一个专业社会工作机构的生长发育为例，以政府购买服务为背景，力图透过创建运营过程中，政府、社会组织和行业的互动以及组织为了适应生存而开展的一系列策略，呈现本土现代组织体系建设的现状与问题，一起寻求改善的路径和模式。
一、关于调查的说明
（一）个案的选取
本研究将对象确定为围绕BD市的一个民间社会工作专业机构所形成的组织体系。需要澄清的是，该机构的实质是民办非企业单位，成立于2013年5月，运行周期为1年。选定该机构的理由有三。
第一，该机构所在BD市处于中部地区，经济发展处于省内中偏下水平，排除了强经济发展因素的干扰，同时也不属于政治中心，也可以排除强政治因素的干扰，因而在研究者看来具有一定典型代表性。
第二，该机构的成立背景具有政府和民间的双重性：一是政府购买服务政策的引导，属于政府性动因；二是创办人本身的专业归属感和服务意识，属于民间性动因。机构创办及发展过程中社会组织和政府之间的互动充分体现了这种双重性，为我们考察主体关系提供了丰富的素材。
第三，该机构成立的初衷是承接来自政府的购买服务，但实际上在后期发展中获取政府支持方面却出现了各种限制性条件，因而处于一种非常尴尬的境地：一方面，从成立初期就有强政府依赖的导向；另一方面，政府由于本身资源匮乏（政府采购尚未纳入预算）以及对该类组织缺乏明确的支持态度，导致该机构长期处于“休眠”状态，从而能够凸显当前社会组织的一些共性问题。
（二）调查设计
按照该组织体系建设的内涵和本研究的设定，调查对象应该是BD市SH机构组织生态系统中的外围环境要素和内在运行机制。这就包括其政策制度环境、主管单位、主要合作的政府部门、自身的业务竞争对手以及自身的组织要素。具体来说包括以下五个要素：政府和行业（其他专业社会组织）；
BD市/区民政局（民间组织管理）；
BD市社区办、下属街道办和社区；
BD市其他社会工作机构；SH社会工作机构自身，包括组织创建、组织运营、组织“嵌入”民政主导的现代组织体系建设的现状与问题。
二、BD市的社会组织发育
从政治生态来讲，BD市的经济发展和政治体制改革在全国层面基本上属于较为稳定的类型，尤其是在政治体制和社会管理的创新方面，和其所在的HB省整体状况一样，与东南沿海和北京市等地相比，显得相对保守。在2013年度该省社会组织评估结果公示中， 43个5A级社会组织，BD市占3个；4A级社会组织中，BD市仅有1个。[3]
概括来讲，BD市代表了现代组织体系建设在公民社会发育不足地区的典型特征：第一，社会组织整体发育不足，体现在规模、数量和运行状况等多个方面；第二，发育状况较好的社会组织，要么是政府的强支持，要么是市场定位和服务取得了成效，民间公益类社会组织大多发育不良；第三，从政府到民间，实际上对于现代组织体系建设并没有清晰的认识和战略规划；第四，已有社会组织在组织运营理念和实务方面具有传统向现代的过渡性特征。作为BD市社会组织发育中的典型个案，SH社工机构的典型性在于其公益类民办非企业单位的性质，以及其创建和发展中与政府的互动经历，可以较为完整地呈现出HB省现代组织体系建设的阶段性、过渡性以及所面临的困境和问题。
三、BD市SH机构创建与运营中政府、社会与行业的互动
（一）创建的背景
1.高校教师领办社工机构
高校教师领办社会工作机构，是具有本土特色的社会工作职业化和专业发展的重要组成部分，也得到了业内权威的认可。[4]笔者认为，究其原因，主要可以归为两个方面。
第一，社会工作专业教育先行的背景导致行业人力资源集中在高教领域。与其他专业略有不同的是，社会工作起步較晚。新中国成立后，大致在20世纪80年代后期，社会工作专业才得到恢复，在高校率先得以发展。而与之相对应，在实务领域，民政社会支持体系长期占据主导，社会工作的嵌入缺乏让渡空间，这就导致了教育先行的局面。所以，在2007年深圳率先大力推进社会工作实务试点，其后，广州家庭综合服务中心的大规模试水，高校教师迅速成为职业化发展的重要依托，高校教师领办机构，俨然成为当前行业发展的主流之一。
我们之所以创办这个机构，主要也是学习广州，出去开会，同行们好多都在做机构，尤其是南方。其实北方，除了北京，HB省的环境并不好，起步晚，发展慢，但是大家都在做，我们也想试试。（SH中心主任L，H高校社工专业教师，SH社工机构创办者和发起人之一。） 第二，在与政府互动的过程中，较其他社会力量，高校教师更容易获得政府的信任。在政府那里，高校代表了知识和理性，同时也代表了专业性和较高的技术水平，但更重要的是，高校相对于其他民间社会力量，具有更好的社会信任基础。这种信任一方面来自对知识和高校事业单位的信任，另一方面来自前期的互动基础。
我们只和H大学合作，尤其是两位老师（SH的两位发起人），换了人不行。他们都是教授，我们之前也合作搞过培训，我们信任他们。（B市区社区办干部，S女士，与SH的负责人有过合作经历。）
H大学是HB省社会工作做得最好的，合作也是跟你们。还有D大学，你们高校有专业，我们得通过你们来增强自己的专业化水平，你们帮我们做做项目，我们提供一定费用，这就是政府购买服务呀。（B市区Z副区长）
2.参与的心态和同行的刺激
广州和深圳的经验表明，行业发展往往是雨后春笋，一旦有一个冒出来，剩下的就是争先恐后，这叫做行业的“示范效应”。在BD市，最先注册社工机构的是D大学的一个老师，然后才是H大学的SH机构，D大学的老师又注册了一个机构，随后政府推动成立的BD市社会工作促进会也开始向专业机构转变。这里面，一个动因是行业参与，另一个动因就是同行的刺激。
我跟我们主任说，赶紧注册吧，人家D大学不如我们，人家也已经注册了一个了。其实我想的是，第一，政府购买服务下来了，我们得参与，有錢了就能干活，就能好好发展一下专业实务；第二，我们才是HB省的老大，怎么也不能连个机构都没有吧。（SH社工负责人，发起人之一L）
当时我们主任说，干，不能落后，机构对于教学和社会服务都是重要的，政府给钱我们发展专业，还能让学生多实习，好事儿呀，然后我们就看政策，跑注册。（SH社工负责人，发起人之一L）
3.政府部门的“不确定”态度
相对于社会组织自身的动因，政府的态度很有意思，因为相关政府部门彼此的态度是不一致的，这就在整体上形成了一种非常暧昧的态度。
民政局的W处长在有次开会的时候跟我们说，你们得注册机构，然后我们开展合作，这是趋势呀。他的态度实际上对我们有影响，我们算是得到了口头支持。但是在办理注册的时候，行政服务大厅的部门负责人说，没办过你们这种（实际上已经办过了，前面提到的D大学已经注册了一个），你们得找主管单位。（实际上当时的新政策已经出来了，可以不要主管单位）。我们后来找到民政局的W处长，处长给联系了当时主管民间组织的另一位处长，但另一位处长并不支持，认为你们也不一定开展活动，不如不办。 （SH社工负责人，发起人L）
后来没办法，等了好长时间，W处长又给联系另一位副处长（好像当时D大学已经办下来了），然后按照以前的旧政策出资注册，W处长联系民政局盖章成为主管单位，然后跑了两个星期，就办下来了。（SH社工负责人，发起人L）
这一过程中，政府的“不确定”态度有三个原因：第一，部门之间没有明确的合作和沟通机制，如果没有有效的沟通和联动，根本不可能形成快速反应；第二，社工作为专业还是没能得到政府的普遍认知和认可，被等同于传统社会组织；第三，部门之间的合作，实际上还是要透过个人社会网络的“润滑”，以政府部门内部社会资本的方式来降低交易成本，提高效率。
有研究指出，作为一种民间社会组织，“社会工作机构的发展实际上处于一种‘政府主导’的依附逻辑，即其数量和规模实际上都是和政府政策支持力度密切相关的，并不是社会自组织发育的结果”。[5]SH社会工作机构虽然不是政府直接推动的，但其创立也和政府脱不开干系。在笔者看来，其创建过程体现了至少五个因素的影响。第一，国家有政策。大力扶持社会组织，同时对社会工作也在加大支持力度，鼓励地方参与尝试探索，这就“有法可依”，具备合法身份。第二，行业有先例。广州深圳的经验可以作为参考，前面有车，后面就可以有辙。第三，政府部门之间的联动机制。主管业务的部门推动固然重要，但民间组织管理部门对社工机构的认知和认可以及对部门之间联动的重视实际上在初期更为重要。第四，政府部门“关键人物”的支持。政府部门内部的推动，有没有政府部门的“关键人物”支持和推动是至关重要的。第五，行业领袖的作用，也即高校教师的参与和坚持也是关键。这样的五个因素就构成了本土分析的一个开端，也是分析现代组织体系建设的一个前提，提供了一种社会生态分析视野。
（二）政府、社会与行业：治理格局的“本土”呈现
社会组织的生态环境在一定程度上受制于国家的治理思路和战略的变迁。近年来，中国特色的社会管理体制建设的核心任务之一就是大力培育社会组织，希望能够通过社会自治来转变政府职能，降低成本，提升效率，促进社会治理的现代化和科学化水平。但不应忽视的是，治理理论实际上来自西方，社会自治在本土也有其特殊内涵，现代社会组织体系的建设也必须和本土要素相结合才能真正发挥其功能性。在本研究的调查中，本土要素在社会组织的发育以及整体的体系建设中所造成的影响是多重的、系统的和复杂的。
1.社会组织和政府：工作认知和思维方式互动的复杂性
在SH创立之后，实际上在半年之内，几乎没有任何与政府相关的专业活动。由于缺乏资金支持，机构本身也只是在借助学生实习的条件下，开展了一些简单的社区服务。在这一过程中，由于考虑到机构年检（后来被证明形式大于内容），SH想办法将前期与N市区合作的培训项目移植到了机构中。
考虑到年检的问题，其实我们也没经历过年检，但是认真对待总是没有坏处的。我们与N市区一直有培训合作项目，在SH成立之前就有，现在机构成立了，我们就把专业培训项目的款项打到了SH的账户里。（SH社工负责人，发起人L）
在这一过程中，在组织创建过程中起重要作用的W处长后来也谈到，民政部门实际上也没有关于政府购买服务的规划，经费没有纳入预算，所以只能东挪西凑。这期间与D大学的另一个机构HA有过合作，但资金来自于民政局领导与省厅的牵线搭桥，也属于“化缘”性质的。谈到与组织之间的合作，在价值理念和思维方式方面，政府各部门之间存在很大差异，甚至与社会组织有着冲突的一面。对社工较为了解的民政部门主管社会工作的W处长和另外一位Y科长，呈现的是一种支持和肯定的态度。 我们就需要SH机构的专业支持，我理解的是，我们不如他们专业，我们也不如他们有专门的经历和时间，所以一些活儿要包给他们干，现在我们没什么资金，但我们会想办法。（民政局社会工作主管W处长）
我们现在做的项目，需要他们（SH）来督导，资金的问题确实不好解决，但是能做一点是一点。（Y科长，具体负责社会工作）
持支持態度的还包括B市区的Z副区长，一直积极致力于将社会工作引入BD市最大的廉租房社区，为500户残疾人和800户低保家庭服务。
他们做服务，我们出钱，我们（和SH）再一起游说市里面出钱，政府购买服务是大趋势，我们B市区要树立个典型出来。（B市区的Z副区长，主管社区建设和经济）
但市里面的主管领导的工作认知和思维方式却不尽一致。主要负责社区工作培训的L处长与SH机构发起人有着长期的合作经验，对政府购买服务也有着较为清晰的认识，但对社工机构作为新生的社会组织持一定的观望态度，保持了一种潜在的支持状态。
我跟他们（SH）说了，我这里是没问题，我们合作这么长时间了，关键是B市区，钱是给他们花的，项目也是给他们做的，还有Y领导，你们得说服他。我和Y领导就这个问题讨论了很长时间，但谁也说服不了谁。（BD市社区办培训处L处长，主管社区调研和培训，与SH的负责人有过合作经验）
Y领导是BD市社区主管领导，非常敬业认真，对政府的每一个投资都持谨慎态度，对社工机构这类新生社会组织没有合作经验，有自己的工作思路，并不盲从于下属的建议，工作思路相对谨慎。
你们的工作关键是要落到实处。政府的钱给你们是让你们做服务的，至于你在预算里面的人员工资和保险等，那是你们的事情，政府不能帮你们养人，养人是你们自己的事情。（SH负责人L转述）
很显然这种思路和政府购买服务的广州经验并不一致，而且和社会组织的培育思路也不一致，因为社会组织的融资如果不能用来维持员工的薪酬，很显然是发展不了的。
跟政府合作就是品牌，就会赢得其他合作单位的信任，我们给你们的不仅仅是资金，还有政府的品牌，你们可以拿着政府合作的品牌去游说其他力量投资。还有，你们绝对不能拿着我们给的钱直接给社区买东西，那个我们也能做。工作也不能和现在的社区工作交叉，要有边界。（SH负责人L转述）
这样的工作思路和思维方式实际上和SH负责人的工作思路并不一致，存在很大差异。对社会组织来说，他们期望的应该是类似于市场契约的一种委托代理关系的建立，我们出售服务产品，你们购买，但是需要购买方“识货”和“懂行”，能够在对彼此的定位和合作方式方面达成一致：
政府购买服务的关键就是要培育社会组织，资源提供方，也就是政府对行业的不了解以及这种相对保守的支持态度很显然不利于社会组织的成长。但是，这也和我们自身行业不发达有关系，换位思考，你不知道社工是什么，肯定也不放心给钱呀。（SH负责人L）
这里看到，政府和社会组织的互动实际上是两个系统的互动和互构，工作方式和思维方式的差异也是错综复杂的。对于社会组织来说，这种复杂性增加了现代组织体系建设内部整合的困难，使得体系重组和建设的成本提高，组织培育和协同管理的功能发挥在一定程度上受限。
2.要钱和给钱的过程及影响因素分析
对于社会组织来说，在社会基金融资不畅的情况下，政府几乎是唯一的服务购买方，也是唯一的资源供给者，因此政府在“给钱”方面的态度至关重要。跟前面所提到的工作认知和思维方式相一致，在“要钱”和“给钱”的博弈环节中，社会组织和政府相关部门的互动也是复杂的。
（1）要钱
社会组织成立的动因中提到了政府的作用，在SH的认知中，政府部门的“暗示”和对成立组织的支持，实际上意味着政府“愿意给钱了”。所以，SH积极开发项目策划书，并且积极与政府相关部门领导联络，希望这种潜在的承诺能够“兑现”。后来在博弈中发现政府态度并不明朗，便开始了积极主动的“伸手要钱”。
我们争取资金支持的重点一是在省厅，二是在BD市，我们认为既然要搞社会工作了，我们又有能力，购买服务的过程应该很顺畅。我们一开始还是等待观望，后来人家D大学主动出击，获得了机会，我们也就开始尝试利用私人关系和政府相关部门联络，希望能够主动提供服务，说白了，我们也要开始向政府伸手“要钱”。（SH负责人L）
在成立机构前，我们和B市区有过接触，B市区社区办希望我们做一些形式上的合作，我们则认为合作应该实质化；所以对对方的一些要求没有及时回应，尤其是对方的一些要求我们要经过学校的程序，也确实没办法及时回应。所以感觉对方可能认为我们有点儿“端架子”（后来也确实得到了一些证实）。所以这次我们主动联络一下，争取能够拿到项目，不然的话，说实话，机构也维持不下去。（同上）
一开始开机构也不排除有增加收入的想法，现在可真没有了，主要是想机构维持下去，能够对自己的专业有点儿交代，所以，得主动降下身段要钱。（同上）
当然，这种要钱的心态并不是没有底线，在SH那里，可以接受利用私人关系，可以接受一定程度上的“吃吃饭”，也可以接受一定程度上政府一些领导的不理解和泼冷水，但一旦涉及政府的质疑，这种要钱的心态就会转变：
他们认为我们设计的活动他们社区都能做，但是我们可以负责任地告诉他们，社工做和社区做是不一样的。本来这个社区的工作难度就大，还不能将人员工资预算在内，而且给钱还带着一种施舍的态度，我们可以不干呀。（SH负责人L）
主要领导都同意给了，基层社区和街道办也同意了，可还是要跟我们说找基层好好沟通，问题出在哪里，不想签合同，如果真是不愿意合作，我们撤出。（SH负责人Z）
（2）给钱
对于SH这样专业的社会组织，政府方面的资金主要来自于民政和社区办两个系统，真正决定签不签合同，或者“给不给钱”，影响因素很多。比如，民政系统中，由于对社会工作的专业认知和认同感较强，基本上要钱的和给钱的都能够达成默契： 知道你们（社会组织，作者注）不容易，我们社会工作促进会（民政系统成立的一个社会团体，由政府退休领导担任，主要作用是推进社会工作发展，形式上是民间组织，但实质上在笔者看来属于民政局的一个外围社团）给你们一点支持，我们共同的目的就是把社会工作做好。（社会工作促进会会长W在促进会例会上发表的意见）
SH在B市区的合作陷入停滞，但之前的一些项目已经开始，无奈之下Z理事长找到了民政局，并联络到了社会工作促进会。在展示了工作项目计划书之后，社会工作促进会积极参与了项目的启动仪式，并为SH提供了一定的资金支持。
而另一个系统，社区办系统实际上在积极推动社会工作发展，但推动的主要目的并不是社会工作本身，而是为了社区建设；同时，在该系统中，对社会工作的认知并不一致。分为三类。
第一类：对社会工作和政府购买服务不算了解，但是充分相信专业权威。
你们搞的我不懂，但是我相信你们都是专业的，都是教授，能够对我们的工作提供帮助，所以我愿意给你们提供资金搞项目，我们要借助你们的力量把这个社区打造成亮点。（SH负责人L转述B市区Z副区长的意见）
第二类：对社会工作和政府购买服务不算了解，也并不相信所谓的专业组织能干的很好，也不愿意轻易出钱，但是出于对工作的负责和下属的支持不得不出少量资金尝试。
SH的工作关键是要落到实处。政府的钱给你们是让你们做服务的，至于你在预算里面的人员工资和保险等，那是你们的事情，政府不能帮你们养人，养人是你们自己的事情。（市委领导Y）
我们实际上也没这部分预算，得从别的地方挤钱出来。（B市区社区办领导S）
第三类：比较懂，也有专业合作的经验，但不直接掌握资源。
当时（谈项目合作的时候，作者注）我是没意见，但是主管领导得愿意出钱，下边儿街道办和社区他们也同意你们的计划，我是支持他们的。（B市区社区办领导S）
我知道这是好事儿，我也想促成，但还是得听领导的。（市委社区办L处长）
概括起来，政府并不是不愿意给钱，但是给钱的障碍因素包括：第一，有没有预算，没预算就得从别的地方挪用，虽然不违规，但是有难度；第二，对社会组织的功能和能力的认知和认同，懂行的就倾向于给，不懂的就难度大一些；第三，部门之间、上下级之间的沟通协调，畅通了达成一致更容易促成与社会组织的合作；第四，核心领导的作用，核心领导支持，阻力就会大大降低。
3.合作的动因：政绩与社会资本
政府与社会组织在合作方面的博弈，与两个因素关系比较大。
第一个重要因素是政績，也即政府工作人员愿意不愿意干事儿，出成绩。这又可能取决于两个方面。一是核心领导的政绩观，核心领导愿意创新，愿意接受新事物，比如政府购买服务，就容易接纳社会组织的合作请求，甚至主动要求合作。这方面的材料很多，如前面已例举的B市区Z副区长的意见、社会工作促进会会长W的意见等，此处不再赘述。二是部门中层领导或者工作人员，干事儿动力来自于为领导服务，并且借此能够体现自己胜任工作的能力，希望得到提拔升迁。
都是为领导服务，我们愿意把事情做好，他们是帮我们的忙，给点钱支持是应该的。（民政局社会工作负责干部Y）
第二个重要的影响因素是社会资本，体现为在项目联络过程中个人社会关系网络的作用。在SH的创建、B市区的项目争取以及SH开展活动中，SH理事长和负责人的个人社会关系起了重要作用。比如，在B市区的项目合作初期，起到重要联络作用的是与SH负责人L有着长期合作关系，并逐渐发展成私人关系的某社区居委会主任D。正是通过D的介绍，L才与B市区的Z副区长建立了联系，并开始了项目合作关系的建立。但需要注意的是，一旦进入项目谈判，如果中间人并没有参与的意图，私人关系所起的作用就可能会淡化乃至消失。在项目谈判和合作中，SH也会技巧性地力图按照中国本土“熟人社会”的交往原则，将潜在的资源提供对象，也即政府中的关键人物转变成私人关系，这种转变也会得到对方形式上的认可和配合。比如，双方都会强调我们私人关系很好，但一旦进入细节谈判，双方也会将这种私人关系作为“筹码”。
S主任说，我们不跟别人合作，我们信任你们，你可千万别给我搞砸了。（SH负责人L）
在我们看来，这种表达是在以私人关系的“熟人”语气在争取公务对话中自身的主动权，也即私人关系里我们是朋友，公务上你更不能敷衍。在与社会组织互动中，这种社会资本的作用带有很强的本土性，也即私人交往的熟人关系在政治的接触、建立关系和开展项目合作的互动中是交织在一起的。好处在于能够为政府和社会组织提供润滑作用，但也存在越界和权力寻租的风险。
4.信任的博弈：复杂的系统
前面提到了，高校教师领办社会工作机构实际上是一种专业权威的表现方式，是政府和社会组织相互信任的一个有利条件。这就涉及政府和社会组织在互动交换中一个重要的合作前提，就是信任。影响到政府和社会组织相互信任的主要的因素有五个方面。
第一，专业权威。对于政府来说，高校教师领办社会工作机构之所以可信，在于高校的专业形象以及高校的“道德认同”。
社区办的S主任说，你们都是教授，我们当然信得过，但别人不行，你们安排别人来干肯定也不行，我们只跟你们合作。（SH负责人L）
第二，中间人的能力和可信度很重要。上面提到的例子中，中间人D是社区工作的一线干部，具有良好的工作业绩和口碑，而且本身属于政府系统内部人员，因此经她介绍的SH迅速得到了主管领导的认可。
第三，过往的合作经历很重要。在SH创建过程中，包括D大学的HA社工机构的创建以及后续的政府购买服务，政府的信任都来自彼此曾经成功的合作经历。
第四，组织负责人的能力很重要。主要包括专业能力和沟通能力。可以比较的是，在与民政局的沟通中，SH负责人为民政系统的培训经历起了很大作用。在后续合作中，民政局社会工作主管领导反复强调L的课讲得好，专业程度高，并且表达了进一步合作的意向；但在L较少参与培训的B市区，由于以往合作较多，D大学专业教师所领办机构认可度要高于SH，这给SH的项目谈判造成了一定的不利影响。 第五，机构所体现出来的能力也非常重要。首先是谁是负责人，然后是你有多少人，当然最关键的是你的策划书做得怎么样。政府可能在专业程度上没有达到社会组织所期望的水平，但是政府有自身的评判逻辑和标准，社会组织的能力也会成为谈判的关键要素之一。
当然，这仅仅是政府对社会组织的信任，反之，社会组织对政府的信任则一般是顺理成章或者是很少质疑的。这主要基于三方面的原因。
第一，民间社会对政府的信任已经成为传统，尽管在新媒体时代对政府的质疑越来越多，但并未从根本上动摇政府的公信力。在SH与政府的互动中，尽管会担心政府付钱的实效性，但从来都不担心政府“赖账”。
政府不可能我们做了服务不给钱，就是早晚的问题。（SH负责人L）
第二，本土情境中，跟“公家”打交道，要比跟“私人”打交道风险低的多，公家的钱要比私人的钱稳妥。本土情境中，人们更容易信奉这样一种假设，不是自己的钱，花起来会更容易；政府的钱，具有共有特征，把握资源的政府官员可能不会像看待自己的钱那么较真。因此，不付帐的风险要低得多。
第三，对于合作能力的信任。社会组织，可选择的余地不大，更多的质疑可能发生在对政府有关部门的专业性层面，因为担心可能由于不专业而影响其项目计划书的通过和验收环节。
对于社会组织和政府的互动来说，信任是非常重要的社会心理机制，也是非常重要的博弈条件。本土情境下，很显然政府由于传统和资源占有者的身份而具有绝对优势，这也是政府主导现代社会组织体系建设的合法性之一。
5.同行竞争的影响与行业建设的缺位
在BD市现有的三个社工机构，彼此之间的竞合关系可以简化为D大学和H大学的竞合关系，这种竞合关系实际上受三种因素影响。第一是有限的政府资源。在社会基金融资缺位的情况下，BD市各级政府有限的政府购买服务资源成为竞争的主要因素。第二是行业联络的潜在可能性。如果非要用市场的视角来看待社会组织承接购买服务的话，有一个行业联合服务定价的问题。在早期的竞争中， D大学采取了有效的“营销”策略，与HB省社会工作促进会进行了合作，并获取了较多的项目资金支持；在BD市的市场内，资源的有限性在一定程度上可能会引发行业更激烈的竞争，但在政府与社会工作机构的互动中，为了争取行业整体的形象和利益，彼此之间在教学和学术上积累的合作经历也能成为潜在的合作因素。第三是行业建设的缺位，使得无序竞争的可能性增强。
目前来看， D大学和H大學的社工机构领袖都想成为行业领袖，但有三个因素影响了彼此的联合和行业建设。第一，两个机构彼此的竞争关系，使得联合让位于生存竞争；第二，在行业建设上，两个机构都没有让彼此服从对方领导的能力，而彼此之间的平等地位也使得这种一方向另一方倾斜的可能性降低；第三，BD市社会工作促进会的成立以及借助政府资源逐渐成为资源的间接和直接提供者，开始具有了行业领导的雏形，这就从外在条件上出现了专业和行政的逻辑对立，行政来整合专业成为行业建设过渡时期的未来趋势。
这种发展具有一定的代表性，也即当社会组织赖以发展的资源，在本土主要集中在政府和依托政府成立的中介组织，那么行政主导专业符合社会组织行业发展的系统要求。同时，不应忽视的是，行政性的行业组织获得专业支持远比民间社会组织获得政府支持成为行业领袖的成本和可能性高得多。
6.中介组织：从行政化到去行政化——开明领导的战略
在西方的社会治理理论和多元主义的公民社会以及第三部门的阐述中，政府的权力让渡和社会组织的去行政化是现代社会组织体系建设的前提。但这一理论在本土情境下，尤其是社会发育不足的城市中，其合理性和合法性支持相对不足。于是出现了这样一种社会组织体系建设的发育路径，也即在政府主导下，由政府创办中介组织，整合政府的行政资源和资金支持，以行政化的路径来推动社会组织发育，并最终走向去行政化的治理格局。从BD市社会工作的发展来看，开明领导是这种路径建设的关键。
我们现在的社会工作就是要从上往下推。利用民政局和我们社会工作促进会的资源，整合H大学和D大学的专业资源，包括两所社会工作机构的社工，来帮助我们社区培养人才和开发项目，这是我们43X项目的初衷。这是一种行政化的发展道路，但就目前状况来看，不通过行政化就难以去行政化。（BD市社会工作促进会会长W在43X推进会上的讲话，SH负责人L回忆）
从成立初期开始，社会工作促进会就组织了来自市一级组织部、人大、文教系统、财政系统和主流媒体的退休和二线主要领导来具体推进社会工作。为了增强专业认知，这些主要领导先后赴广州和深圳学习交流。这些成员整合资源的能力强，对BD市了解充分，同时具有高层的发展视野。促进会会长W的工作思路主要有三条。第一是尽可能承接和支持民政局的社会工作，将民政系统不方便以政府身份开展的工作转移到社会工作促进会，以社会组织的身份来开展，比如，前面提到的旨在推进各社区社会工作服务的43X项目；第二是尽可能争取资金，培育和支持本地社会工作机构，SH和HA两个机构都曾经接受过来自BD市社会工作促进会的支持；第三是自己以独立身份开展社会工作，包括酝酿成立专业社会工作机构。
这种工作思路实际上代表了政府职能转变的一种过渡形式，也即培育社会组织，在社会组织发育不足的背景下，可以考虑以政府为支撑成立中介和枢纽组织，承担职能转移和资源整合的功能，利用政府整合资源的优势来帮助社会组织发展。总结来讲，其优势在于整合资源和对全局的把握，可以形成一种行业管理的格局；但其同样存在以下风险：第一，需要一个开明领导，具有明确的工作思路和社会工作培育的理念，缺乏有效的领导，就容易使组织形同虚设；第二，容易“尾大不掉”，也即整合资源的同时通过资源截流不断壮大，非但不能起到培育社会组织的功能，反而形成行业资源的垄断，成为“二政府”，构成现代社会组织体系建设的阻力。 四、创新社会管理视域下现代社会组织体系建设的主要困境
有研究指出，“在理论上说，走出中国社会组织的角色困境主要是要在政府和社会公众对于社会组织的理想期待与社会组织自身的角色实践之间保持平衡，进而实现社会组织的良性发展。”[6]这样一种看法固然正确，但在笔者看来还是太抽象，现实生活的工作实践还更复杂。具体来讲，创新社会管理视域下社会组织体系建设的困境主要体现在六个方面。
（一）政府社会组织培育动力不足
对BD市的调查显示，政府与社会组织并没有明确的分工。政府对社会组织的定位其实主要定位在那些创新性和高难度的问题解决层面，或者干脆属于创造“亮点”政绩的陪衬，还远没有形成日常工作的合理分工，导致实际上政府对于社会组织的培育整体上缺乏动力，也没有日常性的和常规的政策制度安排。这就将社会组织的生存和发展置于了一种边缘化的地位，不利于社会组织的发育和成长。而从微观上讲，各部门，尤其是民政部门，即便是在取消业务专管单位的注册要求之后，对培育社会组织也缺乏有效的激励机制。最起码，多发展社会组织和少发展社会组织对于民政部门的工作来说可能具有重要意义，但对于特定部门和岗位则没有收益上的联系，也就形不成有效激励。
（二）强政府资源依赖的格局
政府社会组织培育动力不足直接造成资源的有限性，也就是说只有政府寻求工作创新和寻求高难度问题解决，或者要包装某个亮点时才会想到与社会组织合作，而社会组织自身又还没有形成多渠道融资的运营模式，这就导致政府成为有限资源的唯一提供者。这种本土情境就造成了专业社会组织对于政府的强依赖，即生存和发展直接取决于政府的资源供给。在政府强依赖背景下，社会组织很难形成与政府平等互动的对话机制，也就很难实现独立参与现代社会组织体系中多元互动的格局。
（三）政府和社会组织在专业方面的认知差异和工作分歧
如前所述，专业认识的差异和工作思路与方法的分歧也是造成社会组织与政府沟通不畅的因素之一。扩展到社会组织，就涉及业务领域政府和社会组织的不能统一或者协调的问题。这一问题既有阶段性，又有长期性。阶段性意味着有些分歧可以透过双方增进沟通而得到改善，而长期性涉及双方各自独立的工作认知和工作方法。本研究中，问题源自政府部门不同层次和政府不同部门在对待社会工作方面的分歧甚至矛盾，涉及社会组织培育的态度和方法，这些分歧和对立则会从根本上限制社会组织的培育和发展。
（四）政府内部的联动机制建设不足
政府和社会组织的合作常常会涉及多领域、多层次和多对象任务，因此跨部门联动机制显得非常重要。但是从已有文献和调查的经验来看，无论是在纵向的行政指令还是横向的跨部门联动方面，如果不涉及实权部门或者特定实权领导的强力推动，往往形不成联动机制或联动机制效果差。
（五）社会组织自身能力建设不足
从已有文献和本调研来看，政府与社会组织互动中间还存在一个社会组织自身能力建设问题，也即能否形成良性的互动模式。还有另外一个问题，就是社会组织的能力是否符合政府对合作伙伴或者购买服务委托对象的要求。从已有的社会工作机构来看，由于缺乏资金支持，SH社会工作机构和HA社工机构，包括即将成立的一些社会组织，最大的问题在于两方面：一是实际的社会工作服务经历经验不足；二是人员的不稳定性，绝大部分属于兼职，即有任务召之即来，无任务可能就地解散的状态。这种状态下，政府对社工机构专业性的质疑也不是完全没有道理，而这种合作则可能由于社会组织自身能力不足陷入恶性循环，即越没有能力，越难获得项目资金，越难获得资金，越难以进一步增能。
（六）行业建设不足
仅就BD市三、四个社会工作机构谈行业建设似乎为时尚早，但是无论是从广州和深圳的经验，还是目前BD市社会工作发展潜在的风险看，行业建设都是现代社会组织体系建设的关键之一。第一，行业建设是职业化和专业化的必然结果，也是重要的制度性基础；第二，行业建设可以集中整个行业的力量与政府形成对话机制，规避单一机构在谈判中被边缘化的风险；第三，好的行业建设可以有效改善和规范行业内部竞争，避免恶性竞争；第四，行业作为信息和服务平台，可以为行业内部机构提供更好的专业服务，为行业整体发育奠定基础。行业建设的不足，不仅限制了上述功能的实现，更重要的会造成现代社会组织体系建设重要环节的缺失。
五、组织体制建设的路径：梯度—分层的双轨三元配套输送采购刺激生长模式
（一）关键“点”
第一，梯度。
所谓梯度，就是在社会组织管理体制改革过程中，采取渐进式和阶段式权力让渡的方式。充分参考社会工作组织在BD市的发展经验，根据目前社会组织和行业发展水平低的现状，采取從行政化向去行政化过渡的发展思路，形成阶段式的梯度放权增能的方式，在注册登记和业务主管方面逐步放开，同时采取各种辅助措施确保社会组织能够充分稳定地承接相应的职权转变。
第二，分层。
就社会管理体制改革而言，应该参照社会组织的不同性质制定改革风险评估层次量表。按照先易后难、先市场后社会等方式来实行分层管理和分层培育的策略，确保现代社会组织体系建设的稳定性和持续性，最大程度上规避改革的风险和浪费。
第三，双轨三元配套。
双轨三元配套是针对社会组织发育设计的采购刺激模式。双轨制指的是政府和社会基金两条腿，能够为社会组织提供资金支持，三元配套指的是中央和地方配套、中央和基金会配套以及地方和基金会配套。配套模式的最大好处在于能够激发地方社会组织发育的热情，更好地贯彻中央的指导思想。
第四，采购刺激生长。
针对社会组织发育不足的传统和现状，仅靠注册登记和难以贯彻执行的免税政策并不会形成太大的培育动力。所以可以采取政府配套资金采购的方式，借鉴民政部向全国征集政府购买服务项目的经验，中央政府和地方配套，中央、地方和基金会两两配套，更能有效提升资金扶持规模、加大资源整合力度，更好地刺激各主体的参与热情。 （二）具体的政策建议
第一，从中央到地方，以民间组织管理局为依托，成立社会组织培育的专门机构，并设置民政、财政、人力资源与社会保障、组织部等各部门参与的工作委员会，将社会组织发育作为一项专门任务来抓。
第二，根据梯度—分层的策略设计，引入第三方评估，在阶段式培育顶层设计的基础上，对社会组织进行分行业分层定位，制定分层发展的支持计划。
第三，根据双轨三元配套的采购刺激工作思路，在纳入各级财政预算的基础上，由民间组织管理局面向全国发布社会组织培育的配套培养和配套服务采购方案，以配套采购的方式刺激社会组织的整体发育。
第四，深化基金会改革，将资金募集管理和公益服务支持全面区分，通过刺激基金会的服务采购能力进一步刺激社会组织发育和增长。
第五，全面加强社会组织能力建设，由各级政府因地制宜开展社会组织领袖的培训计划，增强对社会组织自身管理和运营能力的支持。
第六，全面强化社会组织的行业建设，可以由各级政府的工作委员分行业推进各类组织的行业自治，必要时可以由政府扶持和行政介入，走从行政化到去行政化的道路，最终形成政府主导、行业和组织自治的“一个主导两个自治”的现代组织体系建设模式。
无论对于政府，还是现代社会组织，政府购买服务都是一个新生事物，但无疑也是当前有力推动现代组织体系建设，进而进一步推动社会管理体制改革、创新社会治理的重要契机和动力。对于政府而言，最关键的一点应该强化认识，“政府设计的外包制度必须强化而不是削弱使公民社会组织或其他组织成为有吸引力的合作者的特征。”[7]而对于社会组织，把握这一契机的关键和根本则在于两个层面，一个层面是建立行业治理的机制，这是中观层面，而在微观层面，则必须“与政府和市场的互动中激发组织的生命力，不断自我增能。”[8]当然，还要认清楚现代组织体系建构无论是对政府，还是对社会组织，都是一个不断探索的过程。这种过程需要社会组织的发展具备内外条件，从而在政府和社会组织之间形成制度化（Institutionalization）的互动模式，社会组织也将整合到整个国家的社会管理和服务体制中去[9]。
[1]俞可平. 全球治理引论[J]. 马克思主义与现实，2002（1）：20—32.
[2]何增科. 中国社会管理体制改革路线图[M]. 北京：国家行政学院出版社，2009：239.
[3]2013年度河北省社會组织：评估结果公示[EB/OL].[2013-09-23]. http：www.hebmjzz.gov.cn/show.asp.id=1421.
[4]王思斌. 高校教师领办社会工作服务机构的跨域实践[J]. 江苏社会科学，2013（5）：114—119.
[5]林顺利.论政府购买公共服务背景下社会工作机构能力建设的五个基本问题[J].社会工作，2014（3）：10—16.
[6]文军. 中国社会组织发展的角色困境及其出路[J]. 江苏行政学院学报，2012（1）：57—61.
[7]莱斯特·M·萨拉蒙. 新政府治理与公共行为的工具：对中国的启示[J]. 中国行政管理，2009（11）：100—106.
[8]孟亚男. 政府、市场与社会：我国行业协会的变迁与发展研究[M]. 石家庄：河北大学出版社，2014：158.
[9]KERSTIN MARTENS. NGOs and the United Nations： Institutionalization， Professionalization and Adaptation[M].New York：Palgrave Macmillan，2005：20—25.
（文字编辑：王香丽责任校对：徐朝科）
关键词： 现代组织体系建设；强政府依赖；社会工作机构；梯度—分层的双轨三元配套输送采购刺激生长模式
中图分类号：C916
文献标识码：A文章编号：1671623X（2015）02005311
治理理论认为，公共治理的主体是多元的，社会组织是政府和市场之外的重要治理主体。善治是治理理论的追求目标，是一种良性的治理结构，它需要不同治理主体的合理分工、合作努力，不同主体能够形成一种良好的“伙伴关系”。[1]
从治理的理念出发，中国管理体制改革的落脚点就是构建政府与社会组织之间良好的“伙伴关系”。[2]社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。政府主导下，社会组织协同参与的中国特色社会主义管理体制是社会治理和社会管理的客观要求，也是现代社会组织体系建设的指导方向。本文以BD市一个专业社会工作机构的生长发育为例，以政府购买服务为背景，力图透过创建运营过程中，政府、社会组织和行业的互动以及组织为了适应生存而开展的一系列策略，呈现本土现代组织体系建设的现状与问题，一起寻求改善的路径和模式。
一、关于调查的说明
（一）个案的选取
本研究将对象确定为围绕BD市的一个民间社会工作专业机构所形成的组织体系。需要澄清的是，该机构的实质是民办非企业单位，成立于2013年5月，运行周期为1年。选定该机构的理由有三。
第一，该机构所在BD市处于中部地区，经济发展处于省内中偏下水平，排除了强经济发展因素的干扰，同时也不属于政治中心，也可以排除强政治因素的干扰，因而在研究者看来具有一定典型代表性。
第二，该机构的成立背景具有政府和民间的双重性：一是政府购买服务政策的引导，属于政府性动因；二是创办人本身的专业归属感和服务意识，属于民间性动因。机构创办及发展过程中社会组织和政府之间的互动充分体现了这种双重性，为我们考察主体关系提供了丰富的素材。
第三，该机构成立的初衷是承接来自政府的购买服务，但实际上在后期发展中获取政府支持方面却出现了各种限制性条件，因而处于一种非常尴尬的境地：一方面，从成立初期就有强政府依赖的导向；另一方面，政府由于本身资源匮乏（政府采购尚未纳入预算）以及对该类组织缺乏明确的支持态度，导致该机构长期处于“休眠”状态，从而能够凸显当前社会组织的一些共性问题。
（二）调查设计
按照该组织体系建设的内涵和本研究的设定，调查对象应该是BD市SH机构组织生态系统中的外围环境要素和内在运行机制。这就包括其政策制度环境、主管单位、主要合作的政府部门、自身的业务竞争对手以及自身的组织要素。具体来说包括以下五个要素：政府和行业（其他专业社会组织）；
BD市/区民政局（民间组织管理）；
BD市社区办、下属街道办和社区；
BD市其他社会工作机构；SH社会工作机构自身，包括组织创建、组织运营、组织“嵌入”民政主导的现代组织体系建设的现状与问题。
二、BD市的社会组织发育
从政治生态来讲，BD市的经济发展和政治体制改革在全国层面基本上属于较为稳定的类型，尤其是在政治体制和社会管理的创新方面，和其所在的HB省整体状况一样，与东南沿海和北京市等地相比，显得相对保守。在2013年度该省社会组织评估结果公示中， 43个5A级社会组织，BD市占3个；4A级社会组织中，BD市仅有1个。[3]
概括来讲，BD市代表了现代组织体系建设在公民社会发育不足地区的典型特征：第一，社会组织整体发育不足，体现在规模、数量和运行状况等多个方面；第二，发育状况较好的社会组织，要么是政府的强支持，要么是市场定位和服务取得了成效，民间公益类社会组织大多发育不良；第三，从政府到民间，实际上对于现代组织体系建设并没有清晰的认识和战略规划；第四，已有社会组织在组织运营理念和实务方面具有传统向现代的过渡性特征。作为BD市社会组织发育中的典型个案，SH社工机构的典型性在于其公益类民办非企业单位的性质，以及其创建和发展中与政府的互动经历，可以较为完整地呈现出HB省现代组织体系建设的阶段性、过渡性以及所面临的困境和问题。
三、BD市SH机构创建与运营中政府、社会与行业的互动
（一）创建的背景
1.高校教师领办社工机构
高校教师领办社会工作机构，是具有本土特色的社会工作职业化和专业发展的重要组成部分，也得到了业内权威的认可。[4]笔者认为，究其原因，主要可以归为两个方面。
第一，社会工作专业教育先行的背景导致行业人力资源集中在高教领域。与其他专业略有不同的是，社会工作起步較晚。新中国成立后，大致在20世纪80年代后期，社会工作专业才得到恢复，在高校率先得以发展。而与之相对应，在实务领域，民政社会支持体系长期占据主导，社会工作的嵌入缺乏让渡空间，这就导致了教育先行的局面。所以，在2007年深圳率先大力推进社会工作实务试点，其后，广州家庭综合服务中心的大规模试水，高校教师迅速成为职业化发展的重要依托，高校教师领办机构，俨然成为当前行业发展的主流之一。
我们之所以创办这个机构，主要也是学习广州，出去开会，同行们好多都在做机构，尤其是南方。其实北方，除了北京，HB省的环境并不好，起步晚，发展慢，但是大家都在做，我们也想试试。（SH中心主任L，H高校社工专业教师，SH社工机构创办者和发起人之一。） 第二，在与政府互动的过程中，较其他社会力量，高校教师更容易获得政府的信任。在政府那里，高校代表了知识和理性，同时也代表了专业性和较高的技术水平，但更重要的是，高校相对于其他民间社会力量，具有更好的社会信任基础。这种信任一方面来自对知识和高校事业单位的信任，另一方面来自前期的互动基础。
我们只和H大学合作，尤其是两位老师（SH的两位发起人），换了人不行。他们都是教授，我们之前也合作搞过培训，我们信任他们。（B市区社区办干部，S女士，与SH的负责人有过合作经历。）
H大学是HB省社会工作做得最好的，合作也是跟你们。还有D大学，你们高校有专业，我们得通过你们来增强自己的专业化水平，你们帮我们做做项目，我们提供一定费用，这就是政府购买服务呀。（B市区Z副区长）
2.参与的心态和同行的刺激
广州和深圳的经验表明，行业发展往往是雨后春笋，一旦有一个冒出来，剩下的就是争先恐后，这叫做行业的“示范效应”。在BD市，最先注册社工机构的是D大学的一个老师，然后才是H大学的SH机构，D大学的老师又注册了一个机构，随后政府推动成立的BD市社会工作促进会也开始向专业机构转变。这里面，一个动因是行业参与，另一个动因就是同行的刺激。
我跟我们主任说，赶紧注册吧，人家D大学不如我们，人家也已经注册了一个了。其实我想的是，第一，政府购买服务下来了，我们得参与，有錢了就能干活，就能好好发展一下专业实务；第二，我们才是HB省的老大，怎么也不能连个机构都没有吧。（SH社工负责人，发起人之一L）
当时我们主任说，干，不能落后，机构对于教学和社会服务都是重要的，政府给钱我们发展专业，还能让学生多实习，好事儿呀，然后我们就看政策，跑注册。（SH社工负责人，发起人之一L）
3.政府部门的“不确定”态度
相对于社会组织自身的动因，政府的态度很有意思，因为相关政府部门彼此的态度是不一致的，这就在整体上形成了一种非常暧昧的态度。
民政局的W处长在有次开会的时候跟我们说，你们得注册机构，然后我们开展合作，这是趋势呀。他的态度实际上对我们有影响，我们算是得到了口头支持。但是在办理注册的时候，行政服务大厅的部门负责人说，没办过你们这种（实际上已经办过了，前面提到的D大学已经注册了一个），你们得找主管单位。（实际上当时的新政策已经出来了，可以不要主管单位）。我们后来找到民政局的W处长，处长给联系了当时主管民间组织的另一位处长，但另一位处长并不支持，认为你们也不一定开展活动，不如不办。 （SH社工负责人，发起人L）
后来没办法，等了好长时间，W处长又给联系另一位副处长（好像当时D大学已经办下来了），然后按照以前的旧政策出资注册，W处长联系民政局盖章成为主管单位，然后跑了两个星期，就办下来了。（SH社工负责人，发起人L）
这一过程中，政府的“不确定”态度有三个原因：第一，部门之间没有明确的合作和沟通机制，如果没有有效的沟通和联动，根本不可能形成快速反应；第二，社工作为专业还是没能得到政府的普遍认知和认可，被等同于传统社会组织；第三，部门之间的合作，实际上还是要透过个人社会网络的“润滑”，以政府部门内部社会资本的方式来降低交易成本，提高效率。
有研究指出，作为一种民间社会组织，“社会工作机构的发展实际上处于一种‘政府主导’的依附逻辑，即其数量和规模实际上都是和政府政策支持力度密切相关的，并不是社会自组织发育的结果”。[5]SH社会工作机构虽然不是政府直接推动的，但其创立也和政府脱不开干系。在笔者看来，其创建过程体现了至少五个因素的影响。第一，国家有政策。大力扶持社会组织，同时对社会工作也在加大支持力度，鼓励地方参与尝试探索，这就“有法可依”，具备合法身份。第二，行业有先例。广州深圳的经验可以作为参考，前面有车，后面就可以有辙。第三，政府部门之间的联动机制。主管业务的部门推动固然重要，但民间组织管理部门对社工机构的认知和认可以及对部门之间联动的重视实际上在初期更为重要。第四，政府部门“关键人物”的支持。政府部门内部的推动，有没有政府部门的“关键人物”支持和推动是至关重要的。第五，行业领袖的作用，也即高校教师的参与和坚持也是关键。这样的五个因素就构成了本土分析的一个开端，也是分析现代组织体系建设的一个前提，提供了一种社会生态分析视野。
（二）政府、社会与行业：治理格局的“本土”呈现
社会组织的生态环境在一定程度上受制于国家的治理思路和战略的变迁。近年来，中国特色的社会管理体制建设的核心任务之一就是大力培育社会组织，希望能够通过社会自治来转变政府职能，降低成本，提升效率，促进社会治理的现代化和科学化水平。但不应忽视的是，治理理论实际上来自西方，社会自治在本土也有其特殊内涵，现代社会组织体系的建设也必须和本土要素相结合才能真正发挥其功能性。在本研究的调查中，本土要素在社会组织的发育以及整体的体系建设中所造成的影响是多重的、系统的和复杂的。
1.社会组织和政府：工作认知和思维方式互动的复杂性
在SH创立之后，实际上在半年之内，几乎没有任何与政府相关的专业活动。由于缺乏资金支持，机构本身也只是在借助学生实习的条件下，开展了一些简单的社区服务。在这一过程中，由于考虑到机构年检（后来被证明形式大于内容），SH想办法将前期与N市区合作的培训项目移植到了机构中。
考虑到年检的问题，其实我们也没经历过年检，但是认真对待总是没有坏处的。我们与N市区一直有培训合作项目，在SH成立之前就有，现在机构成立了，我们就把专业培训项目的款项打到了SH的账户里。（SH社工负责人，发起人L）
在这一过程中，在组织创建过程中起重要作用的W处长后来也谈到，民政部门实际上也没有关于政府购买服务的规划，经费没有纳入预算，所以只能东挪西凑。这期间与D大学的另一个机构HA有过合作，但资金来自于民政局领导与省厅的牵线搭桥，也属于“化缘”性质的。谈到与组织之间的合作，在价值理念和思维方式方面，政府各部门之间存在很大差异，甚至与社会组织有着冲突的一面。对社工较为了解的民政部门主管社会工作的W处长和另外一位Y科长，呈现的是一种支持和肯定的态度。 我们就需要SH机构的专业支持，我理解的是，我们不如他们专业，我们也不如他们有专门的经历和时间，所以一些活儿要包给他们干，现在我们没什么资金，但我们会想办法。（民政局社会工作主管W处长）
我们现在做的项目，需要他们（SH）来督导，资金的问题确实不好解决，但是能做一点是一点。（Y科长，具体负责社会工作）
持支持態度的还包括B市区的Z副区长，一直积极致力于将社会工作引入BD市最大的廉租房社区，为500户残疾人和800户低保家庭服务。
他们做服务，我们出钱，我们（和SH）再一起游说市里面出钱，政府购买服务是大趋势，我们B市区要树立个典型出来。（B市区的Z副区长，主管社区建设和经济）
但市里面的主管领导的工作认知和思维方式却不尽一致。主要负责社区工作培训的L处长与SH机构发起人有着长期的合作经验，对政府购买服务也有着较为清晰的认识，但对社工机构作为新生的社会组织持一定的观望态度，保持了一种潜在的支持状态。
我跟他们（SH）说了，我这里是没问题，我们合作这么长时间了，关键是B市区，钱是给他们花的，项目也是给他们做的，还有Y领导，你们得说服他。我和Y领导就这个问题讨论了很长时间，但谁也说服不了谁。（BD市社区办培训处L处长，主管社区调研和培训，与SH的负责人有过合作经验）
Y领导是BD市社区主管领导，非常敬业认真，对政府的每一个投资都持谨慎态度，对社工机构这类新生社会组织没有合作经验，有自己的工作思路，并不盲从于下属的建议，工作思路相对谨慎。
你们的工作关键是要落到实处。政府的钱给你们是让你们做服务的，至于你在预算里面的人员工资和保险等，那是你们的事情，政府不能帮你们养人，养人是你们自己的事情。（SH负责人L转述）
很显然这种思路和政府购买服务的广州经验并不一致，而且和社会组织的培育思路也不一致，因为社会组织的融资如果不能用来维持员工的薪酬，很显然是发展不了的。
跟政府合作就是品牌，就会赢得其他合作单位的信任，我们给你们的不仅仅是资金，还有政府的品牌，你们可以拿着政府合作的品牌去游说其他力量投资。还有，你们绝对不能拿着我们给的钱直接给社区买东西，那个我们也能做。工作也不能和现在的社区工作交叉，要有边界。（SH负责人L转述）
这样的工作思路和思维方式实际上和SH负责人的工作思路并不一致，存在很大差异。对社会组织来说，他们期望的应该是类似于市场契约的一种委托代理关系的建立，我们出售服务产品，你们购买，但是需要购买方“识货”和“懂行”，能够在对彼此的定位和合作方式方面达成一致：
政府购买服务的关键就是要培育社会组织，资源提供方，也就是政府对行业的不了解以及这种相对保守的支持态度很显然不利于社会组织的成长。但是，这也和我们自身行业不发达有关系，换位思考，你不知道社工是什么，肯定也不放心给钱呀。（SH负责人L）
这里看到，政府和社会组织的互动实际上是两个系统的互动和互构，工作方式和思维方式的差异也是错综复杂的。对于社会组织来说，这种复杂性增加了现代组织体系建设内部整合的困难，使得体系重组和建设的成本提高，组织培育和协同管理的功能发挥在一定程度上受限。
2.要钱和给钱的过程及影响因素分析
对于社会组织来说，在社会基金融资不畅的情况下，政府几乎是唯一的服务购买方，也是唯一的资源供给者，因此政府在“给钱”方面的态度至关重要。跟前面所提到的工作认知和思维方式相一致，在“要钱”和“给钱”的博弈环节中，社会组织和政府相关部门的互动也是复杂的。
（1）要钱
社会组织成立的动因中提到了政府的作用，在SH的认知中，政府部门的“暗示”和对成立组织的支持，实际上意味着政府“愿意给钱了”。所以，SH积极开发项目策划书，并且积极与政府相关部门领导联络，希望这种潜在的承诺能够“兑现”。后来在博弈中发现政府态度并不明朗，便开始了积极主动的“伸手要钱”。
我们争取资金支持的重点一是在省厅，二是在BD市，我们认为既然要搞社会工作了，我们又有能力，购买服务的过程应该很顺畅。我们一开始还是等待观望，后来人家D大学主动出击，获得了机会，我们也就开始尝试利用私人关系和政府相关部门联络，希望能够主动提供服务，说白了，我们也要开始向政府伸手“要钱”。（SH负责人L）
在成立机构前，我们和B市区有过接触，B市区社区办希望我们做一些形式上的合作，我们则认为合作应该实质化；所以对对方的一些要求没有及时回应，尤其是对方的一些要求我们要经过学校的程序，也确实没办法及时回应。所以感觉对方可能认为我们有点儿“端架子”（后来也确实得到了一些证实）。所以这次我们主动联络一下，争取能够拿到项目，不然的话，说实话，机构也维持不下去。（同上）
一开始开机构也不排除有增加收入的想法，现在可真没有了，主要是想机构维持下去，能够对自己的专业有点儿交代，所以，得主动降下身段要钱。（同上）
当然，这种要钱的心态并不是没有底线，在SH那里，可以接受利用私人关系，可以接受一定程度上的“吃吃饭”，也可以接受一定程度上政府一些领导的不理解和泼冷水，但一旦涉及政府的质疑，这种要钱的心态就会转变：
他们认为我们设计的活动他们社区都能做，但是我们可以负责任地告诉他们，社工做和社区做是不一样的。本来这个社区的工作难度就大，还不能将人员工资预算在内，而且给钱还带着一种施舍的态度，我们可以不干呀。（SH负责人L）
主要领导都同意给了，基层社区和街道办也同意了，可还是要跟我们说找基层好好沟通，问题出在哪里，不想签合同，如果真是不愿意合作，我们撤出。（SH负责人Z）
（2）给钱
对于SH这样专业的社会组织，政府方面的资金主要来自于民政和社区办两个系统，真正决定签不签合同，或者“给不给钱”，影响因素很多。比如，民政系统中，由于对社会工作的专业认知和认同感较强，基本上要钱的和给钱的都能够达成默契： 知道你们（社会组织，作者注）不容易，我们社会工作促进会（民政系统成立的一个社会团体，由政府退休领导担任，主要作用是推进社会工作发展，形式上是民间组织，但实质上在笔者看来属于民政局的一个外围社团）给你们一点支持，我们共同的目的就是把社会工作做好。（社会工作促进会会长W在促进会例会上发表的意见）
SH在B市区的合作陷入停滞，但之前的一些项目已经开始，无奈之下Z理事长找到了民政局，并联络到了社会工作促进会。在展示了工作项目计划书之后，社会工作促进会积极参与了项目的启动仪式，并为SH提供了一定的资金支持。
而另一个系统，社区办系统实际上在积极推动社会工作发展，但推动的主要目的并不是社会工作本身，而是为了社区建设；同时，在该系统中，对社会工作的认知并不一致。分为三类。
第一类：对社会工作和政府购买服务不算了解，但是充分相信专业权威。
你们搞的我不懂，但是我相信你们都是专业的，都是教授，能够对我们的工作提供帮助，所以我愿意给你们提供资金搞项目，我们要借助你们的力量把这个社区打造成亮点。（SH负责人L转述B市区Z副区长的意见）
第二类：对社会工作和政府购买服务不算了解，也并不相信所谓的专业组织能干的很好，也不愿意轻易出钱，但是出于对工作的负责和下属的支持不得不出少量资金尝试。
SH的工作关键是要落到实处。政府的钱给你们是让你们做服务的，至于你在预算里面的人员工资和保险等，那是你们的事情，政府不能帮你们养人，养人是你们自己的事情。（市委领导Y）
我们实际上也没这部分预算，得从别的地方挤钱出来。（B市区社区办领导S）
第三类：比较懂，也有专业合作的经验，但不直接掌握资源。
当时（谈项目合作的时候，作者注）我是没意见，但是主管领导得愿意出钱，下边儿街道办和社区他们也同意你们的计划，我是支持他们的。（B市区社区办领导S）
我知道这是好事儿，我也想促成，但还是得听领导的。（市委社区办L处长）
概括起来，政府并不是不愿意给钱，但是给钱的障碍因素包括：第一，有没有预算，没预算就得从别的地方挪用，虽然不违规，但是有难度；第二，对社会组织的功能和能力的认知和认同，懂行的就倾向于给，不懂的就难度大一些；第三，部门之间、上下级之间的沟通协调，畅通了达成一致更容易促成与社会组织的合作；第四，核心领导的作用，核心领导支持，阻力就会大大降低。
3.合作的动因：政绩与社会资本
政府与社会组织在合作方面的博弈，与两个因素关系比较大。
第一个重要因素是政績，也即政府工作人员愿意不愿意干事儿，出成绩。这又可能取决于两个方面。一是核心领导的政绩观，核心领导愿意创新，愿意接受新事物，比如政府购买服务，就容易接纳社会组织的合作请求，甚至主动要求合作。这方面的材料很多，如前面已例举的B市区Z副区长的意见、社会工作促进会会长W的意见等，此处不再赘述。二是部门中层领导或者工作人员，干事儿动力来自于为领导服务，并且借此能够体现自己胜任工作的能力，希望得到提拔升迁。
都是为领导服务，我们愿意把事情做好，他们是帮我们的忙，给点钱支持是应该的。（民政局社会工作负责干部Y）
第二个重要的影响因素是社会资本，体现为在项目联络过程中个人社会关系网络的作用。在SH的创建、B市区的项目争取以及SH开展活动中，SH理事长和负责人的个人社会关系起了重要作用。比如，在B市区的项目合作初期，起到重要联络作用的是与SH负责人L有着长期合作关系，并逐渐发展成私人关系的某社区居委会主任D。正是通过D的介绍，L才与B市区的Z副区长建立了联系，并开始了项目合作关系的建立。但需要注意的是，一旦进入项目谈判，如果中间人并没有参与的意图，私人关系所起的作用就可能会淡化乃至消失。在项目谈判和合作中，SH也会技巧性地力图按照中国本土“熟人社会”的交往原则，将潜在的资源提供对象，也即政府中的关键人物转变成私人关系，这种转变也会得到对方形式上的认可和配合。比如，双方都会强调我们私人关系很好，但一旦进入细节谈判，双方也会将这种私人关系作为“筹码”。
S主任说，我们不跟别人合作，我们信任你们，你可千万别给我搞砸了。（SH负责人L）
在我们看来，这种表达是在以私人关系的“熟人”语气在争取公务对话中自身的主动权，也即私人关系里我们是朋友，公务上你更不能敷衍。在与社会组织互动中，这种社会资本的作用带有很强的本土性，也即私人交往的熟人关系在政治的接触、建立关系和开展项目合作的互动中是交织在一起的。好处在于能够为政府和社会组织提供润滑作用，但也存在越界和权力寻租的风险。
4.信任的博弈：复杂的系统
前面提到了，高校教师领办社会工作机构实际上是一种专业权威的表现方式，是政府和社会组织相互信任的一个有利条件。这就涉及政府和社会组织在互动交换中一个重要的合作前提，就是信任。影响到政府和社会组织相互信任的主要的因素有五个方面。
第一，专业权威。对于政府来说，高校教师领办社会工作机构之所以可信，在于高校的专业形象以及高校的“道德认同”。
社区办的S主任说，你们都是教授，我们当然信得过，但别人不行，你们安排别人来干肯定也不行，我们只跟你们合作。（SH负责人L）
第二，中间人的能力和可信度很重要。上面提到的例子中，中间人D是社区工作的一线干部，具有良好的工作业绩和口碑，而且本身属于政府系统内部人员，因此经她介绍的SH迅速得到了主管领导的认可。
第三，过往的合作经历很重要。在SH创建过程中，包括D大学的HA社工机构的创建以及后续的政府购买服务，政府的信任都来自彼此曾经成功的合作经历。
第四，组织负责人的能力很重要。主要包括专业能力和沟通能力。可以比较的是，在与民政局的沟通中，SH负责人为民政系统的培训经历起了很大作用。在后续合作中，民政局社会工作主管领导反复强调L的课讲得好，专业程度高，并且表达了进一步合作的意向；但在L较少参与培训的B市区，由于以往合作较多，D大学专业教师所领办机构认可度要高于SH，这给SH的项目谈判造成了一定的不利影响。 第五，机构所体现出来的能力也非常重要。首先是谁是负责人，然后是你有多少人，当然最关键的是你的策划书做得怎么样。政府可能在专业程度上没有达到社会组织所期望的水平，但是政府有自身的评判逻辑和标准，社会组织的能力也会成为谈判的关键要素之一。
当然，这仅仅是政府对社会组织的信任，反之，社会组织对政府的信任则一般是顺理成章或者是很少质疑的。这主要基于三方面的原因。
第一，民间社会对政府的信任已经成为传统，尽管在新媒体时代对政府的质疑越来越多，但并未从根本上动摇政府的公信力。在SH与政府的互动中，尽管会担心政府付钱的实效性，但从来都不担心政府“赖账”。
政府不可能我们做了服务不给钱，就是早晚的问题。（SH负责人L）
第二，本土情境中，跟“公家”打交道，要比跟“私人”打交道风险低的多，公家的钱要比私人的钱稳妥。本土情境中，人们更容易信奉这样一种假设，不是自己的钱，花起来会更容易；政府的钱，具有共有特征，把握资源的政府官员可能不会像看待自己的钱那么较真。因此，不付帐的风险要低得多。
第三，对于合作能力的信任。社会组织，可选择的余地不大，更多的质疑可能发生在对政府有关部门的专业性层面，因为担心可能由于不专业而影响其项目计划书的通过和验收环节。
对于社会组织和政府的互动来说，信任是非常重要的社会心理机制，也是非常重要的博弈条件。本土情境下，很显然政府由于传统和资源占有者的身份而具有绝对优势，这也是政府主导现代社会组织体系建设的合法性之一。
5.同行竞争的影响与行业建设的缺位
在BD市现有的三个社工机构，彼此之间的竞合关系可以简化为D大学和H大学的竞合关系，这种竞合关系实际上受三种因素影响。第一是有限的政府资源。在社会基金融资缺位的情况下，BD市各级政府有限的政府购买服务资源成为竞争的主要因素。第二是行业联络的潜在可能性。如果非要用市场的视角来看待社会组织承接购买服务的话，有一个行业联合服务定价的问题。在早期的竞争中， D大学采取了有效的“营销”策略，与HB省社会工作促进会进行了合作，并获取了较多的项目资金支持；在BD市的市场内，资源的有限性在一定程度上可能会引发行业更激烈的竞争，但在政府与社会工作机构的互动中，为了争取行业整体的形象和利益，彼此之间在教学和学术上积累的合作经历也能成为潜在的合作因素。第三是行业建设的缺位，使得无序竞争的可能性增强。
目前来看， D大学和H大學的社工机构领袖都想成为行业领袖，但有三个因素影响了彼此的联合和行业建设。第一，两个机构彼此的竞争关系，使得联合让位于生存竞争；第二，在行业建设上，两个机构都没有让彼此服从对方领导的能力，而彼此之间的平等地位也使得这种一方向另一方倾斜的可能性降低；第三，BD市社会工作促进会的成立以及借助政府资源逐渐成为资源的间接和直接提供者，开始具有了行业领导的雏形，这就从外在条件上出现了专业和行政的逻辑对立，行政来整合专业成为行业建设过渡时期的未来趋势。
这种发展具有一定的代表性，也即当社会组织赖以发展的资源，在本土主要集中在政府和依托政府成立的中介组织，那么行政主导专业符合社会组织行业发展的系统要求。同时，不应忽视的是，行政性的行业组织获得专业支持远比民间社会组织获得政府支持成为行业领袖的成本和可能性高得多。
6.中介组织：从行政化到去行政化——开明领导的战略
在西方的社会治理理论和多元主义的公民社会以及第三部门的阐述中，政府的权力让渡和社会组织的去行政化是现代社会组织体系建设的前提。但这一理论在本土情境下，尤其是社会发育不足的城市中，其合理性和合法性支持相对不足。于是出现了这样一种社会组织体系建设的发育路径，也即在政府主导下，由政府创办中介组织，整合政府的行政资源和资金支持，以行政化的路径来推动社会组织发育，并最终走向去行政化的治理格局。从BD市社会工作的发展来看，开明领导是这种路径建设的关键。
我们现在的社会工作就是要从上往下推。利用民政局和我们社会工作促进会的资源，整合H大学和D大学的专业资源，包括两所社会工作机构的社工，来帮助我们社区培养人才和开发项目，这是我们43X项目的初衷。这是一种行政化的发展道路，但就目前状况来看，不通过行政化就难以去行政化。（BD市社会工作促进会会长W在43X推进会上的讲话，SH负责人L回忆）
从成立初期开始，社会工作促进会就组织了来自市一级组织部、人大、文教系统、财政系统和主流媒体的退休和二线主要领导来具体推进社会工作。为了增强专业认知，这些主要领导先后赴广州和深圳学习交流。这些成员整合资源的能力强，对BD市了解充分，同时具有高层的发展视野。促进会会长W的工作思路主要有三条。第一是尽可能承接和支持民政局的社会工作，将民政系统不方便以政府身份开展的工作转移到社会工作促进会，以社会组织的身份来开展，比如，前面提到的旨在推进各社区社会工作服务的43X项目；第二是尽可能争取资金，培育和支持本地社会工作机构，SH和HA两个机构都曾经接受过来自BD市社会工作促进会的支持；第三是自己以独立身份开展社会工作，包括酝酿成立专业社会工作机构。
这种工作思路实际上代表了政府职能转变的一种过渡形式，也即培育社会组织，在社会组织发育不足的背景下，可以考虑以政府为支撑成立中介和枢纽组织，承担职能转移和资源整合的功能，利用政府整合资源的优势来帮助社会组织发展。总结来讲，其优势在于整合资源和对全局的把握，可以形成一种行业管理的格局；但其同样存在以下风险：第一，需要一个开明领导，具有明确的工作思路和社会工作培育的理念，缺乏有效的领导，就容易使组织形同虚设；第二，容易“尾大不掉”，也即整合资源的同时通过资源截流不断壮大，非但不能起到培育社会组织的功能，反而形成行业资源的垄断，成为“二政府”，构成现代社会组织体系建设的阻力。 四、创新社会管理视域下现代社会组织体系建设的主要困境
有研究指出，“在理论上说，走出中国社会组织的角色困境主要是要在政府和社会公众对于社会组织的理想期待与社会组织自身的角色实践之间保持平衡，进而实现社会组织的良性发展。”[6]这样一种看法固然正确，但在笔者看来还是太抽象，现实生活的工作实践还更复杂。具体来讲，创新社会管理视域下社会组织体系建设的困境主要体现在六个方面。
（一）政府社会组织培育动力不足
对BD市的调查显示，政府与社会组织并没有明确的分工。政府对社会组织的定位其实主要定位在那些创新性和高难度的问题解决层面，或者干脆属于创造“亮点”政绩的陪衬，还远没有形成日常工作的合理分工，导致实际上政府对于社会组织的培育整体上缺乏动力，也没有日常性的和常规的政策制度安排。这就将社会组织的生存和发展置于了一种边缘化的地位，不利于社会组织的发育和成长。而从微观上讲，各部门，尤其是民政部门，即便是在取消业务专管单位的注册要求之后，对培育社会组织也缺乏有效的激励机制。最起码，多发展社会组织和少发展社会组织对于民政部门的工作来说可能具有重要意义，但对于特定部门和岗位则没有收益上的联系，也就形不成有效激励。
（二）强政府资源依赖的格局
政府社会组织培育动力不足直接造成资源的有限性，也就是说只有政府寻求工作创新和寻求高难度问题解决，或者要包装某个亮点时才会想到与社会组织合作，而社会组织自身又还没有形成多渠道融资的运营模式，这就导致政府成为有限资源的唯一提供者。这种本土情境就造成了专业社会组织对于政府的强依赖，即生存和发展直接取决于政府的资源供给。在政府强依赖背景下，社会组织很难形成与政府平等互动的对话机制，也就很难实现独立参与现代社会组织体系中多元互动的格局。
（三）政府和社会组织在专业方面的认知差异和工作分歧
如前所述，专业认识的差异和工作思路与方法的分歧也是造成社会组织与政府沟通不畅的因素之一。扩展到社会组织，就涉及业务领域政府和社会组织的不能统一或者协调的问题。这一问题既有阶段性，又有长期性。阶段性意味着有些分歧可以透过双方增进沟通而得到改善，而长期性涉及双方各自独立的工作认知和工作方法。本研究中，问题源自政府部门不同层次和政府不同部门在对待社会工作方面的分歧甚至矛盾，涉及社会组织培育的态度和方法，这些分歧和对立则会从根本上限制社会组织的培育和发展。
（四）政府内部的联动机制建设不足
政府和社会组织的合作常常会涉及多领域、多层次和多对象任务，因此跨部门联动机制显得非常重要。但是从已有文献和调查的经验来看，无论是在纵向的行政指令还是横向的跨部门联动方面，如果不涉及实权部门或者特定实权领导的强力推动，往往形不成联动机制或联动机制效果差。
（五）社会组织自身能力建设不足
从已有文献和本调研来看，政府与社会组织互动中间还存在一个社会组织自身能力建设问题，也即能否形成良性的互动模式。还有另外一个问题，就是社会组织的能力是否符合政府对合作伙伴或者购买服务委托对象的要求。从已有的社会工作机构来看，由于缺乏资金支持，SH社会工作机构和HA社工机构，包括即将成立的一些社会组织，最大的问题在于两方面：一是实际的社会工作服务经历经验不足；二是人员的不稳定性，绝大部分属于兼职，即有任务召之即来，无任务可能就地解散的状态。这种状态下，政府对社工机构专业性的质疑也不是完全没有道理，而这种合作则可能由于社会组织自身能力不足陷入恶性循环，即越没有能力，越难获得项目资金，越难获得资金，越难以进一步增能。
（六）行业建设不足
仅就BD市三、四个社会工作机构谈行业建设似乎为时尚早，但是无论是从广州和深圳的经验，还是目前BD市社会工作发展潜在的风险看，行业建设都是现代社会组织体系建设的关键之一。第一，行业建设是职业化和专业化的必然结果，也是重要的制度性基础；第二，行业建设可以集中整个行业的力量与政府形成对话机制，规避单一机构在谈判中被边缘化的风险；第三，好的行业建设可以有效改善和规范行业内部竞争，避免恶性竞争；第四，行业作为信息和服务平台，可以为行业内部机构提供更好的专业服务，为行业整体发育奠定基础。行业建设的不足，不仅限制了上述功能的实现，更重要的会造成现代社会组织体系建设重要环节的缺失。
五、组织体制建设的路径：梯度—分层的双轨三元配套输送采购刺激生长模式
（一）关键“点”
第一，梯度。
所谓梯度，就是在社会组织管理体制改革过程中，采取渐进式和阶段式权力让渡的方式。充分参考社会工作组织在BD市的发展经验，根据目前社会组织和行业发展水平低的现状，采取從行政化向去行政化过渡的发展思路，形成阶段式的梯度放权增能的方式，在注册登记和业务主管方面逐步放开，同时采取各种辅助措施确保社会组织能够充分稳定地承接相应的职权转变。
第二，分层。
就社会管理体制改革而言，应该参照社会组织的不同性质制定改革风险评估层次量表。按照先易后难、先市场后社会等方式来实行分层管理和分层培育的策略，确保现代社会组织体系建设的稳定性和持续性，最大程度上规避改革的风险和浪费。
第三，双轨三元配套。
双轨三元配套是针对社会组织发育设计的采购刺激模式。双轨制指的是政府和社会基金两条腿，能够为社会组织提供资金支持，三元配套指的是中央和地方配套、中央和基金会配套以及地方和基金会配套。配套模式的最大好处在于能够激发地方社会组织发育的热情，更好地贯彻中央的指导思想。
第四，采购刺激生长。
针对社会组织发育不足的传统和现状，仅靠注册登记和难以贯彻执行的免税政策并不会形成太大的培育动力。所以可以采取政府配套资金采购的方式，借鉴民政部向全国征集政府购买服务项目的经验，中央政府和地方配套，中央、地方和基金会两两配套，更能有效提升资金扶持规模、加大资源整合力度，更好地刺激各主体的参与热情。 （二）具体的政策建议
第一，从中央到地方，以民间组织管理局为依托，成立社会组织培育的专门机构，并设置民政、财政、人力资源与社会保障、组织部等各部门参与的工作委员会，将社会组织发育作为一项专门任务来抓。
第二，根据梯度—分层的策略设计，引入第三方评估，在阶段式培育顶层设计的基础上，对社会组织进行分行业分层定位，制定分层发展的支持计划。
第三，根据双轨三元配套的采购刺激工作思路，在纳入各级财政预算的基础上，由民间组织管理局面向全国发布社会组织培育的配套培养和配套服务采购方案，以配套采购的方式刺激社会组织的整体发育。
第四，深化基金会改革，将资金募集管理和公益服务支持全面区分，通过刺激基金会的服务采购能力进一步刺激社会组织发育和增长。
第五，全面加强社会组织能力建设，由各级政府因地制宜开展社会组织领袖的培训计划，增强对社会组织自身管理和运营能力的支持。
第六，全面强化社会组织的行业建设，可以由各级政府的工作委员分行业推进各类组织的行业自治，必要时可以由政府扶持和行政介入，走从行政化到去行政化的道路，最终形成政府主导、行业和组织自治的“一个主导两个自治”的现代组织体系建设模式。
无论对于政府，还是现代社会组织，政府购买服务都是一个新生事物，但无疑也是当前有力推动现代组织体系建设，进而进一步推动社会管理体制改革、创新社会治理的重要契机和动力。对于政府而言，最关键的一点应该强化认识，“政府设计的外包制度必须强化而不是削弱使公民社会组织或其他组织成为有吸引力的合作者的特征。”[7]而对于社会组织，把握这一契机的关键和根本则在于两个层面，一个层面是建立行业治理的机制，这是中观层面，而在微观层面，则必须“与政府和市场的互动中激发组织的生命力，不断自我增能。”[8]当然，还要认清楚现代组织体系建构无论是对政府，还是对社会组织，都是一个不断探索的过程。这种过程需要社会组织的发展具备内外条件，从而在政府和社会组织之间形成制度化（Institutionalization）的互动模式，社会组织也将整合到整个国家的社会管理和服务体制中去[9]。
[1]俞可平. 全球治理引论[J]. 马克思主义与现实，2002（1）：20—32.
[2]何增科. 中国社会管理体制改革路线图[M]. 北京：国家行政学院出版社，2009：239.
[3]2013年度河北省社會组织：评估结果公示[EB/OL].[2013-09-23]. http：www.hebmjzz.gov.cn/show.asp.id=1421.
[4]王思斌. 高校教师领办社会工作服务机构的跨域实践[J]. 江苏社会科学，2013（5）：114—119.
[5]林顺利.论政府购买公共服务背景下社会工作机构能力建设的五个基本问题[J].社会工作，2014（3）：10—16.
[6]文军. 中国社会组织发展的角色困境及其出路[J]. 江苏行政学院学报，2012（1）：57—61.
[7]莱斯特·M·萨拉蒙. 新政府治理与公共行为的工具：对中国的启示[J]. 中国行政管理，2009（11）：100—106.
[8]孟亚男. 政府、市场与社会：我国行业协会的变迁与发展研究[M]. 石家庄：河北大学出版社，2014：158.
[9]KERSTIN MARTENS. NGOs and the United Nations： Institutionalization， Professionalization and Adaptation[M].New York：Palgrave Macmillan，2005：20—25.
（文字编辑：王香丽责任校对：徐朝科）