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摘要：南京市建邺区“一委一居一站”模式改革是对2005年以来居站分离改革模式的继承和发展，它着力于解决我国社区管理中长期存在的一系列瓶颈问题，力图构建政党、行政、自治三重权力分工协作的社区治理网络。这一改革模式采取街道社区一体化改革方案，强化社区基层力量，加强社区党建，增进服务民生，恢复社区居委会自治属性，有效履行了政府基层行政管理、社区服务和社区自治三大功能。但同时，“一委一居一站”模式下社区居委会面临多重挑战，需要重新进行职责定位。
关键词：
社区管理体制； 新探索； 一委一居一站模式
中图分类号：C916
文献标识码：A文章编号：1671623X（2015）02007308
一、改革的背景
党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，创新社会治理体制，社区管理体制是社会治理体制的重要方面。20世纪90年代以来我国兴起的社区建设实践，肩负着重新整合城市社会的历史重任，社区居委会集基层行政管理、居民服务与社区自治等多项职责于一身。城市基层行政管理任务的不断加重与居委会自治属性之间的矛盾难以化解，居委会负担重，行政化积重难返、饱受诟病。 2005年以来，我国一些城市（以深圳盐田为代表）开始探索居站分离的改革实践，力图破解上述矛盾。居站分离改革一方面取得了积极的运作绩效，同时还存在着尚需进一步完善的内在空间。从运作绩效来看，通过行政与自治的分离，避免了居委会的“行政化困境”，解决了传统的“政务进社区”必经居委会的尴尬；[1]巩固了党的执政基础，提高了政府基层管理的工作效率，推动了基层民主的发展。[2]但居站分离改革仍存在着需要进一步改革的内在空间，社区居委会可能因行政性事务管理职能的被剥离而使其联系群众的功能逐渐被抽空、边缘化和“空心化”。社区工作站的设置面临合法性不足的问题，[3]事实上增加了一个行政层级也会带来政府运作成本的增升。一方面，社区工作站实际演变为街道办的下属机构，行政工具化趋势明显。另一方面，居委会再度边缘化。[4]除此之外，在社区建设实践中依然存在着社区自治功能发挥不够、基层社区人财物匮乏、责大权小、社区党建工作虚化、居民群众的服务需求、参与诉求无法得到满足等问题。
如何适应新形势的要求，进一步探索社区管理体制改革的新思路，建设管理有序、服务完善、文明祥和的新型社区是摆在人们面前的重大课题。“一委一居一站”①的建邺模式在继承2005年以来居站分离改革成果的基础上，对传统社区管理体制进行了又一次重大全面的改革。从现实意义上看，它着力于解决我国社区管理实践中存在的上述瓶颈问题，力图构建政党、行政、自治三重权力分工协作的社区治理网络。遵循“资源向下，民生优先，民主向前，民心向上”的改革理念，强化社区基层力量，强化党组织的核心作用，恢复居委会自治属性，大力发展社会组织，提高社区服务供给规模和质量，有效履行了政府行政管理、社区服务和社区自治三大功能。理论意义方面，从国家与社会关系的视角来看， “一委一居一站”的社区管理体制逐步体现出强国家与强社会的发展思路，“使我国社区发展不仅呈现出国家治理单元的特征，而且呈现出社区民主的特征”[5]，较好地实现了强化国家基层政权、引导基层民主发展、满足居民服务需求的多重目标，实现了国家和社会的良性互动、协调发展。“一委一居一站”模式下居委会职能走向专一化，社区空间开始形成现代分化意义的政治结构，体现了现代社会基层政治组织的分化与整合趋势。通过专业化的劳动分工，充分发挥不同组织的各自优势，实现组织的结构与功能的分化，在分化的同时其相互关系又日益密切，形成基层社区的合作治理网络。
2009年南京市建邺区开始试点社区管理体制改革，2010年在全区全面推行，现已在江苏全省推广。目前，学术界尚较少关注该模式的研究，文献成果主要见诸于新闻媒体报道和官方的工作调研报告。因此，有必要对该模式进行理论上的深入分析和研究。
二、有益探索
（一）主要做法
以完善社区组织设置为关键，搭建“一委一居一站”组织新架构，让党务、居务、政务在社区分设共建、各得其所，积极推行社区党组织领导、社区居委会自治、社区管理服务站综合服务、各类非营利社会组织服务参与的新型社区管理体制，实现社区党务、居务和政务相对分离，社区党组织、居委会和管理服务站各司其职又相互配合的格局；形成社区党委决策、居委会监督、管理服务站执行的运行机制。②图1为新型社区治理结构图。
1. 職能分化
表现为三大组织分工明确、职责清晰、相互配合。社区党建方面，新架构强化了党组织对社区工作的统筹领导，在全区38个社区成立社区党委，实现了社区党组织全覆盖。④通过设立社区工作联席会、社情民意建言会、社区事务评议会和温馨家园服务站的“三会一站”党建工作新机制，在推动基层民主的同时，为社区群众做好各项服务工作，使社区党委成为社区工作的“主心骨”。
在居委会自治建设方面，由居民“直选”和“海选”完成换届的居委会，剥离了居委会113项行政事务，回归自治职能；每个社区推选出的10—20名民意代表，可以充分发挥居委会的桥梁纽带作用，让社区居委会成为社区群众的“代言人”。⑤
新设立的社区管理服务站，则承担政府延伸至社区的各项公共管理与服务职能。服务站下设社区管理组、社区服务组和社区保障组，直接面向社区居民提供服务，受理办结各类行政事务，同时接受社区党委的领导和居委会的监督。使社区管理服务站成为社区居民的“服务员”。
2. 运行机制
建邺区社区管理体制改革将社区运行机制的基础定义为“统”“议”“行”“评”四个字。“统”，就是指社区党组织对内统领委、居、站的各项工作，对外整合各种资源；“议”，就是充分发挥居委会的自治功能，建立有效的民情民意收集机制、对辖区重大事项的知晓机制、小区事务的参与管理机制；“行”，就是居委会将反映社区民情民意的相关事务，交由社区管理服务站或社会组织来具体承办执行；“评”，就是由社区党组织、居委会对服务站的工作进行考核、监督、评估，将评议的结果排名公示，并纳入区级考核体系。 3. 考核机制
建邺区还构建了以群众评议和专业考核相结合的“四位一体”的考核评价体系。强化民意导向，体现了民生优先、民主向前、民心向上，具体做法有三个方面。一是实施“三报告一评议”制度。每半年召开社区群众代表大会，社区党委书记、居委会主任和社区管理服务站站长分别向社区群众述职，全面报告工作情况，并现场接受问询、群众代表测评。二是委托江苏省民调中心，定期围绕生活便利、交通出行、治安环境、教育医疗等问题开展民意调查，调查结果和整改情况纳入对街道、部门的年度绩效考核。三是建立城市模块化管理系统，及时发现社区环境管理方面存在的问题，在第一时间内督查整改。四是做好社区管理服务常规工作考核，对社区工作的程序化、规范化等进行量化评估考核。
（二）主要成效
1.社会管理得到加强、社区建设成效明显、社区群众满意度上升
社区管理体制的改革，使社区党委、居委会、工作站分工明确、职责清晰。政府各条口进入社区的行政管理职能得到有效承接。（1）居民办事更加便利。居民以前须到街道办事处办理老年证、残疾证等，改革后，街道将办理审批权下放到社区管理服务站，方便了居民办事。南苑街道积极探索菜单化工作方式，对服务事项进行疏理分类列出菜单，明确完成的时限、标准及负责人，实行一站式办理，为居民节省了时间。（2）基层社会更加安定。2010年建邺全区信访总量、进京访、集体访数量较上年分别下降44%、40%、37%，区域刑事案件发案数、入室盗窃发案数较上年分别下降8.3%、18.8%。[6]社区环境进一步提升。路灯不亮、路面不平、下水道不通、化粪池漫溢等一批长期困扰社区老百姓的问题得到有效解决，改革得到了基层群众的广泛认可。（3）群众满意度明显提升。通过资源下沉，加强了委居站三大组织的能力建设，强化了社区党组织的领导核心地位，提升了居委会的自治能力，增强了社区管理服务站的执行服务能力，社区工作不再仅靠社区居委会孤军奋战。（4）社区建设成效显著。根据对南苑街道的调查问卷，对社区管理服务站和工作人员服务的满意度达825%，有困难找社区帮忙解决的92.5%，愿意参加社区义工服务的达89.3%。⑥
2.社区党的建设得到加强
通过改革，党的组织资源向基层下沉的渠道得到畅通，区域一体化的大党建格局逐步形成。社区党组织带头人队伍建设得到加强，平均年龄由46.8岁降至43.2岁，大学本科以上学历所占比例由21%上升到73.6%，其中，研究生2人。[7]年龄和知识结构进一步优化。社区党委在社区事务中的领导核心地位得到有效巩固，整合功能、承载功能、服务功能不断强化。南苑街道目前各社区党组织书记均由副处级干部和区管后备干部担任，相比原先社区党组织书记大多由社区主任兼任的状况，现在社区党组织书记有更多的时间和精力开展党务工作。
3.居民委员会的自治功能得到提升
建邺区新出台了《关于进一步加强社区居委会建设的指导意见（试行）》的通知、《建邺区社区居民委员会工作规则（试行）》等相关文件，要求社区居委会实行5+X组织架构，即必须建立5个下属委员会（人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育、群众文化），同时根据社区特点发展各具特色的其他工作委员会，把加强居委会建设放在重要地位。⑦相关文件要求严格按照法定程序，通过居民“直选”和“海选”方式完成居委会换届，实现了居委会的权威自下而上的真实赋予；减少了专职干部，增加了居民委员代表。改革后，由区财政出资设立社区公益金，用于社区居委会办理本社区的公益事业和公共事务，为居委会开展活动提供稳定的经费保障。
“一委一居一站”改革后，社区居委会不再承担行政事务，使居委会从原先承担的繁重行政事务中解脱出来，从政府的“腿”变成了居民的“头”。集中精力依法发挥自我教育、自我管理、自我服务和自我监督职能。访谈中，南苑街道虹苑社区讲到：“以前小区出新时居委会主要是为上面做工作，现在先听老百姓意见，主动到老百姓征求意见。”吉庆社区在小区出新时：“先召开居民听证会，使矛盾尽量减少。”⑧摆脱行政任务重负、回归自治功能的居委会，积极培育满足群众需求的新社会组织，群众参与社区建设和发展的积极性得到明显提升。吉庆社区成立了百人合唱团，引入金德松居家养老服务站，成立了钓鱼协会等20多个民间组织。⑨
三、改革模式的创新意义
建邺模式是在借鉴上海、深圳、武汉等地改革实践的基础上开展的， 與以往的改革相比，“一委一居一站”模式有哪些创新之处？本文认为其创新意义主要体现在三个方面。
（一）系统的全方位整体变革
社区体制改革是一个系统工程，涉及社区内外多重因素。社区存在的问题有很多源自社区之外，因此，社区管理体制改革必须跳出社区看社区，不能仅仅局限在社区这一微观基层层次。“一委一居一站”改革模式的制度设计体系更加完善，改革涉及的范围更为广泛。
首先，从纵向看，不仅针对社区进行改革，而且实施街道体制改革。一是街道职能剥离、转换。以往街道不仅承担大量社会事务，同时兼顾协税护税。改革剥离了街道的经济考核指标，引导街道将工作重心转向社会管理。将全区7个街道经济职能剥离交由功能园区承担。过去对街道干部以完成税收作为考核收入的奖惩依据，街道干部主要精力放在协税护税，无暇顾及社会管理，社区建设只是其分管工作之一。改革后建邺区基层干部从原来跑企业转到跑社区，从找税源转到找百姓。二是区街资源下沉。加强社区的人财物力量，确实夯实基础。人财物下沉社区，资源下沉、人员分流、经费下拨，街道实行扁平化管理，街道瘦身，从某种意义上说，“一委一居一站”改革是一场街居体制改革。“人力下沉”，南苑街道选派了19名街道机关干部到社区任职，通过公推直选等途径，下沉到社区担任党委书记和管理服务站站长，大力提升社区管理人员的综合素质，充实了社区管理的力量；“权力下沉”，原归属区和街道两级管理的10多个行政部门的工作人员，一起下沉到社区；“财力下沉”，区财政每年为每个社区增加20万元社区管理服务费和办公经费，每年财政投入1 000万元社区基建经费。 其次，从横向看，改革不仅着眼于居站关系，而且将建立社区党委、加强社区党建放在重要位置。社区建设得到组织部门的高度重视，而不仅仅是民政部门的事。近些年由于政府职能的社区化、社区事务的广泛拓展，民政部门作为与其它部门同级别单位，在牵头社区建设过程中显得力不从心。建邺模式改变了以往民政部门“小马拉大车”的局面，使社区建设有了更强有力的领导统筹部门。在范围上，建邺模式突出了大社区概念。原有社区概念主要指居民居住区，原有的社区党组织主要局限于居委会所辖层面，组织覆盖面不广、影响力不够。大社区概念突破了居民居住區的范围，新的社区党委拓展到驻区的企事业单位、新社会组织、新经济组织，构建了区域化党建新模式。
（二）改革模式有新内涵、新突破
设立社区工作站是各地在应对社区居委会行政化、负担过重，加强城市基层管理的一种创新举措，从居站关系来看，形成了以深圳盐田模式为代表的分离式的居站分设模式、以北京西城区为代表的下属式的居站模式、以杭州等地为代表的融合式的居站模式等三种模式。
与下属式、融合式的居站模式相比，建邺区分离式的居站分设模式将对我国社区建设的未来发展及国家与社会的关系产生深远的影响。
一是将使我国社区居委会在实践层面回归其自治属性，使社区居委会的自治功能凸现。彻底剥离了沉重行政任务的居委会，开始有时间、有精力从事自治活动，财政的支持使居民自治有了经济保障。而且由于政府不再依赖居委会完成行政任务，对居委会的民主选举更加放手。居委会具备了一定的自主发展空间。
二是使社区有了正式的独立的基层办事机构——社区工作站。社区工作站模式在我国有两种发展取向，一种是民间化方向，将社区工作站定位为民办非企业单位，政府通过购买服务、行政委托的方式购买社区工作站的管理和服务。另一种是行政化方向，成为事实上的政府最基层行政管理工作的承接者。前者可称为社区工作社会化模式或民间化模式，其发展方向是力图培育社会组织，承担行政部门进社区的工作，政府与社区工作站是平等合作的关系。后者可称为社区工作行政化模式，其发展方向是国家权力进一步向基层延伸，政府与社区工作站是上下级关系，通过行政化手段实现政令畅通，强化社区管理。建邺模式从目前来看定位为区、街行政事务中心在社区的延伸点，以模糊性来避免对其行政化的质疑。社区工作站的未来发展取向究竟是走向行政化还是民间化方向，还需要在今后的改革实践中进一步探索。
三是以地域来实现党的领导的加强。以往虽然也在社区建立了社区党组织，实现了党组织的全覆盖，但是由于社区党组织缺少必要的人财物，社区书记和主任交叉任职多，而且社区中心工作主要以居委会协助政务为主，因此，党组织的领导核心作用不很明显，而新的模式中社区党组织的领导核心地位突显。可以说这一改革模式催生了政党、行政、自治组织三重权力分工协作的社区治理网络。
（三）进一步增强了服务民生的意识，加强了居民对干部的考评作用
表现在改革理念上，坚持科学发展观，把贴近社区、服务群众作为着眼点，提出“宜居社区是和谐建邺的固本之基”的工作理念。无论是作为该模式的主要推动领导还是社区干部，都强调为民服务理念，强调基层民主的意义。在考核中强化民意导向，每半年委居站三个基层组织负责人都必须向社区群众述职，委托第三方开展民意调查，形成上管下评的考核评价机制，把对上负责和对下负责结合起来。在访谈中，很多社区为居民做了大量实事好事。如吉庆社区为老旧小区贡院小区解决了物业管理问题，用社区公益金在5个社区开辟了“遛狗专区”。
四、新模式下的社区居委会
在传统的社区管理体制下，社区居委会身兼数职，承担了行政职能、服务职能、自治职能等多项职能，而对各职能的履行程度又不平衡。在政府的压力作用下，行政职能成为首要完成的任务，而自治职能则常被虚化、弱化，服务职能常被减化、“活动”化。经过“一委一居一站”模式改革后，社区居委会从多功能单位转变为单一功能单位，将行政职能剥离给社区管理站，服务职能剥离给社会组织，回归自治职能。两种情形利弊如何？从有利方面讲，“一委一居一站”模式下社区居委会负担减轻，各组织之间职能明晰，边界清楚，工作效率提升，有利于克服传统社区管理体制下各类组织分工不明、职责不清的弊端。从不利方面讲，社区居委会将面临被“肢解”后的新挑战。
（一）职责趋向于专一的自治职能
“一委一居一站”模式下，社区居委会的工作职责将趋向缩小，更加侧重于居民自治、不再承担政府下派的行政任务，其工作任务将重新界定，将依照居民自治的四个民主、四个自我为主要内容。这就提出了如何强化社区居委会自治功能的问题。这将对以往以完成政府交办任务为工作内容和习惯的居委会提出很大挑战。以往社区居委会的基层民主功能主要体现在三年一度的民主选举环节，而选举后的民主管理、民主决策、民主监督等环节常流于形式，在不少社区只是贴在墙上、写在纸上的，并没有真正开展各种活动。而且由于完成政务是硬任务，居民自治是软任务，很多社区居委会并没有太多经验搞居民自治。而体制改革后必然提出后选举时代的城市社区基层民主问题。如何推进民主决策？决策什么？如何推进民主管理？管理什么？如何推行民主监督？监督什么？这都是实践中迫切需要解决的问题。
（二）社区居委会的新挑战
社区居委会和业委会及社会组织同为民间自治组织，但由于授权来源、资源来源、自治内容及工作习惯的差别而表现出差异，使社区居委会面临着重大挑战，在新模式下如何发挥其自治功能，推动基层民主的发展将成为一个需要解决的重要问题。已有研究者指出建邺模式尚有提升的空间，“一个当务之急是妥善处理居委会和业委会之间的关系。”[8]
1.在居民自治方面
与业委会相比，居委会没有业委会自治内容具体。特别是当前城市社区多数是已实现物业管理式的封闭小区，小区居民具有较高的积极性成立业主委员会。而且业主委员会在自治内容上更为明确具体、与居民利益相关性更大（就是小区物业的民主管理）、自治范围小（以同一物业公司管理的商品房楼盘为范围）。而社区居委会其自治内容并不明确，社区居民事务的内容到底有哪些并不十分清晰。而且由于近年来社区合并，社区居委会的范围多数包括附近的多个楼盘，居民之间缺乏共同利益、归属感、认同感，许多居民不知道居委会的地点、工作人员。业委会成员多是退休人员或兼职的在职工作者，有自己独立的经济收入，不拿政府工资、报酬，更可能站在业主立场上大胆维权。可以预见业主自治将成为社区自治的重要内容，社区自治中最小的自治单位将是以物业管理片区为界限的生活小区，基层民主将从社区自治走向小区自治。社区居委会必须密切与业委会、物业公司的关系，将小区物业自治作为重要工作内容。 2.在为居民提供服务方面
与新兴的社会服务组织相比，社区居委会提供服务的人员不足、能力不足。改革后的社区居委会专职人员减少，兼职的非专业人员是否有能力开展持续的社区服务成为问题。新兴的社会服务组织，有专职的社会工作专门人才和服务理念，而居委会由于没有专职人员，只能举办各种节庆活动，服务不能长期化，因此，在为居民开展服务中，社区居委会也不占优势。以往下属式的居站分设模式下，社工由居委会聘用，社区工作站的社工服务就是居委会的为民服务项目，改革后，居站彻底分离，居委会如何开展为民服务？这些都对居委会提出了很大的挑战。
3.与规范的社会组织相比，社区居委会尚有许多需要改进的空间
社会组织在提供服务方面有许多值得社区居委会借鉴学习。
（1）面向居民而非上级。社会组织在进入一个社区开展服务时，就要接触居民做社会调查、进行居民的需求评估，回应居民需求，从社区居民的实际需求出发，从事社区活动。而社区居委会则是围着政府转，首要的职责在于执行政府下达的任务计划。当然，政府工作并非与居民利益毫不相关，比如计划生育关系到国家的未来发展、与每个居民相关，但是这种关系经常是一种间接关系，而非直接回应居民的特定需求，难以调动居民参与。政府下达的公共管理和服务比如低保救助、廉租屋救助，在满足困难居民的物质需求方面发挥了重要作用，但这种服务通常是统一的、标准化的，不能为不同居民、不同社区提供差异化的、个别的服务。社区工作在社区居委会和政府间封闭运转，使广大居民游离于社区发展之外，只有当政府的工作涉及到居民、需要居民配合时，如人口普查，普通居民才能看到社区工作者的影子。
（2）自主而非服从。社会组织由于身份的独立性、资金的独立性，使其可以自主、灵活地制定服务项目、服务计划。而社区居委会的工资、福利、经费、考核都由上级掌握，常常是服从、配合上级的指令，安排服务活动。
（3）专业而非经验。规范的社会组织吸取高素质的专业人才，在服务理念、方法中引入社会工作元素，能更深入、更有针对性地回应居民需求。而社区居委会用经验的方式、以老带新、代代相传，未能引入更新的工作方法，服务停留在粗放、经验的层面。有必要将传统工作方法与现代社会工作方法相结合，有效回应居民需求。
（4）实在而非形式。在工作理念上，规范的社会组织以服务宗旨和价值观为工作动机，不以牟利为目的、不以政绩为追求，根据居民需求开展实在的服务项目。而社区居委会以完成行政任务为己任，疏远普通群众，为民服务的理念淡化。在工作负担重、上级未配备充足经费或疏于监督检查时，就会搞形式主义应付、甚至作假。社区居委会要引进社会工作理念、方法和技巧，提高为民服务的能力。
（三）社区居委会的新职责、新定位和新改造
以往的新一届社区居委会主任、委员上任后都要进行一定时间的岗前培训，从各地实践看，大部分培训都是围绕着如何协助政务，培训内容主要有民政局培训的社会救助工作（包括低保办理、医疗救助、重残救助、临时困难救助）、社会福利工作（包括儿童社会福利、老年社会福利、政府供养对象），劳动保障局培训的企业退休人员社会化管理服务、丧葬抚恤金及供属定期救济金办理、城镇居民医疗保险、再就业工作、就业（创业）培训服务、居民养老补贴，计生委培训的人口管理和计划生育服务，其他还有社区党群、综合治理、环境卫生、文教体育等项工作。社区居委会干部接受的居民自治培训少之又少。因此，“一委一居一站”模式的推行需要先从理念上、从工作任务上、从工作培训上对社区居委会干部进行新一轮的改造，使社区居委会切实扭转重行政轻自治、重管理轻服务的倾向，担负起作为基层群众性自治组织的独特职能。
“一委一居一站”模式下，协助政务的行政职能被社区工作站所取代，居民自治功能被业主委员会取代，社区服务功能有可能被社会组织所取代，新形势下社区居委会面临强烈的生存危机，过去在行政化的忙碌中被掩盖的危机在“一委一居一站”模式下凸现出来。分离出行政职能的社区居委会将重新定位在为居民提供社区服务和居民自治。居委会虽然不可能代替业委会进行小区自治，不能替代社会组织进行长期性社会服务，但是社区居委会作为法定的基层群众性自治组织，未来将起到对各种组织进行牵头、规划与协调的作用。比如建邺区爱达社区居委会出面牵头房地产开发公司与部分居民代表面对面，共商小区四期开发过程中的遗留问题。这种协调牵头作用，既使社区民主管理有了实质内容，又使业主自治、物业管理得到有序开展，不致放任自流或纠纷不断。
根据对建邺区社区的实际调查，目前居委会开展的主要工作有5项。（1）联系群众、收集反映社情民意。通过召开议事会、开通网络平台、QQ群等方式广泛收集民情民意，并反映给社区党委、社区工作站研究解决。（2）监督社区管理服务站的工作，定期组织居民代表对服务站进行民主测评。（3）培育、引入社会组织开展公益服务。引入社会组织开展为民服务，“南京协作者”“爱德培育中心”等社会组织入驻建邺区社区。推出 “新市民图书室”“乐龄养老”等特色服务。成立各种文体民间组织，开展文化娱乐活动，丰富群众文化生活。（4）指导、协助、协调业委会的成立及业委会工作的开展。（5）主持社区公益金的运作，用于办理本社区的公益事业与公共事务。从上述活动可以发现，新体制下居委会的工作职责已从以往的承担政务转变为代表民意、反映民意、民主监督、社区服务等社区自治内容，更接近于《居委会组织法》[9]所规定的基层群众性自治组织的属性，使社区民主获得了增量发展。
从上述改革实践过程可以发现，我国社区管理体制改革路径具有自身的特殊性，居民自治的推动力必须以外源性政府推动为主而非社区的内生性动力，社区管理体制改革呈现出鲜明的政府主导型特点。在我国社区自治能力先天不足的背景下，城市社區管理体制改革要取得实质性的突破，在实践上切实恢复社区居委会的自治属性，必须由政府自上而下地主导和推动，主动权力下放、资源下沉，通过制度供给、资源供给、让渡权力，赋予社会以自主发展空间，同时避免其再度边缘化，特别是在社区自治的发展初期尤需政党主导下的社区自治建设。通过长期的实践逐步培育居民自治意识，培养社区居委会的自治能力，走一条由外源型动力向内生性动力转变的道路。 ① 2011年江苏省委省政府出台《关于实施社会管理创新工程 切实加强群众工作的意见》，为加强综合治理、维护社会安定，该模式增加了一办即综合治理办公室，称为“一委一居一站一办”管理服务体制。为方便起见，本文仍用“一委一居一站”的提法。
②⑤⑥⑦⑧⑨⑩资料来源：南京市建邺区委区政府《南京市建邺区社区体制机制创新资料汇编》（内部资料），2011年3月。
③资料来源：2011年5月5日南京市建邺区南苑街道鹭鸣苑社区提供的该社区的组织网络图。
④资料来源：2011年5月5日对南京市建邺区南苑街道虹苑社区、吉庆社区居委会主任、书记的访谈记录。
成立了建邺区社区党建和社区建设领导小组办公室，而以往其他城市都是成立某某區社区建设领导小组。
社区工作站在各地有不同称谓：如社区事务办理站、社区工作服务站、社区服务站、社区公共服务站等，但主要职责都是承担政府职能部门在社区延伸的各项工作及政府确定需要进入社区的其他工作事项，落实社区居委会提出的工作计划。
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（文字编辑：徐朝科责任校对：王香丽）
关键词：
社区管理体制； 新探索； 一委一居一站模式
中图分类号：C916
文献标识码：A文章编号：1671623X（2015）02007308
一、改革的背景
党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，创新社会治理体制，社区管理体制是社会治理体制的重要方面。20世纪90年代以来我国兴起的社区建设实践，肩负着重新整合城市社会的历史重任，社区居委会集基层行政管理、居民服务与社区自治等多项职责于一身。城市基层行政管理任务的不断加重与居委会自治属性之间的矛盾难以化解，居委会负担重，行政化积重难返、饱受诟病。 2005年以来，我国一些城市（以深圳盐田为代表）开始探索居站分离的改革实践，力图破解上述矛盾。居站分离改革一方面取得了积极的运作绩效，同时还存在着尚需进一步完善的内在空间。从运作绩效来看，通过行政与自治的分离，避免了居委会的“行政化困境”，解决了传统的“政务进社区”必经居委会的尴尬；[1]巩固了党的执政基础，提高了政府基层管理的工作效率，推动了基层民主的发展。[2]但居站分离改革仍存在着需要进一步改革的内在空间，社区居委会可能因行政性事务管理职能的被剥离而使其联系群众的功能逐渐被抽空、边缘化和“空心化”。社区工作站的设置面临合法性不足的问题，[3]事实上增加了一个行政层级也会带来政府运作成本的增升。一方面，社区工作站实际演变为街道办的下属机构，行政工具化趋势明显。另一方面，居委会再度边缘化。[4]除此之外，在社区建设实践中依然存在着社区自治功能发挥不够、基层社区人财物匮乏、责大权小、社区党建工作虚化、居民群众的服务需求、参与诉求无法得到满足等问题。
如何适应新形势的要求，进一步探索社区管理体制改革的新思路，建设管理有序、服务完善、文明祥和的新型社区是摆在人们面前的重大课题。“一委一居一站”①的建邺模式在继承2005年以来居站分离改革成果的基础上，对传统社区管理体制进行了又一次重大全面的改革。从现实意义上看，它着力于解决我国社区管理实践中存在的上述瓶颈问题，力图构建政党、行政、自治三重权力分工协作的社区治理网络。遵循“资源向下，民生优先，民主向前，民心向上”的改革理念，强化社区基层力量，强化党组织的核心作用，恢复居委会自治属性，大力发展社会组织，提高社区服务供给规模和质量，有效履行了政府行政管理、社区服务和社区自治三大功能。理论意义方面，从国家与社会关系的视角来看， “一委一居一站”的社区管理体制逐步体现出强国家与强社会的发展思路，“使我国社区发展不仅呈现出国家治理单元的特征，而且呈现出社区民主的特征”[5]，较好地实现了强化国家基层政权、引导基层民主发展、满足居民服务需求的多重目标，实现了国家和社会的良性互动、协调发展。“一委一居一站”模式下居委会职能走向专一化，社区空间开始形成现代分化意义的政治结构，体现了现代社会基层政治组织的分化与整合趋势。通过专业化的劳动分工，充分发挥不同组织的各自优势，实现组织的结构与功能的分化，在分化的同时其相互关系又日益密切，形成基层社区的合作治理网络。
2009年南京市建邺区开始试点社区管理体制改革，2010年在全区全面推行，现已在江苏全省推广。目前，学术界尚较少关注该模式的研究，文献成果主要见诸于新闻媒体报道和官方的工作调研报告。因此，有必要对该模式进行理论上的深入分析和研究。
二、有益探索
（一）主要做法
以完善社区组织设置为关键，搭建“一委一居一站”组织新架构，让党务、居务、政务在社区分设共建、各得其所，积极推行社区党组织领导、社区居委会自治、社区管理服务站综合服务、各类非营利社会组织服务参与的新型社区管理体制，实现社区党务、居务和政务相对分离，社区党组织、居委会和管理服务站各司其职又相互配合的格局；形成社区党委决策、居委会监督、管理服务站执行的运行机制。②图1为新型社区治理结构图。
1. 職能分化
表现为三大组织分工明确、职责清晰、相互配合。社区党建方面，新架构强化了党组织对社区工作的统筹领导，在全区38个社区成立社区党委，实现了社区党组织全覆盖。④通过设立社区工作联席会、社情民意建言会、社区事务评议会和温馨家园服务站的“三会一站”党建工作新机制，在推动基层民主的同时，为社区群众做好各项服务工作，使社区党委成为社区工作的“主心骨”。
在居委会自治建设方面，由居民“直选”和“海选”完成换届的居委会，剥离了居委会113项行政事务，回归自治职能；每个社区推选出的10—20名民意代表，可以充分发挥居委会的桥梁纽带作用，让社区居委会成为社区群众的“代言人”。⑤
新设立的社区管理服务站，则承担政府延伸至社区的各项公共管理与服务职能。服务站下设社区管理组、社区服务组和社区保障组，直接面向社区居民提供服务，受理办结各类行政事务，同时接受社区党委的领导和居委会的监督。使社区管理服务站成为社区居民的“服务员”。
2. 运行机制
建邺区社区管理体制改革将社区运行机制的基础定义为“统”“议”“行”“评”四个字。“统”，就是指社区党组织对内统领委、居、站的各项工作，对外整合各种资源；“议”，就是充分发挥居委会的自治功能，建立有效的民情民意收集机制、对辖区重大事项的知晓机制、小区事务的参与管理机制；“行”，就是居委会将反映社区民情民意的相关事务，交由社区管理服务站或社会组织来具体承办执行；“评”，就是由社区党组织、居委会对服务站的工作进行考核、监督、评估，将评议的结果排名公示，并纳入区级考核体系。 3. 考核机制
建邺区还构建了以群众评议和专业考核相结合的“四位一体”的考核评价体系。强化民意导向，体现了民生优先、民主向前、民心向上，具体做法有三个方面。一是实施“三报告一评议”制度。每半年召开社区群众代表大会，社区党委书记、居委会主任和社区管理服务站站长分别向社区群众述职，全面报告工作情况，并现场接受问询、群众代表测评。二是委托江苏省民调中心，定期围绕生活便利、交通出行、治安环境、教育医疗等问题开展民意调查，调查结果和整改情况纳入对街道、部门的年度绩效考核。三是建立城市模块化管理系统，及时发现社区环境管理方面存在的问题，在第一时间内督查整改。四是做好社区管理服务常规工作考核，对社区工作的程序化、规范化等进行量化评估考核。
（二）主要成效
1.社会管理得到加强、社区建设成效明显、社区群众满意度上升
社区管理体制的改革，使社区党委、居委会、工作站分工明确、职责清晰。政府各条口进入社区的行政管理职能得到有效承接。（1）居民办事更加便利。居民以前须到街道办事处办理老年证、残疾证等，改革后，街道将办理审批权下放到社区管理服务站，方便了居民办事。南苑街道积极探索菜单化工作方式，对服务事项进行疏理分类列出菜单，明确完成的时限、标准及负责人，实行一站式办理，为居民节省了时间。（2）基层社会更加安定。2010年建邺全区信访总量、进京访、集体访数量较上年分别下降44%、40%、37%，区域刑事案件发案数、入室盗窃发案数较上年分别下降8.3%、18.8%。[6]社区环境进一步提升。路灯不亮、路面不平、下水道不通、化粪池漫溢等一批长期困扰社区老百姓的问题得到有效解决，改革得到了基层群众的广泛认可。（3）群众满意度明显提升。通过资源下沉，加强了委居站三大组织的能力建设，强化了社区党组织的领导核心地位，提升了居委会的自治能力，增强了社区管理服务站的执行服务能力，社区工作不再仅靠社区居委会孤军奋战。（4）社区建设成效显著。根据对南苑街道的调查问卷，对社区管理服务站和工作人员服务的满意度达825%，有困难找社区帮忙解决的92.5%，愿意参加社区义工服务的达89.3%。⑥
2.社区党的建设得到加强
通过改革，党的组织资源向基层下沉的渠道得到畅通，区域一体化的大党建格局逐步形成。社区党组织带头人队伍建设得到加强，平均年龄由46.8岁降至43.2岁，大学本科以上学历所占比例由21%上升到73.6%，其中，研究生2人。[7]年龄和知识结构进一步优化。社区党委在社区事务中的领导核心地位得到有效巩固，整合功能、承载功能、服务功能不断强化。南苑街道目前各社区党组织书记均由副处级干部和区管后备干部担任，相比原先社区党组织书记大多由社区主任兼任的状况，现在社区党组织书记有更多的时间和精力开展党务工作。
3.居民委员会的自治功能得到提升
建邺区新出台了《关于进一步加强社区居委会建设的指导意见（试行）》的通知、《建邺区社区居民委员会工作规则（试行）》等相关文件，要求社区居委会实行5+X组织架构，即必须建立5个下属委员会（人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育、群众文化），同时根据社区特点发展各具特色的其他工作委员会，把加强居委会建设放在重要地位。⑦相关文件要求严格按照法定程序，通过居民“直选”和“海选”方式完成居委会换届，实现了居委会的权威自下而上的真实赋予；减少了专职干部，增加了居民委员代表。改革后，由区财政出资设立社区公益金，用于社区居委会办理本社区的公益事业和公共事务，为居委会开展活动提供稳定的经费保障。
“一委一居一站”改革后，社区居委会不再承担行政事务，使居委会从原先承担的繁重行政事务中解脱出来，从政府的“腿”变成了居民的“头”。集中精力依法发挥自我教育、自我管理、自我服务和自我监督职能。访谈中，南苑街道虹苑社区讲到：“以前小区出新时居委会主要是为上面做工作，现在先听老百姓意见，主动到老百姓征求意见。”吉庆社区在小区出新时：“先召开居民听证会，使矛盾尽量减少。”⑧摆脱行政任务重负、回归自治功能的居委会，积极培育满足群众需求的新社会组织，群众参与社区建设和发展的积极性得到明显提升。吉庆社区成立了百人合唱团，引入金德松居家养老服务站，成立了钓鱼协会等20多个民间组织。⑨
三、改革模式的创新意义
建邺模式是在借鉴上海、深圳、武汉等地改革实践的基础上开展的， 與以往的改革相比，“一委一居一站”模式有哪些创新之处？本文认为其创新意义主要体现在三个方面。
（一）系统的全方位整体变革
社区体制改革是一个系统工程，涉及社区内外多重因素。社区存在的问题有很多源自社区之外，因此，社区管理体制改革必须跳出社区看社区，不能仅仅局限在社区这一微观基层层次。“一委一居一站”改革模式的制度设计体系更加完善，改革涉及的范围更为广泛。
首先，从纵向看，不仅针对社区进行改革，而且实施街道体制改革。一是街道职能剥离、转换。以往街道不仅承担大量社会事务，同时兼顾协税护税。改革剥离了街道的经济考核指标，引导街道将工作重心转向社会管理。将全区7个街道经济职能剥离交由功能园区承担。过去对街道干部以完成税收作为考核收入的奖惩依据，街道干部主要精力放在协税护税，无暇顾及社会管理，社区建设只是其分管工作之一。改革后建邺区基层干部从原来跑企业转到跑社区，从找税源转到找百姓。二是区街资源下沉。加强社区的人财物力量，确实夯实基础。人财物下沉社区，资源下沉、人员分流、经费下拨，街道实行扁平化管理，街道瘦身，从某种意义上说，“一委一居一站”改革是一场街居体制改革。“人力下沉”，南苑街道选派了19名街道机关干部到社区任职，通过公推直选等途径，下沉到社区担任党委书记和管理服务站站长，大力提升社区管理人员的综合素质，充实了社区管理的力量；“权力下沉”，原归属区和街道两级管理的10多个行政部门的工作人员，一起下沉到社区；“财力下沉”，区财政每年为每个社区增加20万元社区管理服务费和办公经费，每年财政投入1 000万元社区基建经费。 其次，从横向看，改革不仅着眼于居站关系，而且将建立社区党委、加强社区党建放在重要位置。社区建设得到组织部门的高度重视，而不仅仅是民政部门的事。近些年由于政府职能的社区化、社区事务的广泛拓展，民政部门作为与其它部门同级别单位，在牵头社区建设过程中显得力不从心。建邺模式改变了以往民政部门“小马拉大车”的局面，使社区建设有了更强有力的领导统筹部门。在范围上，建邺模式突出了大社区概念。原有社区概念主要指居民居住区，原有的社区党组织主要局限于居委会所辖层面，组织覆盖面不广、影响力不够。大社区概念突破了居民居住區的范围，新的社区党委拓展到驻区的企事业单位、新社会组织、新经济组织，构建了区域化党建新模式。
（二）改革模式有新内涵、新突破
设立社区工作站是各地在应对社区居委会行政化、负担过重，加强城市基层管理的一种创新举措，从居站关系来看，形成了以深圳盐田模式为代表的分离式的居站分设模式、以北京西城区为代表的下属式的居站模式、以杭州等地为代表的融合式的居站模式等三种模式。
与下属式、融合式的居站模式相比，建邺区分离式的居站分设模式将对我国社区建设的未来发展及国家与社会的关系产生深远的影响。
一是将使我国社区居委会在实践层面回归其自治属性，使社区居委会的自治功能凸现。彻底剥离了沉重行政任务的居委会，开始有时间、有精力从事自治活动，财政的支持使居民自治有了经济保障。而且由于政府不再依赖居委会完成行政任务，对居委会的民主选举更加放手。居委会具备了一定的自主发展空间。
二是使社区有了正式的独立的基层办事机构——社区工作站。社区工作站模式在我国有两种发展取向，一种是民间化方向，将社区工作站定位为民办非企业单位，政府通过购买服务、行政委托的方式购买社区工作站的管理和服务。另一种是行政化方向，成为事实上的政府最基层行政管理工作的承接者。前者可称为社区工作社会化模式或民间化模式，其发展方向是力图培育社会组织，承担行政部门进社区的工作，政府与社区工作站是平等合作的关系。后者可称为社区工作行政化模式，其发展方向是国家权力进一步向基层延伸，政府与社区工作站是上下级关系，通过行政化手段实现政令畅通，强化社区管理。建邺模式从目前来看定位为区、街行政事务中心在社区的延伸点，以模糊性来避免对其行政化的质疑。社区工作站的未来发展取向究竟是走向行政化还是民间化方向，还需要在今后的改革实践中进一步探索。
三是以地域来实现党的领导的加强。以往虽然也在社区建立了社区党组织，实现了党组织的全覆盖，但是由于社区党组织缺少必要的人财物，社区书记和主任交叉任职多，而且社区中心工作主要以居委会协助政务为主，因此，党组织的领导核心作用不很明显，而新的模式中社区党组织的领导核心地位突显。可以说这一改革模式催生了政党、行政、自治组织三重权力分工协作的社区治理网络。
（三）进一步增强了服务民生的意识，加强了居民对干部的考评作用
表现在改革理念上，坚持科学发展观，把贴近社区、服务群众作为着眼点，提出“宜居社区是和谐建邺的固本之基”的工作理念。无论是作为该模式的主要推动领导还是社区干部，都强调为民服务理念，强调基层民主的意义。在考核中强化民意导向，每半年委居站三个基层组织负责人都必须向社区群众述职，委托第三方开展民意调查，形成上管下评的考核评价机制，把对上负责和对下负责结合起来。在访谈中，很多社区为居民做了大量实事好事。如吉庆社区为老旧小区贡院小区解决了物业管理问题，用社区公益金在5个社区开辟了“遛狗专区”。
四、新模式下的社区居委会
在传统的社区管理体制下，社区居委会身兼数职，承担了行政职能、服务职能、自治职能等多项职能，而对各职能的履行程度又不平衡。在政府的压力作用下，行政职能成为首要完成的任务，而自治职能则常被虚化、弱化，服务职能常被减化、“活动”化。经过“一委一居一站”模式改革后，社区居委会从多功能单位转变为单一功能单位，将行政职能剥离给社区管理站，服务职能剥离给社会组织，回归自治职能。两种情形利弊如何？从有利方面讲，“一委一居一站”模式下社区居委会负担减轻，各组织之间职能明晰，边界清楚，工作效率提升，有利于克服传统社区管理体制下各类组织分工不明、职责不清的弊端。从不利方面讲，社区居委会将面临被“肢解”后的新挑战。
（一）职责趋向于专一的自治职能
“一委一居一站”模式下，社区居委会的工作职责将趋向缩小，更加侧重于居民自治、不再承担政府下派的行政任务，其工作任务将重新界定，将依照居民自治的四个民主、四个自我为主要内容。这就提出了如何强化社区居委会自治功能的问题。这将对以往以完成政府交办任务为工作内容和习惯的居委会提出很大挑战。以往社区居委会的基层民主功能主要体现在三年一度的民主选举环节，而选举后的民主管理、民主决策、民主监督等环节常流于形式，在不少社区只是贴在墙上、写在纸上的，并没有真正开展各种活动。而且由于完成政务是硬任务，居民自治是软任务，很多社区居委会并没有太多经验搞居民自治。而体制改革后必然提出后选举时代的城市社区基层民主问题。如何推进民主决策？决策什么？如何推进民主管理？管理什么？如何推行民主监督？监督什么？这都是实践中迫切需要解决的问题。
（二）社区居委会的新挑战
社区居委会和业委会及社会组织同为民间自治组织，但由于授权来源、资源来源、自治内容及工作习惯的差别而表现出差异，使社区居委会面临着重大挑战，在新模式下如何发挥其自治功能，推动基层民主的发展将成为一个需要解决的重要问题。已有研究者指出建邺模式尚有提升的空间，“一个当务之急是妥善处理居委会和业委会之间的关系。”[8]
1.在居民自治方面
与业委会相比，居委会没有业委会自治内容具体。特别是当前城市社区多数是已实现物业管理式的封闭小区，小区居民具有较高的积极性成立业主委员会。而且业主委员会在自治内容上更为明确具体、与居民利益相关性更大（就是小区物业的民主管理）、自治范围小（以同一物业公司管理的商品房楼盘为范围）。而社区居委会其自治内容并不明确，社区居民事务的内容到底有哪些并不十分清晰。而且由于近年来社区合并，社区居委会的范围多数包括附近的多个楼盘，居民之间缺乏共同利益、归属感、认同感，许多居民不知道居委会的地点、工作人员。业委会成员多是退休人员或兼职的在职工作者，有自己独立的经济收入，不拿政府工资、报酬，更可能站在业主立场上大胆维权。可以预见业主自治将成为社区自治的重要内容，社区自治中最小的自治单位将是以物业管理片区为界限的生活小区，基层民主将从社区自治走向小区自治。社区居委会必须密切与业委会、物业公司的关系，将小区物业自治作为重要工作内容。 2.在为居民提供服务方面
与新兴的社会服务组织相比，社区居委会提供服务的人员不足、能力不足。改革后的社区居委会专职人员减少，兼职的非专业人员是否有能力开展持续的社区服务成为问题。新兴的社会服务组织，有专职的社会工作专门人才和服务理念，而居委会由于没有专职人员，只能举办各种节庆活动，服务不能长期化，因此，在为居民开展服务中，社区居委会也不占优势。以往下属式的居站分设模式下，社工由居委会聘用，社区工作站的社工服务就是居委会的为民服务项目，改革后，居站彻底分离，居委会如何开展为民服务？这些都对居委会提出了很大的挑战。
3.与规范的社会组织相比，社区居委会尚有许多需要改进的空间
社会组织在提供服务方面有许多值得社区居委会借鉴学习。
（1）面向居民而非上级。社会组织在进入一个社区开展服务时，就要接触居民做社会调查、进行居民的需求评估，回应居民需求，从社区居民的实际需求出发，从事社区活动。而社区居委会则是围着政府转，首要的职责在于执行政府下达的任务计划。当然，政府工作并非与居民利益毫不相关，比如计划生育关系到国家的未来发展、与每个居民相关，但是这种关系经常是一种间接关系，而非直接回应居民的特定需求，难以调动居民参与。政府下达的公共管理和服务比如低保救助、廉租屋救助，在满足困难居民的物质需求方面发挥了重要作用，但这种服务通常是统一的、标准化的，不能为不同居民、不同社区提供差异化的、个别的服务。社区工作在社区居委会和政府间封闭运转，使广大居民游离于社区发展之外，只有当政府的工作涉及到居民、需要居民配合时，如人口普查，普通居民才能看到社区工作者的影子。
（2）自主而非服从。社会组织由于身份的独立性、资金的独立性，使其可以自主、灵活地制定服务项目、服务计划。而社区居委会的工资、福利、经费、考核都由上级掌握，常常是服从、配合上级的指令，安排服务活动。
（3）专业而非经验。规范的社会组织吸取高素质的专业人才，在服务理念、方法中引入社会工作元素，能更深入、更有针对性地回应居民需求。而社区居委会用经验的方式、以老带新、代代相传，未能引入更新的工作方法，服务停留在粗放、经验的层面。有必要将传统工作方法与现代社会工作方法相结合，有效回应居民需求。
（4）实在而非形式。在工作理念上，规范的社会组织以服务宗旨和价值观为工作动机，不以牟利为目的、不以政绩为追求，根据居民需求开展实在的服务项目。而社区居委会以完成行政任务为己任，疏远普通群众，为民服务的理念淡化。在工作负担重、上级未配备充足经费或疏于监督检查时，就会搞形式主义应付、甚至作假。社区居委会要引进社会工作理念、方法和技巧，提高为民服务的能力。
（三）社区居委会的新职责、新定位和新改造
以往的新一届社区居委会主任、委员上任后都要进行一定时间的岗前培训，从各地实践看，大部分培训都是围绕着如何协助政务，培训内容主要有民政局培训的社会救助工作（包括低保办理、医疗救助、重残救助、临时困难救助）、社会福利工作（包括儿童社会福利、老年社会福利、政府供养对象），劳动保障局培训的企业退休人员社会化管理服务、丧葬抚恤金及供属定期救济金办理、城镇居民医疗保险、再就业工作、就业（创业）培训服务、居民养老补贴，计生委培训的人口管理和计划生育服务，其他还有社区党群、综合治理、环境卫生、文教体育等项工作。社区居委会干部接受的居民自治培训少之又少。因此，“一委一居一站”模式的推行需要先从理念上、从工作任务上、从工作培训上对社区居委会干部进行新一轮的改造，使社区居委会切实扭转重行政轻自治、重管理轻服务的倾向，担负起作为基层群众性自治组织的独特职能。
“一委一居一站”模式下，协助政务的行政职能被社区工作站所取代，居民自治功能被业主委员会取代，社区服务功能有可能被社会组织所取代，新形势下社区居委会面临强烈的生存危机，过去在行政化的忙碌中被掩盖的危机在“一委一居一站”模式下凸现出来。分离出行政职能的社区居委会将重新定位在为居民提供社区服务和居民自治。居委会虽然不可能代替业委会进行小区自治，不能替代社会组织进行长期性社会服务，但是社区居委会作为法定的基层群众性自治组织，未来将起到对各种组织进行牵头、规划与协调的作用。比如建邺区爱达社区居委会出面牵头房地产开发公司与部分居民代表面对面，共商小区四期开发过程中的遗留问题。这种协调牵头作用，既使社区民主管理有了实质内容，又使业主自治、物业管理得到有序开展，不致放任自流或纠纷不断。
根据对建邺区社区的实际调查，目前居委会开展的主要工作有5项。（1）联系群众、收集反映社情民意。通过召开议事会、开通网络平台、QQ群等方式广泛收集民情民意，并反映给社区党委、社区工作站研究解决。（2）监督社区管理服务站的工作，定期组织居民代表对服务站进行民主测评。（3）培育、引入社会组织开展公益服务。引入社会组织开展为民服务，“南京协作者”“爱德培育中心”等社会组织入驻建邺区社区。推出 “新市民图书室”“乐龄养老”等特色服务。成立各种文体民间组织，开展文化娱乐活动，丰富群众文化生活。（4）指导、协助、协调业委会的成立及业委会工作的开展。（5）主持社区公益金的运作，用于办理本社区的公益事业与公共事务。从上述活动可以发现，新体制下居委会的工作职责已从以往的承担政务转变为代表民意、反映民意、民主监督、社区服务等社区自治内容，更接近于《居委会组织法》[9]所规定的基层群众性自治组织的属性，使社区民主获得了增量发展。
从上述改革实践过程可以发现，我国社区管理体制改革路径具有自身的特殊性，居民自治的推动力必须以外源性政府推动为主而非社区的内生性动力，社区管理体制改革呈现出鲜明的政府主导型特点。在我国社区自治能力先天不足的背景下，城市社區管理体制改革要取得实质性的突破，在实践上切实恢复社区居委会的自治属性，必须由政府自上而下地主导和推动，主动权力下放、资源下沉，通过制度供给、资源供给、让渡权力，赋予社会以自主发展空间，同时避免其再度边缘化，特别是在社区自治的发展初期尤需政党主导下的社区自治建设。通过长期的实践逐步培育居民自治意识，培养社区居委会的自治能力，走一条由外源型动力向内生性动力转变的道路。 ① 2011年江苏省委省政府出台《关于实施社会管理创新工程 切实加强群众工作的意见》，为加强综合治理、维护社会安定，该模式增加了一办即综合治理办公室，称为“一委一居一站一办”管理服务体制。为方便起见，本文仍用“一委一居一站”的提法。
②⑤⑥⑦⑧⑨⑩资料来源：南京市建邺区委区政府《南京市建邺区社区体制机制创新资料汇编》（内部资料），2011年3月。
③资料来源：2011年5月5日南京市建邺区南苑街道鹭鸣苑社区提供的该社区的组织网络图。
④资料来源：2011年5月5日对南京市建邺区南苑街道虹苑社区、吉庆社区居委会主任、书记的访谈记录。
成立了建邺区社区党建和社区建设领导小组办公室，而以往其他城市都是成立某某區社区建设领导小组。
社区工作站在各地有不同称谓：如社区事务办理站、社区工作服务站、社区服务站、社区公共服务站等，但主要职责都是承担政府职能部门在社区延伸的各项工作及政府确定需要进入社区的其他工作事项，落实社区居委会提出的工作计划。
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[8]张鸿雁，邵颖萍.城市未来社区管理模式转型的中国路径——以南京建邺区为例[J].上海城市管理，2011（3）：8—12.
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（文字编辑：徐朝科责任校对：王香丽）