论文部分内容阅读
一、《行政许可法》规定申请审查之标准
行政许可的审查是行政许可机关是否准予许可的前提，它直接决定了申请人申请的命运。如果提出行政许可申请标志着许可程序的开始，那么审查许可申请则是许可程序的核心。一般认为，行政许可审查可分为形式审查和实质审查两种类型。
（一）形式审查
《行政许可法》第34条第2款对此作出一般规定：申请人提交申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。从法律条文可以看出，形式审查是一种简单的审查，即审查申请人申请书的格式是否符合要求，申请理由是否充分，意思表达是否清楚、真实，有关材料或文件是否齐全、符合法定形式。形式审查通常不审查申请材料内容的真实性，只要形式上无瑕疵，即应视为符合许可条件，因此也可将其理解为是一种行政许可的简易程序。但是也有学者认为其规定的行政许可程序并非严格意义上的“简易程序”，而应该是一种靠近“普通程序”的简易程序。
在《民办教育促进法》第十八条中规定：“民办学校取得办学许可证，并依照有关的法律、行政法规进行登记，登记机关应当按照有关规定即时予以办理。”因此民办学校在登记时，登记机关不需要对民办学校的设立是否符合条件作实质审查，包括可以不需要对民办学校办学的资金来源是否真实、教师是否具备资格、场地和校舍是否符合国家的有关规定等进行审查，因为这些内容已经由民办学校的审批机关如教育行政部门或者劳动部门等进行过审查。民办学校登记的目的仅是确立其法人资格，所以民办学校只要取得了审批机关颁发的办学许可证，登记机关就应当即时予以登记。由于形式审查不对申请材料的内容进行审查，因此，根据效率原则，《行政许可法》规定对于能够当场作出决定的，行政机关应当当场作出决定，以方便申请人，提高行政效率。
（二）实质审查
《行政许可法》第34条第3款规定：行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行审查。由此可以看出，实质审查是指行政许可机关根据法定条件和程序对申请材料的实质内容进行审查、核实，它主要核实申请材料反映内容的真实性，即在形式审查合格的基础上，对申请书所列的从事该项活动的能力、场所、设备、卫生环境等做一定的调查和核实工作。
有关的行政法规和规章则对此作出特别规定，如《餐饮服务许可管理办法》第十四条规定“：食品药品监督管理部门应当根据申请材料和现场核查的情况，对符合条件的，做出准予行政许可的决定；对不符合规定条件的，做出不予行政许可的决定并书面说明理由，同时告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”从此规定可以看到，食品药品监督管理部门对餐饮服务提供者的许可申请需进行现场实地核查后方可做出许可决定。
二、《行政许可法》规定之不足及影响
（一）《行政许可法》规定之不足
我国《行政许可法》对行政许可的审查一般规定，又有特别规定。一般规定见于该法第34条。从字面上理解，《行政许可法》第34条关于审查的一般规定意味着我国的行政许可审查以形式审查为主，实质审查为辅，即只有根据法定条件和程序，需要进行实质审查时才履行核查程序。但此处的“法定”究竟是指法律、法规、规章还是规章以下的规范性文件，甚至是一些行政机关的内部文件，《行政许可法》未作明确的规定。同时，对何种情形才属“需要”，“需要”的标准是什么，《行政许可法》也未作进一步的解释。实践中，正是这一规定的模糊性，为行政机关自由裁量的无限扩大创造了空间，这就赋予行政机关在法律原则之内具有很大余地的选择权从语义上分析，该条规定并未限定“审查”所针对的行政许可类型，因此，如果没有例外的情形，它应当或者似乎应当具有普遍的适用性。
但与此同时《行政许可法》第51条至第56条分别对几种不同类型的行政许可规定了不同的审查方式与标准，主要区分了以下几种情形：（1）对《行政许可法》第12条第2项所列的特许事项原则上应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定；（2）对《行政许可法》第12条第3项所列的特定资格的授予的行政许可应当通过考试考核方式进行审查并作出决定；（3）对《行政许可法》第12条第4项所列的公共安全类行政许可应当根据技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫后才能作出决定；（4）对《行政许可法》第12条第5项所列的登记类许可，以形式审查为主，但需要进行核实的，仍应实地核实。从《行政许可法》特别规定的四种情形分析，唯一规定了以形式审查为主、实质审查为辅的只有第四种“登记类许可”，其他三种类型则无论名称或方式如何，皆可归类为实质审查。显然，《行政许可法》特别规定中采取的是实质审查为主、形式审查为辅的方式，而这就与《行政许可法》第34条关于审查深度的原则性规定却主张只要形式审查符合要求，能够当场作出决定的就应当场决定，需要核实的才予以实质审查的原则相违背。虽然《行政许可法》中的特别规定针对该法第12条所列举的第2至第5项许可类型，但对第12条第1项“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，豁要按照法定条件予以批准的事项”应审查到何种程度，《行政许可法》却未予提及，这不能不说是立法的遗憾。
由此可以看出《行政许可法》对行政许可审查形式孰为主辅没有明确，亦有语义模糊不清之处，更有对重要事项的行政许可未作明确程序之规定，致使行政许可机关在行政许可活动中完全由自身来判断行使何种方式的审查，这也就为实践当中出现的争议及司法实践当中采取不同的判断标准留下了隐患。
（二）行政机关与司法机关审查方式标准之适用分歧
上述对《行政许可法》相关规范的分析与解释，已为我们展现出了一个清晰的行政许可审查标准体系，尤其是《行政许可法》对工商企业登记审查的“特别规定”已经让我们感觉到了立法者在这个问题上有区别于其他行政许可审查的意图：在登记许可审查中尽可能地限制、缩小实质审查之适用空间，对登记事项采用最弱的国家干预形式审查可以减少行政管理成本，提高行政许可效能。但是，形式审查也存在一定的局限性，有时会碰到申请材料本身虚假，实践中很多企业设立登记时虚报注册资本，最终给第三人造成严重损失，由此引发诉讼。 从近年来的司法实践看，行政机关一般以法律、行政法规、规章赋予自身的自由裁量权来确定审查形式，其一般会以自己仅进行形式审查为由，拒绝承担相关国家赔偿责任，但法院普遍认为尽管行政机关在形式审查中承担的核实责任要轻于实质审查，但如果申请材料的实质内容确有问题的，基于司法审查性质以及追求个案公正的需要，应当以实质审查的标准审查被诉行政许可行为，加重其审查责任，而不以行政机关已尽到了形式审查责任为由维持其被诉行政许可。
虽然法院在行政诉讼中已经有了自己的法定审查标准，但如果法院不考虑对行政许可争议所采用的审查标准，那么其行政裁判所产生的社会效果有时并不会被民众所看好，所谓“社会效果”也就无从谈起。为此，如何弥合司法机关与行政许可机关之间的分歧，其根本还在于明确形式审查与实质审查之范围，严格限制行政机关之自由裁量权。
三、行政许可申请审查制度之完善
（一）对普通许可、资格资质许可与技术审定许可，应当实质审查
对《行政许可法》第12条第l项规定的许可事项，由于其直接关系到国家、社会和人民最基本的安全，以及公共利益的维护等重大问题，且所威胁的范围最为广泛，如果不加以严格审查，将会对全社会形成普遍的危险，设定此类许可的主要功能也是为了事先防止危险、保障安全，因此，行政机关在对此类许可的审查中必须承担“把关之责”，不仅应对申请人提交的书面材料进行形式审查，而且还应对申请材料的真实性进行实质审查，以防止申请人通过虚假的申报材料获取许可后造成不堪设想的严重后果。也正是源于此种考量，在对普通许可进行实质审查这一原则的确定上，绝不属于各个行政机关自由裁量的范围，而是应当由《行政许可法》作出统一规定，这也应是我国的《行政许可法》未来需要明确与修改的内容之一。当然，对实质审查的具体形式可以由行政机关以行政法规、部门规章或规范性文件进行规定。《行政许可法》对资格资质许可与技术审定已经作出了严格的规定，其最重要的问题是如何将这些规定落到实处，以避免出现由于行政机关滥用职权和玩忽职守而对社会造成的危害和影响。
（二）对赋权许可，既可形式审查也可实质审查
“国家不一定要亲自完成全部与经济行政有联系的任务。公共行政的承担者除了公法法人之外，还有那些有权独立履行某些个别的国家职权的私法自然人或私法法人（受委托人）。我国《行政许可法》第52条规定，对需要赋予特定权利的许可事项，除法律、行政法规另有规定的外，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。的确，将招标、拍卖等公平竞争方式引人公共领域，不仅可以使资源得到高效配置，而且也可以更好地体现公平与公正。但招标、拍卖只是行政机关在作出决定时进行选择的一种方式，它本身并不属于行政许可的审查方式，因此可以说，《行政许可法》对赋权许可的审查深度并未作出规定。而从该类许可的功能即对公共资源进行有效配置的角度审视，以及从行政机关作为“资源配置人”这一角色考量，政府对赋权许可不应干预过深，对此类许可的审查，应采用宽容的态度，应当允许行政机关根据不同的情况选择形式审查或实质审查，因为毕竟在现代行政过程中特别是行政许可过程中，适度的行政自由裁量是不可避免的。
（三）对登记类许可，形式审查为主，实质审查为辅
对于登记类许可，不同的学者有不同主张。有学者主张应建立二元审查标准，分别适用于不同的审查对象，其主张在当下一个时期中对工商企业登记许可以实质审查标准为原则，形式审查标准为补充的模式，待社会主义市场经济发展到一定程度时，就可以改用形式审查标准为原则、以实质审查标准为补充的模式。另外有学者主张应建立以形式审查标准为原则、以实质审查为补充审查体系。其理由是：如果对登记进行实质审查，一方面，人为地设置了市场调配资源机制的障碍，增加了登记机关的行政成本，不符合市场经济高速运转的需要；另一方面，也容易导致公权力对私权力的侵扰和过度干预，并使行政机关承担没有必要承担也无法承担的责任。毕竟行政机关并不是所有登记事项的专家，特别是对文件签名是否伪造、验资证明是否真实等资料，登记机关往往很难作出准确的判断，也不可能在现实中做到万无一失。因此，究竟采取何种审查标准体系成为了登记类许可之关键。从现行《行政许可法》对登记类许可的规定看，其采取的是以形式审查为原则，实质审查为例外的标准体系，由此对登记类许可，应当以形式审查为原则，对在形式审查过程中有明显瑕疵的，才予以实质审查。
严格界定行政许可审查形式之标准体系，对不同的行政许可采用不同的审查形式，有助于明晰行政机关在审查过程中所应承担的责任，也有助于法院在对行政许可实行司法审查之时划分申请人与行政机关之责任。判断行政机关是否需承担责任的标准是其是否违反了法定的职责，而一旦立法明确规定了行政机关对登记类许可以形式审查为原则，如果这些申请材料不真实，且形式上又没有明显瑕疵的，那么就应该由提供这些材料的申请人来承担相应的责任和后果。
（作者单位：湖南师范大学法学院）
行政许可的审查是行政许可机关是否准予许可的前提，它直接决定了申请人申请的命运。如果提出行政许可申请标志着许可程序的开始，那么审查许可申请则是许可程序的核心。一般认为，行政许可审查可分为形式审查和实质审查两种类型。
（一）形式审查
《行政许可法》第34条第2款对此作出一般规定：申请人提交申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。从法律条文可以看出，形式审查是一种简单的审查，即审查申请人申请书的格式是否符合要求，申请理由是否充分，意思表达是否清楚、真实，有关材料或文件是否齐全、符合法定形式。形式审查通常不审查申请材料内容的真实性，只要形式上无瑕疵，即应视为符合许可条件，因此也可将其理解为是一种行政许可的简易程序。但是也有学者认为其规定的行政许可程序并非严格意义上的“简易程序”，而应该是一种靠近“普通程序”的简易程序。
在《民办教育促进法》第十八条中规定：“民办学校取得办学许可证，并依照有关的法律、行政法规进行登记，登记机关应当按照有关规定即时予以办理。”因此民办学校在登记时，登记机关不需要对民办学校的设立是否符合条件作实质审查，包括可以不需要对民办学校办学的资金来源是否真实、教师是否具备资格、场地和校舍是否符合国家的有关规定等进行审查，因为这些内容已经由民办学校的审批机关如教育行政部门或者劳动部门等进行过审查。民办学校登记的目的仅是确立其法人资格，所以民办学校只要取得了审批机关颁发的办学许可证，登记机关就应当即时予以登记。由于形式审查不对申请材料的内容进行审查，因此，根据效率原则，《行政许可法》规定对于能够当场作出决定的，行政机关应当当场作出决定，以方便申请人，提高行政效率。
（二）实质审查
《行政许可法》第34条第3款规定：行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行审查。由此可以看出，实质审查是指行政许可机关根据法定条件和程序对申请材料的实质内容进行审查、核实，它主要核实申请材料反映内容的真实性，即在形式审查合格的基础上，对申请书所列的从事该项活动的能力、场所、设备、卫生环境等做一定的调查和核实工作。
有关的行政法规和规章则对此作出特别规定，如《餐饮服务许可管理办法》第十四条规定“：食品药品监督管理部门应当根据申请材料和现场核查的情况，对符合条件的，做出准予行政许可的决定；对不符合规定条件的，做出不予行政许可的决定并书面说明理由，同时告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”从此规定可以看到，食品药品监督管理部门对餐饮服务提供者的许可申请需进行现场实地核查后方可做出许可决定。
二、《行政许可法》规定之不足及影响
（一）《行政许可法》规定之不足
我国《行政许可法》对行政许可的审查一般规定，又有特别规定。一般规定见于该法第34条。从字面上理解，《行政许可法》第34条关于审查的一般规定意味着我国的行政许可审查以形式审查为主，实质审查为辅，即只有根据法定条件和程序，需要进行实质审查时才履行核查程序。但此处的“法定”究竟是指法律、法规、规章还是规章以下的规范性文件，甚至是一些行政机关的内部文件，《行政许可法》未作明确的规定。同时，对何种情形才属“需要”，“需要”的标准是什么，《行政许可法》也未作进一步的解释。实践中，正是这一规定的模糊性，为行政机关自由裁量的无限扩大创造了空间，这就赋予行政机关在法律原则之内具有很大余地的选择权从语义上分析，该条规定并未限定“审查”所针对的行政许可类型，因此，如果没有例外的情形，它应当或者似乎应当具有普遍的适用性。
但与此同时《行政许可法》第51条至第56条分别对几种不同类型的行政许可规定了不同的审查方式与标准，主要区分了以下几种情形：（1）对《行政许可法》第12条第2项所列的特许事项原则上应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定；（2）对《行政许可法》第12条第3项所列的特定资格的授予的行政许可应当通过考试考核方式进行审查并作出决定；（3）对《行政许可法》第12条第4项所列的公共安全类行政许可应当根据技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫后才能作出决定；（4）对《行政许可法》第12条第5项所列的登记类许可，以形式审查为主，但需要进行核实的，仍应实地核实。从《行政许可法》特别规定的四种情形分析，唯一规定了以形式审查为主、实质审查为辅的只有第四种“登记类许可”，其他三种类型则无论名称或方式如何，皆可归类为实质审查。显然，《行政许可法》特别规定中采取的是实质审查为主、形式审查为辅的方式，而这就与《行政许可法》第34条关于审查深度的原则性规定却主张只要形式审查符合要求，能够当场作出决定的就应当场决定，需要核实的才予以实质审查的原则相违背。虽然《行政许可法》中的特别规定针对该法第12条所列举的第2至第5项许可类型，但对第12条第1项“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，豁要按照法定条件予以批准的事项”应审查到何种程度，《行政许可法》却未予提及，这不能不说是立法的遗憾。
由此可以看出《行政许可法》对行政许可审查形式孰为主辅没有明确，亦有语义模糊不清之处，更有对重要事项的行政许可未作明确程序之规定，致使行政许可机关在行政许可活动中完全由自身来判断行使何种方式的审查，这也就为实践当中出现的争议及司法实践当中采取不同的判断标准留下了隐患。
（二）行政机关与司法机关审查方式标准之适用分歧
上述对《行政许可法》相关规范的分析与解释，已为我们展现出了一个清晰的行政许可审查标准体系，尤其是《行政许可法》对工商企业登记审查的“特别规定”已经让我们感觉到了立法者在这个问题上有区别于其他行政许可审查的意图：在登记许可审查中尽可能地限制、缩小实质审查之适用空间，对登记事项采用最弱的国家干预形式审查可以减少行政管理成本，提高行政许可效能。但是，形式审查也存在一定的局限性，有时会碰到申请材料本身虚假，实践中很多企业设立登记时虚报注册资本，最终给第三人造成严重损失，由此引发诉讼。 从近年来的司法实践看，行政机关一般以法律、行政法规、规章赋予自身的自由裁量权来确定审查形式，其一般会以自己仅进行形式审查为由，拒绝承担相关国家赔偿责任，但法院普遍认为尽管行政机关在形式审查中承担的核实责任要轻于实质审查，但如果申请材料的实质内容确有问题的，基于司法审查性质以及追求个案公正的需要，应当以实质审查的标准审查被诉行政许可行为，加重其审查责任，而不以行政机关已尽到了形式审查责任为由维持其被诉行政许可。
虽然法院在行政诉讼中已经有了自己的法定审查标准，但如果法院不考虑对行政许可争议所采用的审查标准，那么其行政裁判所产生的社会效果有时并不会被民众所看好，所谓“社会效果”也就无从谈起。为此，如何弥合司法机关与行政许可机关之间的分歧，其根本还在于明确形式审查与实质审查之范围，严格限制行政机关之自由裁量权。
三、行政许可申请审查制度之完善
（一）对普通许可、资格资质许可与技术审定许可，应当实质审查
对《行政许可法》第12条第l项规定的许可事项，由于其直接关系到国家、社会和人民最基本的安全，以及公共利益的维护等重大问题，且所威胁的范围最为广泛，如果不加以严格审查，将会对全社会形成普遍的危险，设定此类许可的主要功能也是为了事先防止危险、保障安全，因此，行政机关在对此类许可的审查中必须承担“把关之责”，不仅应对申请人提交的书面材料进行形式审查，而且还应对申请材料的真实性进行实质审查，以防止申请人通过虚假的申报材料获取许可后造成不堪设想的严重后果。也正是源于此种考量，在对普通许可进行实质审查这一原则的确定上，绝不属于各个行政机关自由裁量的范围，而是应当由《行政许可法》作出统一规定，这也应是我国的《行政许可法》未来需要明确与修改的内容之一。当然，对实质审查的具体形式可以由行政机关以行政法规、部门规章或规范性文件进行规定。《行政许可法》对资格资质许可与技术审定已经作出了严格的规定，其最重要的问题是如何将这些规定落到实处，以避免出现由于行政机关滥用职权和玩忽职守而对社会造成的危害和影响。
（二）对赋权许可，既可形式审查也可实质审查
“国家不一定要亲自完成全部与经济行政有联系的任务。公共行政的承担者除了公法法人之外，还有那些有权独立履行某些个别的国家职权的私法自然人或私法法人（受委托人）。我国《行政许可法》第52条规定，对需要赋予特定权利的许可事项，除法律、行政法规另有规定的外，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。的确，将招标、拍卖等公平竞争方式引人公共领域，不仅可以使资源得到高效配置，而且也可以更好地体现公平与公正。但招标、拍卖只是行政机关在作出决定时进行选择的一种方式，它本身并不属于行政许可的审查方式，因此可以说，《行政许可法》对赋权许可的审查深度并未作出规定。而从该类许可的功能即对公共资源进行有效配置的角度审视，以及从行政机关作为“资源配置人”这一角色考量，政府对赋权许可不应干预过深，对此类许可的审查，应采用宽容的态度，应当允许行政机关根据不同的情况选择形式审查或实质审查，因为毕竟在现代行政过程中特别是行政许可过程中，适度的行政自由裁量是不可避免的。
（三）对登记类许可，形式审查为主，实质审查为辅
对于登记类许可，不同的学者有不同主张。有学者主张应建立二元审查标准，分别适用于不同的审查对象，其主张在当下一个时期中对工商企业登记许可以实质审查标准为原则，形式审查标准为补充的模式，待社会主义市场经济发展到一定程度时，就可以改用形式审查标准为原则、以实质审查标准为补充的模式。另外有学者主张应建立以形式审查标准为原则、以实质审查为补充审查体系。其理由是：如果对登记进行实质审查，一方面，人为地设置了市场调配资源机制的障碍，增加了登记机关的行政成本，不符合市场经济高速运转的需要；另一方面，也容易导致公权力对私权力的侵扰和过度干预，并使行政机关承担没有必要承担也无法承担的责任。毕竟行政机关并不是所有登记事项的专家，特别是对文件签名是否伪造、验资证明是否真实等资料，登记机关往往很难作出准确的判断，也不可能在现实中做到万无一失。因此，究竟采取何种审查标准体系成为了登记类许可之关键。从现行《行政许可法》对登记类许可的规定看，其采取的是以形式审查为原则，实质审查为例外的标准体系，由此对登记类许可，应当以形式审查为原则，对在形式审查过程中有明显瑕疵的，才予以实质审查。
严格界定行政许可审查形式之标准体系，对不同的行政许可采用不同的审查形式，有助于明晰行政机关在审查过程中所应承担的责任，也有助于法院在对行政许可实行司法审查之时划分申请人与行政机关之责任。判断行政机关是否需承担责任的标准是其是否违反了法定的职责，而一旦立法明确规定了行政机关对登记类许可以形式审查为原则，如果这些申请材料不真实，且形式上又没有明显瑕疵的，那么就应该由提供这些材料的申请人来承担相应的责任和后果。
（作者单位：湖南师范大学法学院）