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[摘 要]建立政府采购制度对于提高财政支出效益、增强国家财政的宏观调控能力、抑制财政支出的腐败现象具有重要意义，中国的政府采购已取得了显著成效，但是，在其具体实施过程中仍存在诸如思想认识、管理制度、法律法規等方面的问题，尚需在职能界定、采购约束、采购效益等方面进一步规范和完善。
[关键词]改进；完善；政府采购
[中图分类号]F812.2 [文献标识码]A [文章编号]1003-3890(2007)11-0027-03
当前，改革公共支出管理，推行政府采购制度，降低政府采购成本，减少社会福利额外损失，有效抑制政府采购活动中的各种奢侈浪费、腐败现象，消除政府采购过程中的寻租行为，保护本国产品和企业，是尽快建立中国公共财政框架体系的重要举措。政府采购制度的实行在发达国家已有200多年的历史，而且发达国家是在市场经济发育比较成熟、市场体系比较完善的情况下实现政府采购制度的。在中国，虽然《政府采购法》业已出台，但政府采购制度尚面临着许多主、客观方面的问题，亟待加以解决。
一、政府采购制度的现状和存在的问题
经过多年努力，中国政府采购工作已全面展开，初步形成了政府集中采购、部门集中采购和单位分散采购多种采购形式并存的格局，基本上扭转了政府采购实践工作滞后局面。但是，由于中国政府采购法制不健全，各种配套措施不完善，目前，政府采购还面临着一些问题，主要表现在：
1．思想认识不到位。政府采购已实践多年，但仍有相当一部分人对政府采购的意义、作用认识不够到位，甚至存在错误的理解。有的认为政府采购就是政府垄断。各单位已丧失采购的主体地位；有的认为政府采购就是政府控购；有的认为政府采购是走回头路，回到计划经济时代，恢复供给制；有的认为政府采购是变分散腐败为集中腐败；有的部门认为政府采购影响既得利益，从而产生抵触情绪，故意设置采购门坎；有些地方财政部门也存在种种顾虑，担心推进政府采购会把矛盾集中在财政身上，不但增加工作量，还容易得罪人。
2．管理制度不完善。从中国目前情况看，必须把建立规范的政府采购制度作为加强财政支出的中心环节。这些年来，尽管我们在抓财政管理上下了一些功夫，但由于缺乏统一、规范的政府采购制度。无法对支出的具体项目进行有效管理，致使财政资金的分配与使用相脱节，财政监督形同虚设，难以实现财政资金由价值形态向实物形态的延伸管理；支出单位自主使用财政资金，支出控制困难重重，资金浪费严重，效益低下；财政资金使用过程不透明、不公开、随意性强，滋生许多腐败现象。不仅如此，一些地方政府和部门往往要求下属单位购买本地区、本部门的商品劳务，实行贸易地方保护主义，违背了市场经济鼓励竞争、反对垄断的内在要求。
3．法律法规不健全。建立规范的政府采购制度是一项系统工程，需要各级政府、各部门积极配合。目前，国家虽出台了《中华人民共和国政府采购法》、《招标投标法》，但只有部分省、市根据当地实际出台配套的法规或条例，许多地方仍缺乏行之有效、操作性强的法规(条例)，推行政府采购的力度十分有限。加上全国各地对财政性资金的管理力度还存在着差异，“收支两条线”管理仍未完全到位，很难在同一层面上规范政府采购制度，从而影响了政府采购制度的推广和实施。
二、完善政府采购制度的必要性和紧迫性
政府采购制度虽在国际上通用多年，但在中国还不够完善，很多人对什么是政府采购制度、建立政府采购制度的意义缺乏必要的认识。因此，完善政府采购制度的首要问题是提高人们对其必要性和紧迫性的认识。
1．实行政府采购可以合理有效地使用公共资金，提高财政支出的效益。长期以来，中国在财政资金管理上存在重收入轻支出的问题，许多用款单位也都把注意力集中在拿资金、拿基数上，不管资金到位后的使用效益，结果造成一方面资金紧张，另一方面损失浪费严重。而政府采购制度，以一整套法律、法规为基础，以公开、公正、公平为原则，以招标为主要方式，由财政部门直接向供货商付款购买商品和服务，政府既可得到价廉物美的商品和服务，又可大幅度节约支出，提高资金使用效益，是提高公共行政水平行之有效的手段之一。
2．实行政府采购是对经济进行宏观调控的需要。政府采购作为国家财政政策的一种手段，可以通过调整采购商品和劳务的数量、品种和频率，对国民经济运行进行调控。因为政府采购支出可以直接增加当期社会购买力，同时，政府通过直接占有一部分社会商品和劳务以及对这些社会产品和劳务的使用，能够形成一定的配置结构，直接影响社会商品总量与结构平衡。经济过热时，可以适当压缩政府采购规模，即通过紧缩财政政策，减少社会总需求，维护宏观经济的正常运行。当经济出现衰退迹象时，可以增加政府采购的规模，刺激总需求扩张，促进经济的增长。
3．实行政府采购是中国加入世贸组织后参与国际经济合作的需要，中国加入wm后，随着全球经济一体化进程的加快，中国与世界各国的经贸往来、经贸合作也不断加强，只有不断完善中国的政府采购制度，才能更好地参与国内外政府采购，才能更好地参与世界经济合作。
二、完善和规范政府采购制度的对策
1．理顺机构，界定职能。设置政府采购机构时，应遵循管理职能与采购事务分开的原则，建立一个梯级式的管理层和机构模式，做到既要便于各项工作的开展，又要有利于社会各界的监督。根据新颁布的《政府采购法》的规定，结合各地开展政府采购成功的经验，笔者认为：第一，设立政府采购管理机构。按梯级式管理模式，政府采购应成立以分管财贸的领导为组长，财政、审计、监察、技术等职能部门参与的政府采购管理委员会，下设政府采购管理办公室，主要负责政府采购法规、政策的制定、修订和完善操作办法以及政府采购预算的编制、采购预算的审查、采购计划的下达和各项制度规章的督办落实等。第二，设置政府采购事务机构。根据中国国情，成立一个专门的政府采购中心或政府采购招投标中心，其性质属于非盈利性的、具有法人资格的事业单位，是政府采购工作的具体执行机构，隶属于各级政府，接受财政部门的业务指导与监督。政府采购管理办公室与政府采购中心的关系是一级委托代理关系。
2．试编政府采购预算，强化采购约束。政府采购预算是编制财政预算的重要组成部分，是财政预算的完善和补充，同时也是为财政部门在审核下一年度同类预算提供的准确参考依据。政府采购预算的编制，不仅可以全面提高预算编制的准确性，而且能实现财政资源的优化配置。政府采购预算一经确定，原则上一般不作大的修改和调整，以维护政府采购预算的严肃性。政府采购的范围很广，品目繁杂，在预算编制改革的起步阶段，要全部列入政府采购预算，无论是从技术方面还是从实施能力方 面考虑，都是不现实的。因此，必须突出重点，抓大放小，同时，整个编制程序要简单易行，待条件成熟后，再逐步扩大范围。
3．建立完善的招投标机制，提高政府采购效益。招投标是政府采购的主要采购方式之一，大力推广招投标制度，对于规范政府采购市场交易，促进公平竞争，防止腐败，提高政府采购效益具有重要意义。因此，各地应按照《招投标法》和《政府采购法》的有关程序和运作规则，将招投标活动纳入制度化和法制化轨道。第一，强制推行招投标制度。各级政府必须强制推行公开招标方式。在广泛范围内开展竞争采购。与此同时，要建立健全招投标制度；加强对招投标采购的监督和管理。第二，正确选择招投标方式和运作规程。不论采取哪种招投标形式，其运作规程必须严谨、细致、规范、科学，同时坚持公平、公开、公正的竞争原则，自觉接受监察、公证机关和社会公众三位一体的监督。第三，建立和完善专家评委库。由于政府采购招投标涉及的内容比较多，涉及的行业和专业水平较高，建立和完善专家评委库是搞好招投标工作的前提和基础。
4．建立监督机制，体现“三公”原则。第一，建立政府采购的监督法规体系。各级人民政府要根据国家已颁布的《政府采购法》等法律制定相应的管理办法，在此基础上财政部门应制定的政府采购监督检查工作配套法规。目前，要加强对政府采购的监督检查工作，关键是制定这些配套法规，这是财政部门在建立政府采购监督法规体系中的主要任务。第二，在规范政府采购操作程序的基础上，建立重点采购环节的日常监督制度。一个科学规范的政府采购操作程序应当包括以下几个主要环节：制订较为详细的政府采购目录；编制全面的政府采购计划；选择合适的政府采购方式；审查供应商资格；执行采购方式；签订采购合同；履行采购合同；验收商品；结算货款。第三，建立专职与兼职相结合的政府采购监督队伍，邀请审计、监察、技术监督等部门参与政府采购市场的监督，充分发挥社会中介组织的作用，加强对政府采购效益的评估和跟踪调查。
5．完善网络体系，形成采购大市场网络管理是政府采购中一个重要的环节，这对提高政府采购工作质量和效益有着不可估量的作用。网络体系包括很多方面，应主要抓好“三个网络”建设。一是人才网络建设。政府采购工作涉及的领域较广，专业性、技术性、政策性较强，因此，政府采购机关应建立人才网络库，要从外部聘请专业知识较强的各类专家。组成政府采购评委团。二是信息网络建设。信息网络体系主要包括政府采购互联网信息库、资料档案信息库、信息查询系统等。建立信息网络体系，主要是为厂商的产品进入政府采购市场创造机会和条件，便于政府采购有更多的选择余地。三是市场网络建设。市场需要采购，采购需要市场，两者相互作用。建立政府采购市场网络体系，就是既抓有形市场又抓无形市场建设。对于小型采购和价值较少的单项采购，如车辆维修、保险、会议接待等可通过有形市场进行招标、定点采购；对于大型采购如固定资产投资、大型设备采购等，必须通过无形市场在网上实行招标等多种采购方式。
6．加强政府采购知识培训，提高队伍专业水平。随着政府采购业务的不断拓宽，市场经济形势的不断发展，学习和更新政府采购知识，提高政府采购队伍专业水平势在必行。一是加强和扩大政府采购培训范围，实行分类培训。在加强政府采购人员的培训(管理人员和实际操作人员)的同时，要加强对采购单位领导、财务人员、财政部门一些人员、代理机构、供应商、政府公共事务和公益事业人员进行政府采购基本知识的培训，从而确保政府采购队伍的专业化、职业化。二是加强理论与实际相结合，实行现场培训。要在方式上采取多样化，使受训者从理论到实际、从感性认识到理性认识得到不同方面的收获。三是加强岗前培训和岗后的后续教育，实行重点培训。在加强政府采购人员的岗前政治思想素质教育的基础上，使他们熟悉党和国家的各项方针政策，拓宽他们的知识结构，从而培养出全面的、新型的政府采购人才，以适应政府采购工作的需要。
责任编辑：学 诗
责任校对：学 诗
[作者简介]宫海霞(1972—)，女，辽宁凌源人，河北省唐海县财政局副局长，研究方向为财政预算与政府采购管理。
[关键词]改进；完善；政府采购
[中图分类号]F812.2 [文献标识码]A [文章编号]1003-3890(2007)11-0027-03
当前，改革公共支出管理，推行政府采购制度，降低政府采购成本，减少社会福利额外损失，有效抑制政府采购活动中的各种奢侈浪费、腐败现象，消除政府采购过程中的寻租行为，保护本国产品和企业，是尽快建立中国公共财政框架体系的重要举措。政府采购制度的实行在发达国家已有200多年的历史，而且发达国家是在市场经济发育比较成熟、市场体系比较完善的情况下实现政府采购制度的。在中国，虽然《政府采购法》业已出台，但政府采购制度尚面临着许多主、客观方面的问题，亟待加以解决。
一、政府采购制度的现状和存在的问题
经过多年努力，中国政府采购工作已全面展开，初步形成了政府集中采购、部门集中采购和单位分散采购多种采购形式并存的格局，基本上扭转了政府采购实践工作滞后局面。但是，由于中国政府采购法制不健全，各种配套措施不完善，目前，政府采购还面临着一些问题，主要表现在：
1．思想认识不到位。政府采购已实践多年，但仍有相当一部分人对政府采购的意义、作用认识不够到位，甚至存在错误的理解。有的认为政府采购就是政府垄断。各单位已丧失采购的主体地位；有的认为政府采购就是政府控购；有的认为政府采购是走回头路，回到计划经济时代，恢复供给制；有的认为政府采购是变分散腐败为集中腐败；有的部门认为政府采购影响既得利益，从而产生抵触情绪，故意设置采购门坎；有些地方财政部门也存在种种顾虑，担心推进政府采购会把矛盾集中在财政身上，不但增加工作量，还容易得罪人。
2．管理制度不完善。从中国目前情况看，必须把建立规范的政府采购制度作为加强财政支出的中心环节。这些年来，尽管我们在抓财政管理上下了一些功夫，但由于缺乏统一、规范的政府采购制度。无法对支出的具体项目进行有效管理，致使财政资金的分配与使用相脱节，财政监督形同虚设，难以实现财政资金由价值形态向实物形态的延伸管理；支出单位自主使用财政资金，支出控制困难重重，资金浪费严重，效益低下；财政资金使用过程不透明、不公开、随意性强，滋生许多腐败现象。不仅如此，一些地方政府和部门往往要求下属单位购买本地区、本部门的商品劳务，实行贸易地方保护主义，违背了市场经济鼓励竞争、反对垄断的内在要求。
3．法律法规不健全。建立规范的政府采购制度是一项系统工程，需要各级政府、各部门积极配合。目前，国家虽出台了《中华人民共和国政府采购法》、《招标投标法》，但只有部分省、市根据当地实际出台配套的法规或条例，许多地方仍缺乏行之有效、操作性强的法规(条例)，推行政府采购的力度十分有限。加上全国各地对财政性资金的管理力度还存在着差异，“收支两条线”管理仍未完全到位，很难在同一层面上规范政府采购制度，从而影响了政府采购制度的推广和实施。
二、完善政府采购制度的必要性和紧迫性
政府采购制度虽在国际上通用多年，但在中国还不够完善，很多人对什么是政府采购制度、建立政府采购制度的意义缺乏必要的认识。因此，完善政府采购制度的首要问题是提高人们对其必要性和紧迫性的认识。
1．实行政府采购可以合理有效地使用公共资金，提高财政支出的效益。长期以来，中国在财政资金管理上存在重收入轻支出的问题，许多用款单位也都把注意力集中在拿资金、拿基数上，不管资金到位后的使用效益，结果造成一方面资金紧张，另一方面损失浪费严重。而政府采购制度，以一整套法律、法规为基础，以公开、公正、公平为原则，以招标为主要方式，由财政部门直接向供货商付款购买商品和服务，政府既可得到价廉物美的商品和服务，又可大幅度节约支出，提高资金使用效益，是提高公共行政水平行之有效的手段之一。
2．实行政府采购是对经济进行宏观调控的需要。政府采购作为国家财政政策的一种手段，可以通过调整采购商品和劳务的数量、品种和频率，对国民经济运行进行调控。因为政府采购支出可以直接增加当期社会购买力，同时，政府通过直接占有一部分社会商品和劳务以及对这些社会产品和劳务的使用，能够形成一定的配置结构，直接影响社会商品总量与结构平衡。经济过热时，可以适当压缩政府采购规模，即通过紧缩财政政策，减少社会总需求，维护宏观经济的正常运行。当经济出现衰退迹象时，可以增加政府采购的规模，刺激总需求扩张，促进经济的增长。
3．实行政府采购是中国加入世贸组织后参与国际经济合作的需要，中国加入wm后，随着全球经济一体化进程的加快，中国与世界各国的经贸往来、经贸合作也不断加强，只有不断完善中国的政府采购制度，才能更好地参与国内外政府采购，才能更好地参与世界经济合作。
二、完善和规范政府采购制度的对策
1．理顺机构，界定职能。设置政府采购机构时，应遵循管理职能与采购事务分开的原则，建立一个梯级式的管理层和机构模式，做到既要便于各项工作的开展，又要有利于社会各界的监督。根据新颁布的《政府采购法》的规定，结合各地开展政府采购成功的经验，笔者认为：第一，设立政府采购管理机构。按梯级式管理模式，政府采购应成立以分管财贸的领导为组长，财政、审计、监察、技术等职能部门参与的政府采购管理委员会，下设政府采购管理办公室，主要负责政府采购法规、政策的制定、修订和完善操作办法以及政府采购预算的编制、采购预算的审查、采购计划的下达和各项制度规章的督办落实等。第二，设置政府采购事务机构。根据中国国情，成立一个专门的政府采购中心或政府采购招投标中心，其性质属于非盈利性的、具有法人资格的事业单位，是政府采购工作的具体执行机构，隶属于各级政府，接受财政部门的业务指导与监督。政府采购管理办公室与政府采购中心的关系是一级委托代理关系。
2．试编政府采购预算，强化采购约束。政府采购预算是编制财政预算的重要组成部分，是财政预算的完善和补充，同时也是为财政部门在审核下一年度同类预算提供的准确参考依据。政府采购预算的编制，不仅可以全面提高预算编制的准确性，而且能实现财政资源的优化配置。政府采购预算一经确定，原则上一般不作大的修改和调整，以维护政府采购预算的严肃性。政府采购的范围很广，品目繁杂，在预算编制改革的起步阶段，要全部列入政府采购预算，无论是从技术方面还是从实施能力方 面考虑，都是不现实的。因此，必须突出重点，抓大放小，同时，整个编制程序要简单易行，待条件成熟后，再逐步扩大范围。
3．建立完善的招投标机制，提高政府采购效益。招投标是政府采购的主要采购方式之一，大力推广招投标制度，对于规范政府采购市场交易，促进公平竞争，防止腐败，提高政府采购效益具有重要意义。因此，各地应按照《招投标法》和《政府采购法》的有关程序和运作规则，将招投标活动纳入制度化和法制化轨道。第一，强制推行招投标制度。各级政府必须强制推行公开招标方式。在广泛范围内开展竞争采购。与此同时，要建立健全招投标制度；加强对招投标采购的监督和管理。第二，正确选择招投标方式和运作规程。不论采取哪种招投标形式，其运作规程必须严谨、细致、规范、科学，同时坚持公平、公开、公正的竞争原则，自觉接受监察、公证机关和社会公众三位一体的监督。第三，建立和完善专家评委库。由于政府采购招投标涉及的内容比较多，涉及的行业和专业水平较高，建立和完善专家评委库是搞好招投标工作的前提和基础。
4．建立监督机制，体现“三公”原则。第一，建立政府采购的监督法规体系。各级人民政府要根据国家已颁布的《政府采购法》等法律制定相应的管理办法，在此基础上财政部门应制定的政府采购监督检查工作配套法规。目前，要加强对政府采购的监督检查工作，关键是制定这些配套法规，这是财政部门在建立政府采购监督法规体系中的主要任务。第二，在规范政府采购操作程序的基础上，建立重点采购环节的日常监督制度。一个科学规范的政府采购操作程序应当包括以下几个主要环节：制订较为详细的政府采购目录；编制全面的政府采购计划；选择合适的政府采购方式；审查供应商资格；执行采购方式；签订采购合同；履行采购合同；验收商品；结算货款。第三，建立专职与兼职相结合的政府采购监督队伍，邀请审计、监察、技术监督等部门参与政府采购市场的监督，充分发挥社会中介组织的作用，加强对政府采购效益的评估和跟踪调查。
5．完善网络体系，形成采购大市场网络管理是政府采购中一个重要的环节，这对提高政府采购工作质量和效益有着不可估量的作用。网络体系包括很多方面，应主要抓好“三个网络”建设。一是人才网络建设。政府采购工作涉及的领域较广，专业性、技术性、政策性较强，因此，政府采购机关应建立人才网络库，要从外部聘请专业知识较强的各类专家。组成政府采购评委团。二是信息网络建设。信息网络体系主要包括政府采购互联网信息库、资料档案信息库、信息查询系统等。建立信息网络体系，主要是为厂商的产品进入政府采购市场创造机会和条件，便于政府采购有更多的选择余地。三是市场网络建设。市场需要采购，采购需要市场，两者相互作用。建立政府采购市场网络体系，就是既抓有形市场又抓无形市场建设。对于小型采购和价值较少的单项采购，如车辆维修、保险、会议接待等可通过有形市场进行招标、定点采购；对于大型采购如固定资产投资、大型设备采购等，必须通过无形市场在网上实行招标等多种采购方式。
6．加强政府采购知识培训，提高队伍专业水平。随着政府采购业务的不断拓宽，市场经济形势的不断发展，学习和更新政府采购知识，提高政府采购队伍专业水平势在必行。一是加强和扩大政府采购培训范围，实行分类培训。在加强政府采购人员的培训(管理人员和实际操作人员)的同时，要加强对采购单位领导、财务人员、财政部门一些人员、代理机构、供应商、政府公共事务和公益事业人员进行政府采购基本知识的培训，从而确保政府采购队伍的专业化、职业化。二是加强理论与实际相结合，实行现场培训。要在方式上采取多样化，使受训者从理论到实际、从感性认识到理性认识得到不同方面的收获。三是加强岗前培训和岗后的后续教育，实行重点培训。在加强政府采购人员的岗前政治思想素质教育的基础上，使他们熟悉党和国家的各项方针政策，拓宽他们的知识结构，从而培养出全面的、新型的政府采购人才，以适应政府采购工作的需要。
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[作者简介]宫海霞(1972—)，女，辽宁凌源人，河北省唐海县财政局副局长，研究方向为财政预算与政府采购管理。