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摘要 经济上的窘迫性、能力资源欠缺性、享有社会权利的不足性、社会生活的低层次性、贫困的群体性和集中性以及心理的不稳定性与承受能力的脆弱性，是宁波也是其他经济发达地区城市农民工贫困表现的主要特征。根源主要在于正式制度的障碍和缺陷、非正式规则中软性制度的惯性与束缚以及相关实施、监督机制的不健全。中国城市农民工贫困问题的解决，除了从改革不合理的制度入手，强化制度、非正式制度与实施机制的建设外，还必须在城市给农民工一个尊重和自我尊重的社会空间，全面提升他们的人文素质。
关键词 经济发达地区；农民工；贫困；特征；制度根源
中图分类号 C91 文献标识码 A 文章编号 1002－7408(2008)05－0070－03
作为城市中的一个庞大群体。城市农民工近年广受媒体和学界关注，他们面临的种种困难。实际上是他们作为一个社会群体陷入贫困的表现。他们的贫困是否能得到解决，对我国和谐社会的构建具有举足轻重的地位。然而综观国际社会贫困研究的视角，我们不难发现，以往贫困的研究主要立足于“普遍性”，即贫困人口的总体生活表现、原因，以及与之对应的贫困测量手段和反贫困对策，对特殊群体的贫困关注很少，而其中对流动到城市的农民工这一群体尤为忽视。目前我国城市农民工近12亿人左右，而经济发达地区又是他们的主要集中之地，因此，从实际调研出发，以制度经济学为根据，对经济发达地区农民工的贫困问题进行剖析。一方面可以对主流城市贫困研究进行反思，另一方面通过对城市农民工贫困问题的研究提出对特殊群体的关注也具有重要理论价值和实践意义。
诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚，森指出：贫困不单纯是一种供给不足，而更多的是一种权利不足。兴于20世纪90年代的社会排斥理论也认为，贫穷的群体是被社会排斥的社会成员。社会排斥不但指在经济资源上的长期匮乏，还指在社会关系上、心理上、文化上和政治参与上的长期被隔绝。因此，虽然经济贫困是农民工贫困表现的典型特征，但如果仅简单地从收入上来分析，我们很难认定我国城市农民工群体的贫困程度。事实上，作为一个整体，他们的经济收入远远大于留在原籍务农的收入，甚至他们中部分的收入还高于城市中下岗员工等其他弱势群体，但这并不能说明他们就摆脱了贫困。为了能真实全面反映在经济发达地区这一群体的现状，揭示其贫困产生的原因，课题组以新的视角，设计了包括物质生活、精神生活、社会权利等在内的新的贫困考察指标，采用分层抽样、重点访谈、随机走访等多种方式，对宁波十一县市区千余名农民工进行了调查。
一、经济发达地区城市农民工贫困的表现特征
1.经济上的窘迫性。经济上的窘迫是经济发达地区城市农民工贫困的根本属性，它造成了大多农民工在社会公认的物质生活指标体系中处于弱势。这种窘迫性集中表现在：与发达地区经济发展水平相比，与发达地区高昂的生活成本相比，农民工的经济收入无论在绝对水平还是相对水平上。都基本上处于社会底层，他们的消费结构中绝大部分或全部的收入主要用于食品，恩格尔系数较高；收入不稳定，生活质量较低，基本上使用廉价生活用品，文化、娱乐消费等缺乏，甚至导致学龄儿童失学。调查显示，宁波的人均CDP去年已达6400美元，社会平均工资每月约2200元，而农民工的月收入平均只有800元左右。虽然这个数字表面上看远高于一些经济欠发达地区的居民收入水平，同时也高于宁波城市居民的最低生活标准水平，但如果计人小孩上学支付的额外费用、较高的房屋租金以及缺少就医看病的医疗保险等高昂的社会生活成本，宁波大多农民工仍处于较低的生活水平。调查表明，宁波农民工每月生活开支平均为500－800元，其中61.9％人的最大生活开支为吃，35％的人为住房开支(房租)，用于娱乐等精神生活消费的比例不足5％。调查中46.1％的农民工月收入不稳定，35.5％的农民工月收入在700元以下，低于宁波城市最低生活保障水平，5％的农民工月工资不足500元，达不到最低工资标准，26％的农民工不能按月及时领到应得工资，甚至0.6％的农民工每月根本无法领到工资，这种现象不仅在宁波建筑行业普遍存在，在其他行业也屡禁不止。
2.能力资源的欠缺性。农民工离开农村向城市流动，使他们有了能力等方面的需求(如技能培训)。当流动使得他们这些需求得不到满足时，他们就会处于贫困状态。在城市，大多数农民工虽然年轻有抱负，但由于教育程度普遍低下，职业技能不足，而获取培训的机会又缺乏等，使他们因流动而产生的这种能力需求无法得到满足，从而导致农民工总体的个人能力显著不足。调查显示。宁波务工的农民工中，18.6％的人为文盲，56.6％的只有初中或小学水平，高中文化程度的不足20％，而具有大专以上文化程度的只有3.6％；这些人中66.67％的人从未接受过职业培训，27.7％的人接受过半年以内的短期培训，只有不到6％的人参加过半年以上的培训。在参加培训的人中，由单位或政府出资培训的只占13.6％。由此可见，城市农民工能力的不足与能力提升获取的资源缺乏。是他们在城市贫困表现的又一显著特征。
3.享有社会权利的不足性。社会权利主要涵盖公正和适当的资源分配权、就业劳动权、医疗权、财产权、住房权、晋升权、教育权和社会保障权等，但社会的歧视与排斥却使流动到城市的农民工。无法或难以享受到城市居民所享有的这些基本权利。贫困是一种经济上的弱势，但实际上直接影响和改变经济权利的主要因素则是社会权利。当一个公民的社会权力呈现缺失或不足时，他的就业权利就自然会受到侵犯，而一旦就业无法保障那么其收益等经济权也就成了空话。宁波农民工实际所享有的社会权利与城市居民相比严重不足，相当多的农民工都游离在劳动保险等社会保障制度的大门之外。如调查中57.11％的农民工没有签订劳动合同，只有26.9％的人签订了固定期限合同；在医保、养老、工伤、失业等基本保险中，23％的农民工没有参加任何一种类型的保险，55％的人只参加了其中一项，而参加三项以上的人群比例不足6.7％；参加工会只有10.6％的参加率，82.4％的人认为在单位没有机会作为代表参加职代会，77.9％的人认为自己参加居住地所在的社区活动的机会几乎为零；84.5％的农民工在生病需要医治时，医药费全部由自己承担。
4.明显的群体性和集中性与社会生活的低层次性。在宁波，外地农民工交往圈子大多集中在与自己有一定亲缘或地缘关系的同阶层的人的内部，与当地居民交往甚少。为了能在城市社会生存，他们经常是同乡集聚在一起，形成由地缘关系而聚集在一起的外来民工集中居住区，使贫困具有明显的集中性。同时由于文化素质相对较低，宁波大多农民工主要集中在建筑、纺织、制造等条件艰苦、污染较重的行业，从事着收入较低的苦、脏、累职业。共同的或相似的经历，较为艰难的共同生活处境，使他们形 成了一种强烈的认同感、归属感，从而表现出共同的群体意识与较强的群体性特征，社会生活基本处于社会最底层次。这种低层次不仅表现在他们生活质量较差，居住条件艰苦、医疗条件得不到保障，还表现在休闲方式比较单调，社会权利和言论不被重视，以交往力为核心的社会资本匮乏，社会交往的圈子狭小，交往对象单一、层次低下。农民工业余时间的休闲方式主要是看电视、打牌、聊天或看报纸听广播，其他诸如旅游等活动有70％以上人员是“从不”参加；60％左右的进城农民工认为进城后最亲密的朋友是一同来打工的老乡，23％的人认为是进城后认识的农民朋友。只有约13％的人认为是进城后认识的城里人。他们对城市社会和文化的融入非常有限，基本上处在一种与城市社会相对隔离的亚文化环境之中。
5.心理的不稳定性与承受能力的脆弱性。经济贫困、能力的不足、社会的歧视与排斥以及进城面对失业的威胁，必然不同程度地摧毁农民工作为群体的心理自卫防线，使他们极易产生“相对剥削感”、心理上的不平衡，从而理智和正确地对待外界影响的能力较差。调查显示，60％以上的进城务工农民都曾不同程度地受到了城市人的“白眼”，常被视为“老土”；53％左右的农民工遭到过老板、包工头等在工作待遇上的不公甚至粗暴对待，40％农民工认为社会对他们不公，心理的不平衡感较为强烈。一旦出现某些诱因，则在他们身上很容易发生对社会不利的暴力行为。
二、贫困产生的制度经济学分析
1.正式制度中的障碍和缺陷。户籍管理制度是城市农民工面临的首要的也是最重要的制度障碍，正是户籍管理制度和与户籍制度相连的就业制度，阻碍了人员、资本的自由流动，造成了今天城市农民工身份和职业的尴尬：一方面，城市的发展需要大量农民工；另一方面，城市又以他们的身份为由设置包括就业、教育、社会保障等种种制度障碍。剥夺他们公平竞争的自由，把他们排斥到一个与城市居民不同的劳动力市场上，使他们只能从事城市居民不愿做的脏、累、苦、险等职业，成为城市社会最底层。虽然政府及社会已经意识到了这一问题的恶果，并采取了一系列的制度措施，如发放城市绿卡、暂住证，对他们实行一系列的优惠政策等，但问题是，这样一些补救性的权宜之策不仅没有打破这种身份上的差别，从根本上消除因农民工身份而引发的就业、教育、社会保障等一系列歧视，反而又以另外一种合法的方式，再次给农民工贴上了二等公民的标签，进一步强化了他们与当地城镇居民身份的差异。我们的调查当问及宁波农民工对政府发放城市绿卡、暂住证等的看法时，相当一部分人表示。虽然政府的这些举措对改善他们目前的处境有帮助，但这并没有改变他们地位低下的处境，仍使他们感到低人一等。
其次，正式组织制度的缺乏与无为，使在城市务工的农民工群体成为“联系松散的土豆”，导致他们在同企业主、地方政府的博弈过程中往往处于劣势，无法为自身的利益抗争。如工会是企业工人表达与维护权益的基本组织，在宁波企业也不是普遍存在。即使一些企业设置了该组织机构，但由于工会与企业之间存在利益关系的纽带或本身职权的有限，致使现存的大多数工会组织也往往形同虚设。在宁波，37.3％的农民工之所以至今未加入工会，是因为所在企业没有；31.5％的人则根本不知道单位是否有；11％的人则因工会不能为自己谋求权益而不愿参加；当遇到困难或合法权益受损时，近50％的农民工选择自己想办法解决。这种合法的利益表达渠道和谈判平台的缺乏，不仅使进城农民工对城市社会事务的参与处于“缺席”状态，而且使他们处于城市利益表达权的最底层，权益的获得更多地只能是依靠其他集团的仁慈和善心。
第三，在土地制度方面，尽管农民拥有长期的农地承包权和经营权，但这种权利缺乏市场交易性，农民还不能完全自主支配及自由处置土地使用权。如出租、抵押、入股、转让等。当农民决定到城市发展时，其对土地的权利不能通过市场或有效途径转换为相应的社会保障权利或资产价值。由于土地制度的这种缺陷，使得广大在城市就业的农民工既不能享受与城市居民同等的社会保障待遇，又不愿意放弃他们在农村的土地权利，他们的土地权利实际上处于贬值或闲置的状态，甚至成为一种束缚。
2.非正式规则的障碍和缺陷。一是表现在传统文化与意识等软性制度方面。尽管正式制度具有很大的强制性。但正式制度只是决定行为选择的总体约束中的一小部分，我们参与的各种社会经济活动所无意识地展现的习惯等非正式制度同样在制约着我们自身的行为。在城市农民工陷入贫困的过程中，中国历史悠久的封建传统留下的阶层观念和计划经济下长期形成的城乡对立思想、风俗、习惯、价值等在内的非正式约束的社会意识文化积淀，形成了对农民工的角色设定，使农民工在城市中成为社会排斥的对象：一方面，他们作为五种社会地位等级中的底层中的一部分，受到其他阶层的歧视；另一方面，他们还受到同为社会底层的城里人如下岗职工的排斥。如调查显示，在宁波近60％以上的市民对农民工存有偏见，且把城市各种犯罪率的提高皆归于农民工的涌入，同时不少市民对农民工持蔑视态度等。两方面的原因使农民工在城市难以得到应有的尊重，使农民工的就业权、健康权、社会保障权等权益的缺失合理化。同时，农民工自身素质的限制以及多年形成的低人一等的自我评价，也不利于他们在城市发展个人社会网络，争取应得的社会权利。二是表现在企业保障制度的路径锁定上。目前，我国现行的单位保障制度的一个最为突出缺陷就是过分路径依赖，创新性不足，“多层次”的目标保障设计机制并没有建立起来。现实中政策设计者总是试图通过激活原有单位保障的功能，将新的扶贫措施与原有的企业保障体制进行嫁接。例如，政府要求企业负担起某些本该由政府负担的社会目标——失业救济、养老福利等社会保障。这些费(税)作为与工资相区别的企业成本的组成部分，其支付的多寡必然会直接影响到企业利润的大小。因此，以追求最大利润为目标的企业业主，就会产生自我强化机制，存在将职工社会保障成本外推，让政府、社会组织来承担，或转嫁给本企业职工的“外部化”和“职工化”的内在冲动。同时，企业所拥有的信息资源优势又为他们作出这种抉择提供了便利，而处于信息严重不对称地位的政府，难以及时全面地了解各企业的经营状况、负担系数及工资水平等，因而难以对企业的保障行为进行全面有效的监控。从而使企业把制度锁定在原先的路径上，使得诸如对农民工的社会保险、医疗保险，甚至保障其生命健康的工伤保险等政策屡屡失灵。不能有效帮助处于弱势群体地位的农民工。
3.实施机制的障碍和缺陷。新制度经济学认为，判断一个国家的制度是否有效是看这个国家制度的实施机制是否健全。离开了实施机制，任何制度尤其是正式制度就形同虚设，“有法不依”比“无法可依”更坏。在我国，虽然政府对城市农民工的贫困问题极为重视，相继出台了许多保护农民工、提高农民工的政策与制度，但是由于缺乏健全的实施与监督机制，这些政策与制度更多地成了一纸空文。如在宁波，政府先后出台了数十项旨在提高农民工待遇与地位的相关政策与措施。比如调高最低工资、建立就业管理平台，提供免费中介服务、推进农民工医疗保健和儿童保健免疫等，但真正享受到这些措施益处的农民工比例却很低。据调查，在数十项收益措施中，农民工从中受益三项以上的不足8％，而从中获益一项的也只有31.85％；60％人认为政策虽好，但执行效果不好，且对政策执行满意的比例只有9.11％，不满意的32.55％，大多农民工均把保障制度缺失的第一大原因归于实施与监督机制不健全。这也是宁波政府在制定了一系列政策措施后，每年仍然要花很大力气，专门组织人力与物力，为农民工讨薪的原因。
三、结论与建议
城市农民工的贫困问题既是城市的问题也是农村的问题：更关系到我国和谐社会的建设问题。对宁波的实证分析表明，我国现行的一些制度，无论正式还是非正式的，都对流动到城市的农民工极为不利。正是这些制度的障碍与缺陷，导致了我国农民工群体处于社会的边缘与贫困状态。因此根治中国城市农民工的贫困问题，还得从改革不合理制度着手，尤其是由此导致的权利贫困。“普遍的贫困”不可能由个体破解。制度性贫困只能寻求制度性破解。作为城市之中被边缘化的弱势群体，农民工除了需要物质上的帮助外，更需要人文素质的全面提升。因此，今后除了要完善相关正式制度的建设，构建一个有利于农民工的就业制度、土地制度、教育培训制度、组织制度和社会保障制度外，还要强化非正式制度与实施机制的建设，改变社会对农民工与农民工自我评价的观念，在城市给农民工一个尊重和自我尊重的社会空间。惟有这样，城市农民工群体的贫困问题才能从根本上得到解决。
责任编辑 王润秋
关键词 经济发达地区；农民工；贫困；特征；制度根源
中图分类号 C91 文献标识码 A 文章编号 1002－7408(2008)05－0070－03
作为城市中的一个庞大群体。城市农民工近年广受媒体和学界关注，他们面临的种种困难。实际上是他们作为一个社会群体陷入贫困的表现。他们的贫困是否能得到解决，对我国和谐社会的构建具有举足轻重的地位。然而综观国际社会贫困研究的视角，我们不难发现，以往贫困的研究主要立足于“普遍性”，即贫困人口的总体生活表现、原因，以及与之对应的贫困测量手段和反贫困对策，对特殊群体的贫困关注很少，而其中对流动到城市的农民工这一群体尤为忽视。目前我国城市农民工近12亿人左右，而经济发达地区又是他们的主要集中之地，因此，从实际调研出发，以制度经济学为根据，对经济发达地区农民工的贫困问题进行剖析。一方面可以对主流城市贫困研究进行反思，另一方面通过对城市农民工贫困问题的研究提出对特殊群体的关注也具有重要理论价值和实践意义。
诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚，森指出：贫困不单纯是一种供给不足，而更多的是一种权利不足。兴于20世纪90年代的社会排斥理论也认为，贫穷的群体是被社会排斥的社会成员。社会排斥不但指在经济资源上的长期匮乏，还指在社会关系上、心理上、文化上和政治参与上的长期被隔绝。因此，虽然经济贫困是农民工贫困表现的典型特征，但如果仅简单地从收入上来分析，我们很难认定我国城市农民工群体的贫困程度。事实上，作为一个整体，他们的经济收入远远大于留在原籍务农的收入，甚至他们中部分的收入还高于城市中下岗员工等其他弱势群体，但这并不能说明他们就摆脱了贫困。为了能真实全面反映在经济发达地区这一群体的现状，揭示其贫困产生的原因，课题组以新的视角，设计了包括物质生活、精神生活、社会权利等在内的新的贫困考察指标，采用分层抽样、重点访谈、随机走访等多种方式，对宁波十一县市区千余名农民工进行了调查。
一、经济发达地区城市农民工贫困的表现特征
1.经济上的窘迫性。经济上的窘迫是经济发达地区城市农民工贫困的根本属性，它造成了大多农民工在社会公认的物质生活指标体系中处于弱势。这种窘迫性集中表现在：与发达地区经济发展水平相比，与发达地区高昂的生活成本相比，农民工的经济收入无论在绝对水平还是相对水平上。都基本上处于社会底层，他们的消费结构中绝大部分或全部的收入主要用于食品，恩格尔系数较高；收入不稳定，生活质量较低，基本上使用廉价生活用品，文化、娱乐消费等缺乏，甚至导致学龄儿童失学。调查显示，宁波的人均CDP去年已达6400美元，社会平均工资每月约2200元，而农民工的月收入平均只有800元左右。虽然这个数字表面上看远高于一些经济欠发达地区的居民收入水平，同时也高于宁波城市居民的最低生活标准水平，但如果计人小孩上学支付的额外费用、较高的房屋租金以及缺少就医看病的医疗保险等高昂的社会生活成本，宁波大多农民工仍处于较低的生活水平。调查表明，宁波农民工每月生活开支平均为500－800元，其中61.9％人的最大生活开支为吃，35％的人为住房开支(房租)，用于娱乐等精神生活消费的比例不足5％。调查中46.1％的农民工月收入不稳定，35.5％的农民工月收入在700元以下，低于宁波城市最低生活保障水平，5％的农民工月工资不足500元，达不到最低工资标准，26％的农民工不能按月及时领到应得工资，甚至0.6％的农民工每月根本无法领到工资，这种现象不仅在宁波建筑行业普遍存在，在其他行业也屡禁不止。
2.能力资源的欠缺性。农民工离开农村向城市流动，使他们有了能力等方面的需求(如技能培训)。当流动使得他们这些需求得不到满足时，他们就会处于贫困状态。在城市，大多数农民工虽然年轻有抱负，但由于教育程度普遍低下，职业技能不足，而获取培训的机会又缺乏等，使他们因流动而产生的这种能力需求无法得到满足，从而导致农民工总体的个人能力显著不足。调查显示。宁波务工的农民工中，18.6％的人为文盲，56.6％的只有初中或小学水平，高中文化程度的不足20％，而具有大专以上文化程度的只有3.6％；这些人中66.67％的人从未接受过职业培训，27.7％的人接受过半年以内的短期培训，只有不到6％的人参加过半年以上的培训。在参加培训的人中，由单位或政府出资培训的只占13.6％。由此可见，城市农民工能力的不足与能力提升获取的资源缺乏。是他们在城市贫困表现的又一显著特征。
3.享有社会权利的不足性。社会权利主要涵盖公正和适当的资源分配权、就业劳动权、医疗权、财产权、住房权、晋升权、教育权和社会保障权等，但社会的歧视与排斥却使流动到城市的农民工。无法或难以享受到城市居民所享有的这些基本权利。贫困是一种经济上的弱势，但实际上直接影响和改变经济权利的主要因素则是社会权利。当一个公民的社会权力呈现缺失或不足时，他的就业权利就自然会受到侵犯，而一旦就业无法保障那么其收益等经济权也就成了空话。宁波农民工实际所享有的社会权利与城市居民相比严重不足，相当多的农民工都游离在劳动保险等社会保障制度的大门之外。如调查中57.11％的农民工没有签订劳动合同，只有26.9％的人签订了固定期限合同；在医保、养老、工伤、失业等基本保险中，23％的农民工没有参加任何一种类型的保险，55％的人只参加了其中一项，而参加三项以上的人群比例不足6.7％；参加工会只有10.6％的参加率，82.4％的人认为在单位没有机会作为代表参加职代会，77.9％的人认为自己参加居住地所在的社区活动的机会几乎为零；84.5％的农民工在生病需要医治时，医药费全部由自己承担。
4.明显的群体性和集中性与社会生活的低层次性。在宁波，外地农民工交往圈子大多集中在与自己有一定亲缘或地缘关系的同阶层的人的内部，与当地居民交往甚少。为了能在城市社会生存，他们经常是同乡集聚在一起，形成由地缘关系而聚集在一起的外来民工集中居住区，使贫困具有明显的集中性。同时由于文化素质相对较低，宁波大多农民工主要集中在建筑、纺织、制造等条件艰苦、污染较重的行业，从事着收入较低的苦、脏、累职业。共同的或相似的经历，较为艰难的共同生活处境，使他们形 成了一种强烈的认同感、归属感，从而表现出共同的群体意识与较强的群体性特征，社会生活基本处于社会最底层次。这种低层次不仅表现在他们生活质量较差，居住条件艰苦、医疗条件得不到保障，还表现在休闲方式比较单调，社会权利和言论不被重视，以交往力为核心的社会资本匮乏，社会交往的圈子狭小，交往对象单一、层次低下。农民工业余时间的休闲方式主要是看电视、打牌、聊天或看报纸听广播，其他诸如旅游等活动有70％以上人员是“从不”参加；60％左右的进城农民工认为进城后最亲密的朋友是一同来打工的老乡，23％的人认为是进城后认识的农民朋友。只有约13％的人认为是进城后认识的城里人。他们对城市社会和文化的融入非常有限，基本上处在一种与城市社会相对隔离的亚文化环境之中。
5.心理的不稳定性与承受能力的脆弱性。经济贫困、能力的不足、社会的歧视与排斥以及进城面对失业的威胁，必然不同程度地摧毁农民工作为群体的心理自卫防线，使他们极易产生“相对剥削感”、心理上的不平衡，从而理智和正确地对待外界影响的能力较差。调查显示，60％以上的进城务工农民都曾不同程度地受到了城市人的“白眼”，常被视为“老土”；53％左右的农民工遭到过老板、包工头等在工作待遇上的不公甚至粗暴对待，40％农民工认为社会对他们不公，心理的不平衡感较为强烈。一旦出现某些诱因，则在他们身上很容易发生对社会不利的暴力行为。
二、贫困产生的制度经济学分析
1.正式制度中的障碍和缺陷。户籍管理制度是城市农民工面临的首要的也是最重要的制度障碍，正是户籍管理制度和与户籍制度相连的就业制度，阻碍了人员、资本的自由流动，造成了今天城市农民工身份和职业的尴尬：一方面，城市的发展需要大量农民工；另一方面，城市又以他们的身份为由设置包括就业、教育、社会保障等种种制度障碍。剥夺他们公平竞争的自由，把他们排斥到一个与城市居民不同的劳动力市场上，使他们只能从事城市居民不愿做的脏、累、苦、险等职业，成为城市社会最底层。虽然政府及社会已经意识到了这一问题的恶果，并采取了一系列的制度措施，如发放城市绿卡、暂住证，对他们实行一系列的优惠政策等，但问题是，这样一些补救性的权宜之策不仅没有打破这种身份上的差别，从根本上消除因农民工身份而引发的就业、教育、社会保障等一系列歧视，反而又以另外一种合法的方式，再次给农民工贴上了二等公民的标签，进一步强化了他们与当地城镇居民身份的差异。我们的调查当问及宁波农民工对政府发放城市绿卡、暂住证等的看法时，相当一部分人表示。虽然政府的这些举措对改善他们目前的处境有帮助，但这并没有改变他们地位低下的处境，仍使他们感到低人一等。
其次，正式组织制度的缺乏与无为，使在城市务工的农民工群体成为“联系松散的土豆”，导致他们在同企业主、地方政府的博弈过程中往往处于劣势，无法为自身的利益抗争。如工会是企业工人表达与维护权益的基本组织，在宁波企业也不是普遍存在。即使一些企业设置了该组织机构，但由于工会与企业之间存在利益关系的纽带或本身职权的有限，致使现存的大多数工会组织也往往形同虚设。在宁波，37.3％的农民工之所以至今未加入工会，是因为所在企业没有；31.5％的人则根本不知道单位是否有；11％的人则因工会不能为自己谋求权益而不愿参加；当遇到困难或合法权益受损时，近50％的农民工选择自己想办法解决。这种合法的利益表达渠道和谈判平台的缺乏，不仅使进城农民工对城市社会事务的参与处于“缺席”状态，而且使他们处于城市利益表达权的最底层，权益的获得更多地只能是依靠其他集团的仁慈和善心。
第三，在土地制度方面，尽管农民拥有长期的农地承包权和经营权，但这种权利缺乏市场交易性，农民还不能完全自主支配及自由处置土地使用权。如出租、抵押、入股、转让等。当农民决定到城市发展时，其对土地的权利不能通过市场或有效途径转换为相应的社会保障权利或资产价值。由于土地制度的这种缺陷，使得广大在城市就业的农民工既不能享受与城市居民同等的社会保障待遇，又不愿意放弃他们在农村的土地权利，他们的土地权利实际上处于贬值或闲置的状态，甚至成为一种束缚。
2.非正式规则的障碍和缺陷。一是表现在传统文化与意识等软性制度方面。尽管正式制度具有很大的强制性。但正式制度只是决定行为选择的总体约束中的一小部分，我们参与的各种社会经济活动所无意识地展现的习惯等非正式制度同样在制约着我们自身的行为。在城市农民工陷入贫困的过程中，中国历史悠久的封建传统留下的阶层观念和计划经济下长期形成的城乡对立思想、风俗、习惯、价值等在内的非正式约束的社会意识文化积淀，形成了对农民工的角色设定，使农民工在城市中成为社会排斥的对象：一方面，他们作为五种社会地位等级中的底层中的一部分，受到其他阶层的歧视；另一方面，他们还受到同为社会底层的城里人如下岗职工的排斥。如调查显示，在宁波近60％以上的市民对农民工存有偏见，且把城市各种犯罪率的提高皆归于农民工的涌入，同时不少市民对农民工持蔑视态度等。两方面的原因使农民工在城市难以得到应有的尊重，使农民工的就业权、健康权、社会保障权等权益的缺失合理化。同时，农民工自身素质的限制以及多年形成的低人一等的自我评价，也不利于他们在城市发展个人社会网络，争取应得的社会权利。二是表现在企业保障制度的路径锁定上。目前，我国现行的单位保障制度的一个最为突出缺陷就是过分路径依赖，创新性不足，“多层次”的目标保障设计机制并没有建立起来。现实中政策设计者总是试图通过激活原有单位保障的功能，将新的扶贫措施与原有的企业保障体制进行嫁接。例如，政府要求企业负担起某些本该由政府负担的社会目标——失业救济、养老福利等社会保障。这些费(税)作为与工资相区别的企业成本的组成部分，其支付的多寡必然会直接影响到企业利润的大小。因此，以追求最大利润为目标的企业业主，就会产生自我强化机制，存在将职工社会保障成本外推，让政府、社会组织来承担，或转嫁给本企业职工的“外部化”和“职工化”的内在冲动。同时，企业所拥有的信息资源优势又为他们作出这种抉择提供了便利，而处于信息严重不对称地位的政府，难以及时全面地了解各企业的经营状况、负担系数及工资水平等，因而难以对企业的保障行为进行全面有效的监控。从而使企业把制度锁定在原先的路径上，使得诸如对农民工的社会保险、医疗保险，甚至保障其生命健康的工伤保险等政策屡屡失灵。不能有效帮助处于弱势群体地位的农民工。
3.实施机制的障碍和缺陷。新制度经济学认为，判断一个国家的制度是否有效是看这个国家制度的实施机制是否健全。离开了实施机制，任何制度尤其是正式制度就形同虚设，“有法不依”比“无法可依”更坏。在我国，虽然政府对城市农民工的贫困问题极为重视，相继出台了许多保护农民工、提高农民工的政策与制度，但是由于缺乏健全的实施与监督机制，这些政策与制度更多地成了一纸空文。如在宁波，政府先后出台了数十项旨在提高农民工待遇与地位的相关政策与措施。比如调高最低工资、建立就业管理平台，提供免费中介服务、推进农民工医疗保健和儿童保健免疫等，但真正享受到这些措施益处的农民工比例却很低。据调查，在数十项收益措施中，农民工从中受益三项以上的不足8％，而从中获益一项的也只有31.85％；60％人认为政策虽好，但执行效果不好，且对政策执行满意的比例只有9.11％，不满意的32.55％，大多农民工均把保障制度缺失的第一大原因归于实施与监督机制不健全。这也是宁波政府在制定了一系列政策措施后，每年仍然要花很大力气，专门组织人力与物力，为农民工讨薪的原因。
三、结论与建议
城市农民工的贫困问题既是城市的问题也是农村的问题：更关系到我国和谐社会的建设问题。对宁波的实证分析表明，我国现行的一些制度，无论正式还是非正式的，都对流动到城市的农民工极为不利。正是这些制度的障碍与缺陷，导致了我国农民工群体处于社会的边缘与贫困状态。因此根治中国城市农民工的贫困问题，还得从改革不合理制度着手，尤其是由此导致的权利贫困。“普遍的贫困”不可能由个体破解。制度性贫困只能寻求制度性破解。作为城市之中被边缘化的弱势群体，农民工除了需要物质上的帮助外，更需要人文素质的全面提升。因此，今后除了要完善相关正式制度的建设，构建一个有利于农民工的就业制度、土地制度、教育培训制度、组织制度和社会保障制度外，还要强化非正式制度与实施机制的建设，改变社会对农民工与农民工自我评价的观念，在城市给农民工一个尊重和自我尊重的社会空间。惟有这样，城市农民工群体的贫困问题才能从根本上得到解决。
责任编辑 王润秋