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20世纪 90 年代，中央和地方实行“分税制”改革后，地方政府为推动经济发展需要筹集大量资金，但国家相关法律法规又不支持地方政府直接举债，迫不得已，各地城投、水投、交投、园区（景区）投、开发投等一批政府融资平台公司（以下简称“平台公司”）应运而生。平台公司以政府信用背书向金融机构大量融资用于地方基础设施建设，近30年来，平台公司为我国经济飞速发展及城镇化建设作出了巨大贡献。但由于平台公司成立之初就存在着法人治理及管理体制等方面问题与缺陷，实体化运作程度不高，没有形成充足净现金流入。加之，近年来各地基础设施建设已经告一段落，经济发展速度放缓、经济发展转型已经成为新常态，粗放的投融资管理方式也不能适应新时代经济发展的要求。同时，平台公司多年累积的债务规模日益增大，在资金管理等方面存在的問题越来越突出，地方政府应高度重视平台公司的资金管理，避免由此引发地方性金融风险。
一、存在问题
（一）企业体制政企不分，无自主决策权
平台公司是地方政府为筹资而设立，主要负责人由政府指派或由相关部门负责人兼任。名义上是公司制企业法人，但实际运作上更像事业单位，政企职能不分。平台公司自身没有对资金投放项目及方向的决策权，主要职责就是为政府基建项目而融资。
（二）无实体主业支撑，净现金流不足
平台公司实体化比例很小，自身创造利润能力较弱，没有产生能覆盖融资成本及营运费用的基础现金流。有的净现金流甚至不能覆盖存量融资利息支出，处于“只管融资投资，没有实际回报”，企业自身没有能产生稳定资金回报的“造血”功能，靠“借新债，还旧债”的“输血”方式维持。
（三）资信评级低，融资成本较高
部分平台公司由于没有优良的资产结构，没有稳定可靠的净现金流，无法在资本市场获得好的资信等级。一方面，融资难度相应加大。银行等相关金融机构对这类企业，会提出资产抵押或第三方担保等增信要求。另一方面，融资成本会大幅提高。资信在A级及以下的平台公司，融资成本较AA或AA+以上往往会高出50%，甚至更多。以2021年4月份数据来说，一般资信在AA以上的市级平台公司，年融资成本一般在5%左右。而那些没有资信的县（区）级平台公司融资很艰难，迫不得已会采取应收账款融资计划等变通方式融资，一年期成本在9%左右，两年期成本在9.3%左右。高成本融资，进一步加大了这类平台公司的资金压力与债务负担。
（四）融资无计划，资金管理粗放
部分平台公司融资无计划、计划跟不上变化。一方面，部分平台公司对于融资到账的资金使用没有进行合理规划，导致有时会出现巨额资金“躺在账上睡大觉”，这样即使当初融资成本不高，但由于资金长时间闲置，只能产生可以忽略的活期利息，融资利息必须正常支付，这样，实际资金占用成本也大大提高了。另一方面，不少平台公司投资决策缺少科学而严格的程序，往往是相关领导已经内部决策，然后再补决策的可行性认证，这个程序流于形式。这种“拍头脑”“一言堂”的决策真正实施后，就发现数百万元或上千万投资项目，可能根本用不起来，或使用不经济，还不如服务外包或委托加工更经济。这样，就浪费了这类项目所有投入的资金。这就是人们常说的“决策失误是最大的失误”。
二、原因分析
（一）法人治理结构缺失
一方面，相当一部分平台公司法人治理结构成立之初就先天不足，没有健全的董事会、监事会等科学决策与实质监督机构;另一方面，企业法定代表人或高管人员由地方政府任命，或具有相关级别的政府官员担（兼）任，工资还在政府机关或事业单位发放。在企业经营管理上，这些高管缺乏企业管理经验，缺少风险防范意识，往往会导致投融资过程中出现重大决策失误。另一方面，这些高管实际并不是公司真正的利益攸关方，他们只负责完成政府布置的投融资任务，过两三年就会调回机关任（升）职，这就导致公司重大决策不会从有利于公司健康、可持续发展方面考虑问题。
（二）投资无实质回报
地方政府各专业平台公司举借的债务，多是满足地方政府相关交通、水利、市政、园林（景区）等重点项目建设需要。这些项目多为非经营性公益性或准公益项目，除了为公司带来负债与利息双重负担外，无法带来经营性现金流以及与资金投入相对应收益，无法实现“投资-盈利-再投资-更大盈利”的良性可持续发展。
（三）有效资产不足
平台公司资本金先天不足，存在注册资本不实、不到位问题。对于货币资本投入，有一些地方政府先期投入资金，完成企业注册后，又抽回资金（或以借款方式用于注册）。非货币投入的资本金多为道路、桥梁等公益性或准公益性资产，或者是以绿化收益权、水面收益权、土地收益权等一些根本无法变现或经营的无形资产投资。没有必要的营运资金和有效资产，就无法进行实体化运作，更无法产生可靠的净现金流。平台公司除了政府一些政策性补助收入或土地出让收入外，没有办法形成稳定的经营现金流。这样的公司，无法获得好的资信等级，资本市场不会认可，必然带来融资难，融资成本高的问题。
（四）专业人才匮乏
平台公司一直在体制内运作，管理层及中层人员多由地方政府选派有关职能部门人员充任或兼任，后聘用的中层及基层员工多是方方面面关系安排而来，缺乏真正懂投资、懂经营、懂金融、熟悉资本运作等各相关专业人才。职工队伍整体水平偏低，敬业精神不足、专业能力不强、工作经验缺乏，必然导致平台公司整体高层决策水平不高、中层执行能力不足、员工操作能力不强。在影响资金管理方面，主要表现在融资能力、预算管理及投融计划规划等方面都无法满足公司健康发展对人才的需要。
三、管理对策
平台公司存在上述在资金管理等方面的各种问题，根本原因是地方政府只重视利用平台公司融资，没有考虑其健康发展带来的必然结果。平台公司经过了近30年的飞速发展，积累的问题与风险已经到了必须重视、必须规范的时候。如何规范，只有地方政府下决心、使实招才能真正解决问题与风险。 （一）切实完善法人治理结构
科学界定政府与平台公司职能界限，真正实现政企分开。平台公司高管不得再由政府官员兼任;按现代企业制度要求，完善董事会、监事会、经营层人员配备，并按规范的国有企业章程履行公司董事会决策、经营层执行与监事会监督职能。
（二）尽快完成向经营实体转型
大规模基础建设项目竣工，平台公司作为地方政府基建项目投融资主体的历史使命也基本完成。未来符合条件的地方政府将可以通过发行地方债来投资公益性项目。同时，地方政府要有计划地对平台公司累积的债务逐步消化。平台公司向实体转型成为地方政府必须要充分重视的问题，地方政府应成立专门领导机构与工作机构，通过对现有各类平台公司全面摸底分析，政府对企业公益性债务进行分割剝离的同时，能合并的就合并，发挥整合效益;能引进民营资本的，就进行混合所得制改制;能利用国家诸如乡村振兴等产业政策的，就应果断进行产业转向等等。通过转型，平台公司能真正转向实体，开辟新的利润增长源，从而实现企业良性可持续发展。
（三）优化资产结构促资信升级
地方政府可以在平台公司整合过程中，在不对其他平台公司产生实质性影响的前提下，可以将一些大平台公司的优质的经营性资产以投资入股的方式，注入到资本结构差的平台公司。这样不仅可以达到优化其资产结构，还可以达到增大实收资本总额、降低资产负债率的多重效果，进而可以达到提高资信级别，实现融资渠道多元化及降低融资成本的积极效果。
（四）加强投融资预算管理
加强平台公司投融资预算管理，主要分两个方面：一方面，地方政府下达给平台公司经营范围内投资任务，必须提前列入年度计划，不得随意加码安排新的投资计划，打乱平台公司融资计划。另一方面，对平台公司自身来说，要从战略的高度充分认识到投融资预算管理是确保公司战略目标实现和降低公司财务风险的重要手段。有条件的公司应设立预算管理部门，专门牵头负责预算的编制、执行、调整与考核。公司首先要根据企业近5年规划，编制近5年的粗略的投融资计划。根据5年规划，制定近3年的投融资中期计划。再结合年度投资与经营计划，编制年度经营及融资预算。上述时段的规划与预算都必须进行滚动编制。
投融资实现全面预算管理后，平台公司可以根据不同时间段的资金缺口，选择不同期限的融资产品。一方面，可以有针对性选择融资产品及期限，有效地降低融资成本。另一方面，对于因资金使用时间差暂时富余的资金，可以通过向银行办理大额存单或对公结构化存款的办法，让这部分资金可以产生比正常活期利息多出6-8倍的收益。H市A平台公司在这方面进行了有益的尝试，取得了很好收益。A公司在做好资金预算管理前提下，每日下班前向董事长上报《资金日报表》，汇总当日公司及子公司108个账户的实时余额。再结合滚动12个月编制的《资金使用计划表》《融资到账计划表》，测算出12个月的资金可能结余与不足，以便做好资金调度。2016年至2019年期间，A平台公司在有效的资金管理前提下，充分利用了资金使用时间差，办理55笔累计总金额42.79亿元对公结构化存款，实现利息收入4065.19万元，比正常活期利息增加利息收入3902.34万元，为有效地冲抵融资成本，降低资金占用成本。
（五）加强银行账户管理
为了尽可能减少企业在各银行多头开户导致资金沉淀问题，平台公司应切实加强对银行账户管理。非融资或经营必要不新开银行账户，银行开户必须办理相关审批手续。专用、临时账户在业务结束后，应及时办理注销。这样，一方面可以减少开户多不便于管理的问题，同时也可以大幅减少因银行账户过多导致资金沉积的问题。
为了增加银行账户存量资金收益，平台公司可以与各银行对接，将公司本部及所有子公司账户全部办成协定存款账户。这样就可以将账户上活期存款利息增加3倍以上，这对于资金流水大的平台公司来说，也是一笔可观收入。如H市A平台公司2016年将本部及所有子公司108个账户全部办成协定存款户，活期利息从0.35%增加到1.26%，仅2016年增加财务收益380多万元，到2020年底累计增加财务收益达到1100多万元。
（六）规范投资决策管理
平台公司的投资款及日常营运资金大都是由银行融资而来，为了有效使用好每一笔资金，一方面要做好增收节支管理。另一方面要科学进行投资决策与经营决策，对于重大投资必须聘请专业机构进行独立严谨的可行性研究及专家论证，不能流于形式。这样可以有效地防止决策失误引起的巨大投资浪费。
（七）打造高素质人才队伍
对于地方政府管理的企业高管人员，一方面，要做到政企分开，不要再由机关事业单位官员兼职，要做到让企业人管企业事。另一方面，对于高管人才，地方政府可以通过面向全省、全国进行招考或招聘。还可以通过聘请行业领军人才兼任平台公司顾问或独立董事等方式引进高端人才为企业所用。
对于平台公司管理的中层管理人员及基层员工而言，一方面，应严格通过综合实务考试等多种方式选聘各部门中层职员及基层员工。另一方面，对于投融资、财会等方面的高端急需的专业人才，可以招揽在经营管理、金融机构或相关行业能力优秀的人才。
在招来人才的同时，平台公司还应建立一套科学的绩效考核体系和薪酬制度以留住人才，让他们真正为企业所用。有了高素质的管理层和员工，平台公司各方面管理水平、实体转型、科技决策、风险管控等能力将得到极大提升，这是企业良性可持续发展重要人才支撑。
参考文献：
[1]胡兆成.A企业重构内部控制管理体系的探索与实践[J]，企业改革与管理，2020（18）.
[2]舒春燕，冷知周.地方政府投融资平台市场化转型的现实困境与路径思考[J]，金融与经济，2018（12）.
作者单位：江苏省淮安市白马湖规划建设管理办公室
一、存在问题
（一）企业体制政企不分，无自主决策权
平台公司是地方政府为筹资而设立，主要负责人由政府指派或由相关部门负责人兼任。名义上是公司制企业法人，但实际运作上更像事业单位，政企职能不分。平台公司自身没有对资金投放项目及方向的决策权，主要职责就是为政府基建项目而融资。
（二）无实体主业支撑，净现金流不足
平台公司实体化比例很小，自身创造利润能力较弱，没有产生能覆盖融资成本及营运费用的基础现金流。有的净现金流甚至不能覆盖存量融资利息支出，处于“只管融资投资，没有实际回报”，企业自身没有能产生稳定资金回报的“造血”功能，靠“借新债，还旧债”的“输血”方式维持。
（三）资信评级低，融资成本较高
部分平台公司由于没有优良的资产结构，没有稳定可靠的净现金流，无法在资本市场获得好的资信等级。一方面，融资难度相应加大。银行等相关金融机构对这类企业，会提出资产抵押或第三方担保等增信要求。另一方面，融资成本会大幅提高。资信在A级及以下的平台公司，融资成本较AA或AA+以上往往会高出50%，甚至更多。以2021年4月份数据来说，一般资信在AA以上的市级平台公司，年融资成本一般在5%左右。而那些没有资信的县（区）级平台公司融资很艰难，迫不得已会采取应收账款融资计划等变通方式融资，一年期成本在9%左右，两年期成本在9.3%左右。高成本融资，进一步加大了这类平台公司的资金压力与债务负担。
（四）融资无计划，资金管理粗放
部分平台公司融资无计划、计划跟不上变化。一方面，部分平台公司对于融资到账的资金使用没有进行合理规划，导致有时会出现巨额资金“躺在账上睡大觉”，这样即使当初融资成本不高，但由于资金长时间闲置，只能产生可以忽略的活期利息，融资利息必须正常支付，这样，实际资金占用成本也大大提高了。另一方面，不少平台公司投资决策缺少科学而严格的程序，往往是相关领导已经内部决策，然后再补决策的可行性认证，这个程序流于形式。这种“拍头脑”“一言堂”的决策真正实施后，就发现数百万元或上千万投资项目，可能根本用不起来，或使用不经济，还不如服务外包或委托加工更经济。这样，就浪费了这类项目所有投入的资金。这就是人们常说的“决策失误是最大的失误”。
二、原因分析
（一）法人治理结构缺失
一方面，相当一部分平台公司法人治理结构成立之初就先天不足，没有健全的董事会、监事会等科学决策与实质监督机构;另一方面，企业法定代表人或高管人员由地方政府任命，或具有相关级别的政府官员担（兼）任，工资还在政府机关或事业单位发放。在企业经营管理上，这些高管缺乏企业管理经验，缺少风险防范意识，往往会导致投融资过程中出现重大决策失误。另一方面，这些高管实际并不是公司真正的利益攸关方，他们只负责完成政府布置的投融资任务，过两三年就会调回机关任（升）职，这就导致公司重大决策不会从有利于公司健康、可持续发展方面考虑问题。
（二）投资无实质回报
地方政府各专业平台公司举借的债务，多是满足地方政府相关交通、水利、市政、园林（景区）等重点项目建设需要。这些项目多为非经营性公益性或准公益项目，除了为公司带来负债与利息双重负担外，无法带来经营性现金流以及与资金投入相对应收益，无法实现“投资-盈利-再投资-更大盈利”的良性可持续发展。
（三）有效资产不足
平台公司资本金先天不足，存在注册资本不实、不到位问题。对于货币资本投入，有一些地方政府先期投入资金，完成企业注册后，又抽回资金（或以借款方式用于注册）。非货币投入的资本金多为道路、桥梁等公益性或准公益性资产，或者是以绿化收益权、水面收益权、土地收益权等一些根本无法变现或经营的无形资产投资。没有必要的营运资金和有效资产，就无法进行实体化运作，更无法产生可靠的净现金流。平台公司除了政府一些政策性补助收入或土地出让收入外，没有办法形成稳定的经营现金流。这样的公司，无法获得好的资信等级，资本市场不会认可，必然带来融资难，融资成本高的问题。
（四）专业人才匮乏
平台公司一直在体制内运作，管理层及中层人员多由地方政府选派有关职能部门人员充任或兼任，后聘用的中层及基层员工多是方方面面关系安排而来，缺乏真正懂投资、懂经营、懂金融、熟悉资本运作等各相关专业人才。职工队伍整体水平偏低，敬业精神不足、专业能力不强、工作经验缺乏，必然导致平台公司整体高层决策水平不高、中层执行能力不足、员工操作能力不强。在影响资金管理方面，主要表现在融资能力、预算管理及投融计划规划等方面都无法满足公司健康发展对人才的需要。
三、管理对策
平台公司存在上述在资金管理等方面的各种问题，根本原因是地方政府只重视利用平台公司融资，没有考虑其健康发展带来的必然结果。平台公司经过了近30年的飞速发展，积累的问题与风险已经到了必须重视、必须规范的时候。如何规范，只有地方政府下决心、使实招才能真正解决问题与风险。 （一）切实完善法人治理结构
科学界定政府与平台公司职能界限，真正实现政企分开。平台公司高管不得再由政府官员兼任;按现代企业制度要求，完善董事会、监事会、经营层人员配备，并按规范的国有企业章程履行公司董事会决策、经营层执行与监事会监督职能。
（二）尽快完成向经营实体转型
大规模基础建设项目竣工，平台公司作为地方政府基建项目投融资主体的历史使命也基本完成。未来符合条件的地方政府将可以通过发行地方债来投资公益性项目。同时，地方政府要有计划地对平台公司累积的债务逐步消化。平台公司向实体转型成为地方政府必须要充分重视的问题，地方政府应成立专门领导机构与工作机构，通过对现有各类平台公司全面摸底分析，政府对企业公益性债务进行分割剝离的同时，能合并的就合并，发挥整合效益;能引进民营资本的，就进行混合所得制改制;能利用国家诸如乡村振兴等产业政策的，就应果断进行产业转向等等。通过转型，平台公司能真正转向实体，开辟新的利润增长源，从而实现企业良性可持续发展。
（三）优化资产结构促资信升级
地方政府可以在平台公司整合过程中，在不对其他平台公司产生实质性影响的前提下，可以将一些大平台公司的优质的经营性资产以投资入股的方式，注入到资本结构差的平台公司。这样不仅可以达到优化其资产结构，还可以达到增大实收资本总额、降低资产负债率的多重效果，进而可以达到提高资信级别，实现融资渠道多元化及降低融资成本的积极效果。
（四）加强投融资预算管理
加强平台公司投融资预算管理，主要分两个方面：一方面，地方政府下达给平台公司经营范围内投资任务，必须提前列入年度计划，不得随意加码安排新的投资计划，打乱平台公司融资计划。另一方面，对平台公司自身来说，要从战略的高度充分认识到投融资预算管理是确保公司战略目标实现和降低公司财务风险的重要手段。有条件的公司应设立预算管理部门，专门牵头负责预算的编制、执行、调整与考核。公司首先要根据企业近5年规划，编制近5年的粗略的投融资计划。根据5年规划，制定近3年的投融资中期计划。再结合年度投资与经营计划，编制年度经营及融资预算。上述时段的规划与预算都必须进行滚动编制。
投融资实现全面预算管理后，平台公司可以根据不同时间段的资金缺口，选择不同期限的融资产品。一方面，可以有针对性选择融资产品及期限，有效地降低融资成本。另一方面，对于因资金使用时间差暂时富余的资金，可以通过向银行办理大额存单或对公结构化存款的办法，让这部分资金可以产生比正常活期利息多出6-8倍的收益。H市A平台公司在这方面进行了有益的尝试，取得了很好收益。A公司在做好资金预算管理前提下，每日下班前向董事长上报《资金日报表》，汇总当日公司及子公司108个账户的实时余额。再结合滚动12个月编制的《资金使用计划表》《融资到账计划表》，测算出12个月的资金可能结余与不足，以便做好资金调度。2016年至2019年期间，A平台公司在有效的资金管理前提下，充分利用了资金使用时间差，办理55笔累计总金额42.79亿元对公结构化存款，实现利息收入4065.19万元，比正常活期利息增加利息收入3902.34万元，为有效地冲抵融资成本，降低资金占用成本。
（五）加强银行账户管理
为了尽可能减少企业在各银行多头开户导致资金沉淀问题，平台公司应切实加强对银行账户管理。非融资或经营必要不新开银行账户，银行开户必须办理相关审批手续。专用、临时账户在业务结束后，应及时办理注销。这样，一方面可以减少开户多不便于管理的问题，同时也可以大幅减少因银行账户过多导致资金沉积的问题。
为了增加银行账户存量资金收益，平台公司可以与各银行对接，将公司本部及所有子公司账户全部办成协定存款账户。这样就可以将账户上活期存款利息增加3倍以上，这对于资金流水大的平台公司来说，也是一笔可观收入。如H市A平台公司2016年将本部及所有子公司108个账户全部办成协定存款户，活期利息从0.35%增加到1.26%，仅2016年增加财务收益380多万元，到2020年底累计增加财务收益达到1100多万元。
（六）规范投资决策管理
平台公司的投资款及日常营运资金大都是由银行融资而来，为了有效使用好每一笔资金，一方面要做好增收节支管理。另一方面要科学进行投资决策与经营决策，对于重大投资必须聘请专业机构进行独立严谨的可行性研究及专家论证，不能流于形式。这样可以有效地防止决策失误引起的巨大投资浪费。
（七）打造高素质人才队伍
对于地方政府管理的企业高管人员，一方面，要做到政企分开，不要再由机关事业单位官员兼职，要做到让企业人管企业事。另一方面，对于高管人才，地方政府可以通过面向全省、全国进行招考或招聘。还可以通过聘请行业领军人才兼任平台公司顾问或独立董事等方式引进高端人才为企业所用。
对于平台公司管理的中层管理人员及基层员工而言，一方面，应严格通过综合实务考试等多种方式选聘各部门中层职员及基层员工。另一方面，对于投融资、财会等方面的高端急需的专业人才，可以招揽在经营管理、金融机构或相关行业能力优秀的人才。
在招来人才的同时，平台公司还应建立一套科学的绩效考核体系和薪酬制度以留住人才，让他们真正为企业所用。有了高素质的管理层和员工，平台公司各方面管理水平、实体转型、科技决策、风险管控等能力将得到极大提升，这是企业良性可持续发展重要人才支撑。
参考文献：
[1]胡兆成.A企业重构内部控制管理体系的探索与实践[J]，企业改革与管理，2020（18）.
[2]舒春燕，冷知周.地方政府投融资平台市场化转型的现实困境与路径思考[J]，金融与经济，2018（12）.
作者单位：江苏省淮安市白马湖规划建设管理办公室