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长期以来，预算会计主要是为预算资金分配与使用服务的，以收付实现制为记账基础记录预算收支简便容易，基本上能够满足预算收支管理的需要。但是，随着预算会计环境的变化和市场经济对政府资金管理的需要，以收付实现制为基础的预算会计制度在很多方面产生了局限性：（1）无法全面准确地记录和反映政府的负债状况，因而无法全面准确地记录和反映政府的财务状况。例如不能反映那些当期虽已发生，但尚未用现金支付的政府债务，使政府的这部分债务成为“隐性债务”，不自觉地夸大了政府可支配的财政资源和造成虚假平衡现象，对宏观经济决策和市场运行产