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摘要：建设现代学校制度的关键是推进管办评分离。基于学校视角的调查显示，管办评分离制度得到广泛认同，调查对象认为实现管办评分离不仅非常必要，而且对教育事业的发展具有促进作用，但统一的管理模式以及权力分配问题是管办评分离的主要障碍。为此，推行管办评分离制度，管理模式要从“三位一体”走向“主体独立”，需要重构教育管理模式，需要增强学校自主办学意识和能力，需要构建多元评价体系。
关键词：管办评分离;学校视角;问卷调查;建议
中图分类号：G46 文献标志码：A 文章编号：1673-9094（2015）02-0036-05
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。”江苏省副省长曹卫星在2014年1月7日召开的全省教育改革推进会上的讲话中明确指出，“创新人才培养模式、推进素质教育、管办评分离等，这些都是下一步深化改革绕不开、躲不过的”，要求“对方向已定、但路径尚不明晰的改革，要积极探索、先行先试。比如，推进管办评分离，扩大学校办学自主权，涉及相关利益较多，对改革的预期成效没有很大把握，就必须深入研究、充分协商，试点先行、逐步推开”。
作为一个地级市，对“方向已定”的管办评分离制度的建设，有必要有义务更有责任进行“积极探索、先行先试”。为了更好地探索连云港市管办评分离制度的现实路径，为教育行政决策提供咨询服务，我们于2014年6月至10月开展了相关的问卷调查与访谈。
一、调查方法
本次调查采用问卷和访谈两种调查方法。研究组在学习和研读全国、省有关管办评分离制度的政策文件及相关解读的基础上，设计调查和访谈问卷，于2014年6月3日形成初稿，并在连云港市教育科研网上广泛征求意见，得到广大教育工作者的普遍关注，收到了近百条修改意见，特别是东海县还组织了60余位教师进行试填。根据收到的修改意见以及试填情况，形成了“建立基础教育‘管办评’分离制度调查问卷”正式稿，同时确定了访谈话题。
调查问卷共设置20个问题。其中，关于基本情况的问题7个，涉及性别、学校性质、所处学段、年龄、职务、学历、职称等;关于管办评分离制度的问题13个（此外还有访谈话题5个），涉及对该制度的了解程度及所持态度、政府和教育行政部门对学校管理的突出问题、政府教育统筹权等的重要性、学校拥有办学自主权的必要性、办学自主权对促进学校发展的作用、学校拥有办学自主权需要建立的共同体、对委托社会组织开展教育评估监测的基本态度、对教育督导的基本看法、制度建立对教育的影响程度、制度建立的最大障碍、对目前教育制度的满意程度、制度落到实处的突破口等。
2014年8月21日起，历时近两个月，在我市赣榆县、东海县、灌云县、海州区、连云区以及高新区等主要县区采用不记名方式进行了随机问卷调查与访谈。因篇幅有限，本文仅就问卷调查的结果进行分析。
二、调查对象
本次调查，共发放调查问卷2000份，收回有效问卷1963份。调查和访谈的对象包括校级领导、中层干部、教师等，具体构成情况如下：
从调查对象性别来看，男教师683人，占34.8%;女教师1280人，占65.2%。女教师居多，这是由于调查学校涉及初中、小学较多所致。
从调查对象所在学校性质来看，市区学校占52.5%，城镇学校占8.8%，城郊学校占18.1%，农村学校占20.6%。总体来看，城市、乡镇教师约各占一半，具有一定的代表性。
从调查对象所处学段来看，高中段教师占7.7%，初中段教师占42.1%，小学段教师占47.1%，幼儿园教师占3.1%。总体上看，中学、小学（幼儿园）教师约各占一半，具有一定的代表性。
从调查对象年龄分布来看，46岁以上教师占12.1%，36—45岁教师占43.5%，26—35岁教师占37.6%，21—25岁教师占6.0%，20岁以下教师占0.8%。其中，26—45岁教师占80%以上，这部分教师有多年的教育经验，有较为丰富的阅历，对教育比较了解，其观点和看法也较为成熟，因而，他们的观点具有一定的可信度。
从调查对象的职务来看，校级领导占4.4%，中层干部占14.3%，普通教师占79.3%，教辅及后勤人员占2.0%。总体上看，以普通教师为主，兼顾各个层面人员，他们的观点在一定程度上是真正代表“民声”的。
从调查对象的学历来看，本科及以上占74.3%，专科占17.9%，中专或高中学历占7.5%，其他占0.3%。总体上看，本科及以上学历占大多数，这部分人研究深入，专业知识丰富，具有较为广阔的教育视野，其观点有助于管办评分离制度的建立和推行。
从调查对象职称情况来看，正高级占0.9%，副高级占29.3%，中级占47.6%，其他占22.2%。总体上看，中级教师占半壁江山，这部分教师没有“船到码头车到站”的想法，正处于上进和奋斗期，非常关心新型的现代学校制度的建设。
三、调查结果分析
本问卷的统计与分析，仅对每个问题作独立统计与分析，没有进行不同人群的关联性分析，其原因是管办评分离制度的建立和推行是基于整体的、面上的，具有统一性，因此，进行不同人群的关联性分析意义不大。
1.制度知晓程度不高，有近三成人员不了解
一项改革制度的推行能否顺利，要以制度相关者的知晓程度为前提。从调查结果来看，对管办评分离制度不了解的占29.6%，通过学校会议传达渠道了解的占32.3%，通过网络、报刊渠道了解的占21.0%，通过个人口传了解的占7.7%，只有9.4%的人员是通过纸质文件了解的。从调查结果可以看出，我市大部分学校的敏感性较强，能够及时传达教育领域的制度改革，较好地维护了广大教职员工的知情权。但同时，也有近三成的调查对象对管办评分离制度不了解。 2.制度赞同者众，政府管教育的突出问题是统一模式
据问卷调查，对于“政府管教育，学校办教育，社会评教育”的态度，完全赞同占60.8%，不完全赞同的占33.6%，不赞同仅占3.4%，还有2.2%的调查对象认为与己无关。这充分说明，管办评分离制度的改革是顺应民心的，得到了绝大多数人的赞同，是完全可以“试点先行、逐步推开”的。
关于目前政府和教育行政部门对学校的管理存在的比较突出问题，认为“统一模式”的占的39.7%，其次是“干预太多”（占27.5%），再次是“评价方式单一”（占22.7%），最后是“管理太细”（占10.1%）。这说明政府和教育行政部门对学校的管理存在“大一统”现象，对学校管理的干预太多、管理太细，导致学校办学自主权的丧失，容易导致“千校一面”。
3.政府放权应重于分权、监权，办学自主权对学校发展促进作用大
“政府教育统筹权”包括分权、放权和监权，在这三者之中，调查对象认为，依重要性程度排序依次为放权、分权、监权。要想让学校真正拥有办学自主权，政府或教育行政部门首先要舍得放权，“对凡是可以下放又能事后监管的权力要一律下放”。当然，放权也并不等于“放任自流”，而是要有“监权”做保障;分权也并不等于“一分了之”，而是要有“分而有合”的大局观作保证。
调查显示，有37.9%和52.8%的调查对象认为学校拥有办学自主权非常有必要和有必要，只有6.3%的人认为没有必要，另有2.9%认为与己无关。而认为学校拥有办学自主权对学校发展有促进作用的占81.4%，只有11.3%和5.1%的人认为促进作用不大、有没有办学自主权都一样，另有2.3%的人认为有反作用。在促进作用方面，认为办学自主权可以促进学校特色发展的占调查对象的41.5%，可以促进学校内涵发展的占34.5%，也有14.2%的人认为将导致学校的不均衡发展，另外，有9.8%的人认为影响不大。以上数据说明，在“政府宏观管教育、学校专心办教育、社会参与评教育”这三个方面中，“学校专心办教育”至关重要，广大的一线教师以及学校领导非常渴望学校拥有办学自主权，只有拥有了办学自主权，才能专心办教育，才能推动学校的内涵发展、特色发展。
4.社会参与评教育很有必要，共同体建设必不可少
管办评分离制度建设的关键点及难点在于“评”，采取“委托社会组织开展教育评估监测”应该是比较理想的评价方式，这样可以有效遏制教育部门“既是运动员，又当裁判员”的现象蔓延。调查显示，有48.6%的调查对象认为社会参与评教育非常必要，有38.7%的人员认为有必要，只有7.5%的人认为完全没有必要，另有5.1%的人认为社会参与评教育可能导致教育质量下降。可见有近9成（占87.3%）调查对象认为委托社会组织开展教育评估监测是有必要的，但是，什么样的社会组织有资质评教育？评价教育的方式方法有哪些？评价的科学性、公正性、促进性等如何保证？……总之，建立科学合理、能引领教育事业持续健康发展的评价体系，还有很长的路要走。
学校的办学自主权并不等于校长的自主权，而需要建立健全诸如教职工代表大会、学生家长委员会、学校理事会、校务委员会、政府学校社区共同体等组织机构共同参与办教育。调查显示，认为学校拥有办学自主权最需要建立的是政府、学校、社区共同体，占调查对象的53.1%;其次是建立学校理事会，占25.8%;第三是建立校务委员会，占15.1%;最后是建立学生家长委员会，占6.0%。呼声最高的是建立政府、学校、社区共同体，这说明广大的一线教育工作者对管办评分离制度的理解是到位的，认为办人民满意的教育需要“分工而不分家”，需要各方力量的共同努力。
5.教育督导监督有余而指导不足，权力问题成制度建设主要障碍
2012年8月，国务院颁布了《教育督导条例》。根据《条例》，国家、省相继出台了《中小学校责任督学挂牌督导办法》《江苏省中小学校责任督学挂牌督导工作规程》，我市于2014年初颁布了《连云港市中小学校责任督学挂牌督导工作实施方案》，并迅速实施。从调查数据来看，认为目前教育督导成效显著的只占25.9%，认为监督有余而指导不足的占45.6%，认为指导有余而监督不足的占13.8%，认为没有成效的占14.7%。可见，目前教育督导的“监督有余指导不足”的现状是不容忽视的。教育督导理应涵盖“监督”和“指导”两项职能，“督”是“导”的前提，而“导”是“督”的保障，仅行使“督”的权力而缺少“导”的职责是不够的。
在调查对象中，认为影响“管办评制度”建立的最大障碍是权力问题的占调查对象数的35.6%，认为是认识问题的占26.4%，认为是责任问题的占22.4%，认为是利益问题的占15.6%。影响管办评分离制度建立的最大障碍是权力问题，这说明只有“分权、放权、监权”落到实处，才能各自履行好相应的“责”，现代学校制度的建设才指日可待，各级各类学校的办学活力才能得以充分激发。
6.教育管理的满意度有待提升，办学权与管理权的分离是制度建设的突破口
调查显示，对目前的教育管理制度感到非常满意的占调查对象的7.9%，比较满意的占39.9%，一般满意的占39.6%，只有12.6%的调查对象感到不满意。虽然从总体上看，感到满意的人占八成以上（87.4%），但感到非常满意的人尚不足一成。我们认为，人民满意的教育首先要让教育工作者感到满意，让广大的一线教师感到幸福;只有教师的幸福感指数高，才能影响学生的学习心理，最终影响学生的成长与发展，才能办成让社会满意的教育。
调查显示，关于管办评分离制度落到实处的突破口，认为是办学权与管理权分离的占50.1%，认为是管理权与评价权分离的占34.0%，认为是办学权与评价权分离的占15.9%。当然，办学权与评价权的分离虽然不是主要突破口，但也不能忽视。
四、政策建议
构建“管办评分离”机制，关键是进一步理顺并重构政府、学校、社会三者之间的关系，使得教育系统能高效率的运行。通过调研，我们认为，推行“管办评分离”制度，需要管理模式从“三位一体”走向“主体独立”，构建如下的管办评分离机制系统。 为了使管办评这项改革有序推进，按照“积极探索、先行先试、逐步推开”的原则，依据上述机制系统，结合问卷调查结果，提出如下的对策和建议，仅供参考。
1.重构教育管理模式，政府依法简政放权是前提
时期不同，教育事业的管理模式也不一样。在计划经济时代，我国的教育事业管理体制的基本特征为：高度统一，重心偏高。这种模式在当时的条件下，有着它积极的意义。随着社会的不断发展，特别是改革开放以来，为了适应经济社会发展的需要，我国的教育管理体制也在不断改革，并取得了一定的成效，但“大统一”和“集权制”的管理模式并未能彻底改变，政府主管部门仍集管、办、评于一身。这种大包大揽的管理模式，使教育主管部门直接管理学校，导致教育行政部门和学校的职责不清晰，运转效率不够高，所有权与行政权这两种不同性质权力混淆，而且由于政府和教育行政部门管得过多过细，使其应该管理的事情也不能很好的管理起来。[1]这样，在其领导下的学校只是上级制定的各种各样政策与法规的执行者，是政府和教育行政部门的附属物;学校缺乏自己的特色，发展模式千篇一律;学校缺乏办学自主权，缺乏办学的积极性与创新性，极易形成等、靠、要的被动心态。[2]学校缺乏活力、主观能动性及创造性，使学校办学没有特色、学生发展没有特长。
现有的管理体制显然不能满足学校特色发展的需要，也不能满足教师自身专业发展的需要，更不可能满足学生个性化发展的需要。以现有的政府职能去承担学校发展的具体任务这种模式已经很难适应当前学校发展的需求。为此，近年来，在政府和学校的关系上，我国开始逐步简政放权，强调学校的独立地位，出台了一系列政策。如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）要求建立政府、学校、社会之间的新型关系，改革我国宏观教育管理制度和学校内部的管理制度，要求“推进政校分开、管办分离”，“落实和扩大学校办学自主权”。学校管理体制的改革必须从思想上予以高度重视，切实转变思想观念，简政放权，理顺关系，彻底打破“政事不分、政资不分、管办不分”的格局，加快政府职能由“以办为主”向“以管为主”转变，由“直接管理”向“间接管理”转变，彻底实现管办分离，推进学校优质均衡发展。
2.加快建立现代学校制度，增强学校自主办学意识和能力是核心
管办评分离最根本的目的就是促进学校办学质量的提高，满足人们日益增长的对优质教育的需求。随着我国行政体制和教育管理体制等改革的不断深入，现代学校制度建设进入新的阶段。《规划纲要》指出的“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”，是对现代学校制度内涵的明确阐释，这是我们推进“管办评”分离、建立现代学校制度的主要依据，也是落实学校自主办学的核心。
学校作为办学的主体与核心，理所当然享有法律规定的各项办学权。推进“管办评”分离，主要目标是明确权责关系，主要任务是落实学校办学的主体地位。在扩大学校办学自主权后，学校要切实提高办学的专业化水平，依法实现自我管理、自我约束、自我发展。一方面，要大力倡导教育家办学。教育家办学是社会发展的必然要求，其核心是尊重教育的规律性和教育管理的专业性。要改变和完善学校领导的管理模式。不能照搬、照套行政干部任用及管理办法，要取消学校的行政级别。这种改革有很多地方也在尝试，如推行校长职级制，改变原来由上级组织部门负责学校干部任用的做法，而是由教育专家和学校教师代表等共同组成的“校长选聘委员会”选聘校长。也有地方试行“校长组阁制”，教育行政部门只选任校长，学校管理团队由校长组建，目的是从制度上保障学校管理层理念一致，行动合拍。[3]这些做法都值得尝试。另一方面，要进一步优化学校内部管理。坚持依法治教、依法治校，探索建立自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。充分发挥学校的主体作用，提升自主办学能力，强调学校的核心作用，使学校的自主权得到保障。要进一步加强制度建设，重点加强学校章程建设，进一步完善学校科学民主决策机制和校务公开等制度，推进学校民主管理制度化，依法保障教职员工参与学校管理和监督的民主权利。同时，也要引导学生、家长、社会以及有关专业人士参与学校管理，使学校内部管理走上科学化、规范化道路。
3.加快社会专业评价机构建设，构建多元评价体系是关键
促进管办评的分离并不是要取消国家或政府的评价权，而是要建立健全一套科学可行的评价体系，这对教育事业发展和管办评分离至关重要。管办评分离必然要求有大量社会专业机构参与承担管理、督导、评估以及办学的职责。而当前我们可以依靠的比较成熟的专业机构数量少，质量不高，难以承担起这些职责。如何通过政策支持和引导培育专业机构，增加社会专业机构的数量，提高专业机构的质量，同时又不影响专业机构自身的属性，不把它们变成政府的附属机构，是管办评分离面临的重要挑战。
为了保障与增强教育评价的客观性与有效性，更好地促进教育事业的发展，政府要以转变工作评价方式为契机，建立起多维的评价机制。评价应坚持“为谁服务，由谁评价”的原则，将公民满意原则贯穿在指标制定和运用的始终，所有的评价指标和评价途径，都要以老百姓最后获得的服务作为依据。[4]一方面，要规范教育中介组织机构。政府要进一步建立健全和完善教育中介机构的制度，规范其性质与责任，加强对教育中介组织行为的监管，防止行为错位。政府职能部门应委托第三方对民间组织和社会组织的能力和绩效进行评估，做到对民间组织和社会组织在“政社合作”前有资质审查，在合作过程中有跟踪调查，在合作完成后有社会绩效评估，形成公开、公平、公正的优胜劣汰竞争激励机制。[5]另一方面，建立绩效评估与问责机制。委托社会中介机构等作为第三方实施基础教育质量及绩效评估，能够最大限度地保证评估的独立性、专业性、客观性和公正性，提升评价结果的科学性与准确性，促进学校错位竞争、特色发展、和谐发展。
总之，推行管办评分离不是为了分离而分离，而是为了更好服务于学生、教师、学校发展，促进区域教育科学发展，做到“管在关键，办在特色，评在公正”。 参考文献：
[1]庄西真.地方政府教育治理管办分离模式改革的分析——以无锡市为例[J].当代教育科学，2011（2）.
[2]王婷.从“管办合一”到“管办分离”——县域学校发展共同体建构[D].山东师范大学，2014：3.
[3]张力.教育领域深入推进管办评分离的探索[J].中国机构改革与管理，2014（4）.
[4]任仕君.可欲与可能：学校管办分离的合理性与实践挑战[J].当代教育科学，2011（4）.
[5]胡伶.我国教育行政职能变革：趋势、难点和对策——透析上海浦东新区“管办评”分离与联动改革的实践[J].教育实践与研究，2008（11B）.
责任编辑：杨孝如
Survey Report on School System of Detached Administration， Running and Evaluation in Lianyungang City
ZHAO Yuan
关键词：管办评分离;学校视角;问卷调查;建议
中图分类号：G46 文献标志码：A 文章编号：1673-9094（2015）02-0036-05
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。”江苏省副省长曹卫星在2014年1月7日召开的全省教育改革推进会上的讲话中明确指出，“创新人才培养模式、推进素质教育、管办评分离等，这些都是下一步深化改革绕不开、躲不过的”，要求“对方向已定、但路径尚不明晰的改革，要积极探索、先行先试。比如，推进管办评分离，扩大学校办学自主权，涉及相关利益较多，对改革的预期成效没有很大把握，就必须深入研究、充分协商，试点先行、逐步推开”。
作为一个地级市，对“方向已定”的管办评分离制度的建设，有必要有义务更有责任进行“积极探索、先行先试”。为了更好地探索连云港市管办评分离制度的现实路径，为教育行政决策提供咨询服务，我们于2014年6月至10月开展了相关的问卷调查与访谈。
一、调查方法
本次调查采用问卷和访谈两种调查方法。研究组在学习和研读全国、省有关管办评分离制度的政策文件及相关解读的基础上，设计调查和访谈问卷，于2014年6月3日形成初稿，并在连云港市教育科研网上广泛征求意见，得到广大教育工作者的普遍关注，收到了近百条修改意见，特别是东海县还组织了60余位教师进行试填。根据收到的修改意见以及试填情况，形成了“建立基础教育‘管办评’分离制度调查问卷”正式稿，同时确定了访谈话题。
调查问卷共设置20个问题。其中，关于基本情况的问题7个，涉及性别、学校性质、所处学段、年龄、职务、学历、职称等;关于管办评分离制度的问题13个（此外还有访谈话题5个），涉及对该制度的了解程度及所持态度、政府和教育行政部门对学校管理的突出问题、政府教育统筹权等的重要性、学校拥有办学自主权的必要性、办学自主权对促进学校发展的作用、学校拥有办学自主权需要建立的共同体、对委托社会组织开展教育评估监测的基本态度、对教育督导的基本看法、制度建立对教育的影响程度、制度建立的最大障碍、对目前教育制度的满意程度、制度落到实处的突破口等。
2014年8月21日起，历时近两个月，在我市赣榆县、东海县、灌云县、海州区、连云区以及高新区等主要县区采用不记名方式进行了随机问卷调查与访谈。因篇幅有限，本文仅就问卷调查的结果进行分析。
二、调查对象
本次调查，共发放调查问卷2000份，收回有效问卷1963份。调查和访谈的对象包括校级领导、中层干部、教师等，具体构成情况如下：
从调查对象性别来看，男教师683人，占34.8%;女教师1280人，占65.2%。女教师居多，这是由于调查学校涉及初中、小学较多所致。
从调查对象所在学校性质来看，市区学校占52.5%，城镇学校占8.8%，城郊学校占18.1%，农村学校占20.6%。总体来看，城市、乡镇教师约各占一半，具有一定的代表性。
从调查对象所处学段来看，高中段教师占7.7%，初中段教师占42.1%，小学段教师占47.1%，幼儿园教师占3.1%。总体上看，中学、小学（幼儿园）教师约各占一半，具有一定的代表性。
从调查对象年龄分布来看，46岁以上教师占12.1%，36—45岁教师占43.5%，26—35岁教师占37.6%，21—25岁教师占6.0%，20岁以下教师占0.8%。其中，26—45岁教师占80%以上，这部分教师有多年的教育经验，有较为丰富的阅历，对教育比较了解，其观点和看法也较为成熟，因而，他们的观点具有一定的可信度。
从调查对象的职务来看，校级领导占4.4%，中层干部占14.3%，普通教师占79.3%，教辅及后勤人员占2.0%。总体上看，以普通教师为主，兼顾各个层面人员，他们的观点在一定程度上是真正代表“民声”的。
从调查对象的学历来看，本科及以上占74.3%，专科占17.9%，中专或高中学历占7.5%，其他占0.3%。总体上看，本科及以上学历占大多数，这部分人研究深入，专业知识丰富，具有较为广阔的教育视野，其观点有助于管办评分离制度的建立和推行。
从调查对象职称情况来看，正高级占0.9%，副高级占29.3%，中级占47.6%，其他占22.2%。总体上看，中级教师占半壁江山，这部分教师没有“船到码头车到站”的想法，正处于上进和奋斗期，非常关心新型的现代学校制度的建设。
三、调查结果分析
本问卷的统计与分析，仅对每个问题作独立统计与分析，没有进行不同人群的关联性分析，其原因是管办评分离制度的建立和推行是基于整体的、面上的，具有统一性，因此，进行不同人群的关联性分析意义不大。
1.制度知晓程度不高，有近三成人员不了解
一项改革制度的推行能否顺利，要以制度相关者的知晓程度为前提。从调查结果来看，对管办评分离制度不了解的占29.6%，通过学校会议传达渠道了解的占32.3%，通过网络、报刊渠道了解的占21.0%，通过个人口传了解的占7.7%，只有9.4%的人员是通过纸质文件了解的。从调查结果可以看出，我市大部分学校的敏感性较强，能够及时传达教育领域的制度改革，较好地维护了广大教职员工的知情权。但同时，也有近三成的调查对象对管办评分离制度不了解。 2.制度赞同者众，政府管教育的突出问题是统一模式
据问卷调查，对于“政府管教育，学校办教育，社会评教育”的态度，完全赞同占60.8%，不完全赞同的占33.6%，不赞同仅占3.4%，还有2.2%的调查对象认为与己无关。这充分说明，管办评分离制度的改革是顺应民心的，得到了绝大多数人的赞同，是完全可以“试点先行、逐步推开”的。
关于目前政府和教育行政部门对学校的管理存在的比较突出问题，认为“统一模式”的占的39.7%，其次是“干预太多”（占27.5%），再次是“评价方式单一”（占22.7%），最后是“管理太细”（占10.1%）。这说明政府和教育行政部门对学校的管理存在“大一统”现象，对学校管理的干预太多、管理太细，导致学校办学自主权的丧失，容易导致“千校一面”。
3.政府放权应重于分权、监权，办学自主权对学校发展促进作用大
“政府教育统筹权”包括分权、放权和监权，在这三者之中，调查对象认为，依重要性程度排序依次为放权、分权、监权。要想让学校真正拥有办学自主权，政府或教育行政部门首先要舍得放权，“对凡是可以下放又能事后监管的权力要一律下放”。当然，放权也并不等于“放任自流”，而是要有“监权”做保障;分权也并不等于“一分了之”，而是要有“分而有合”的大局观作保证。
调查显示，有37.9%和52.8%的调查对象认为学校拥有办学自主权非常有必要和有必要，只有6.3%的人认为没有必要，另有2.9%认为与己无关。而认为学校拥有办学自主权对学校发展有促进作用的占81.4%，只有11.3%和5.1%的人认为促进作用不大、有没有办学自主权都一样，另有2.3%的人认为有反作用。在促进作用方面，认为办学自主权可以促进学校特色发展的占调查对象的41.5%，可以促进学校内涵发展的占34.5%，也有14.2%的人认为将导致学校的不均衡发展，另外，有9.8%的人认为影响不大。以上数据说明，在“政府宏观管教育、学校专心办教育、社会参与评教育”这三个方面中，“学校专心办教育”至关重要，广大的一线教师以及学校领导非常渴望学校拥有办学自主权，只有拥有了办学自主权，才能专心办教育，才能推动学校的内涵发展、特色发展。
4.社会参与评教育很有必要，共同体建设必不可少
管办评分离制度建设的关键点及难点在于“评”，采取“委托社会组织开展教育评估监测”应该是比较理想的评价方式，这样可以有效遏制教育部门“既是运动员，又当裁判员”的现象蔓延。调查显示，有48.6%的调查对象认为社会参与评教育非常必要，有38.7%的人员认为有必要，只有7.5%的人认为完全没有必要，另有5.1%的人认为社会参与评教育可能导致教育质量下降。可见有近9成（占87.3%）调查对象认为委托社会组织开展教育评估监测是有必要的，但是，什么样的社会组织有资质评教育？评价教育的方式方法有哪些？评价的科学性、公正性、促进性等如何保证？……总之，建立科学合理、能引领教育事业持续健康发展的评价体系，还有很长的路要走。
学校的办学自主权并不等于校长的自主权，而需要建立健全诸如教职工代表大会、学生家长委员会、学校理事会、校务委员会、政府学校社区共同体等组织机构共同参与办教育。调查显示，认为学校拥有办学自主权最需要建立的是政府、学校、社区共同体，占调查对象的53.1%;其次是建立学校理事会，占25.8%;第三是建立校务委员会，占15.1%;最后是建立学生家长委员会，占6.0%。呼声最高的是建立政府、学校、社区共同体，这说明广大的一线教育工作者对管办评分离制度的理解是到位的，认为办人民满意的教育需要“分工而不分家”，需要各方力量的共同努力。
5.教育督导监督有余而指导不足，权力问题成制度建设主要障碍
2012年8月，国务院颁布了《教育督导条例》。根据《条例》，国家、省相继出台了《中小学校责任督学挂牌督导办法》《江苏省中小学校责任督学挂牌督导工作规程》，我市于2014年初颁布了《连云港市中小学校责任督学挂牌督导工作实施方案》，并迅速实施。从调查数据来看，认为目前教育督导成效显著的只占25.9%，认为监督有余而指导不足的占45.6%，认为指导有余而监督不足的占13.8%，认为没有成效的占14.7%。可见，目前教育督导的“监督有余指导不足”的现状是不容忽视的。教育督导理应涵盖“监督”和“指导”两项职能，“督”是“导”的前提，而“导”是“督”的保障，仅行使“督”的权力而缺少“导”的职责是不够的。
在调查对象中，认为影响“管办评制度”建立的最大障碍是权力问题的占调查对象数的35.6%，认为是认识问题的占26.4%，认为是责任问题的占22.4%，认为是利益问题的占15.6%。影响管办评分离制度建立的最大障碍是权力问题，这说明只有“分权、放权、监权”落到实处，才能各自履行好相应的“责”，现代学校制度的建设才指日可待，各级各类学校的办学活力才能得以充分激发。
6.教育管理的满意度有待提升，办学权与管理权的分离是制度建设的突破口
调查显示，对目前的教育管理制度感到非常满意的占调查对象的7.9%，比较满意的占39.9%，一般满意的占39.6%，只有12.6%的调查对象感到不满意。虽然从总体上看，感到满意的人占八成以上（87.4%），但感到非常满意的人尚不足一成。我们认为，人民满意的教育首先要让教育工作者感到满意，让广大的一线教师感到幸福;只有教师的幸福感指数高，才能影响学生的学习心理，最终影响学生的成长与发展，才能办成让社会满意的教育。
调查显示，关于管办评分离制度落到实处的突破口，认为是办学权与管理权分离的占50.1%，认为是管理权与评价权分离的占34.0%，认为是办学权与评价权分离的占15.9%。当然，办学权与评价权的分离虽然不是主要突破口，但也不能忽视。
四、政策建议
构建“管办评分离”机制，关键是进一步理顺并重构政府、学校、社会三者之间的关系，使得教育系统能高效率的运行。通过调研，我们认为，推行“管办评分离”制度，需要管理模式从“三位一体”走向“主体独立”，构建如下的管办评分离机制系统。 为了使管办评这项改革有序推进，按照“积极探索、先行先试、逐步推开”的原则，依据上述机制系统，结合问卷调查结果，提出如下的对策和建议，仅供参考。
1.重构教育管理模式，政府依法简政放权是前提
时期不同，教育事业的管理模式也不一样。在计划经济时代，我国的教育事业管理体制的基本特征为：高度统一，重心偏高。这种模式在当时的条件下，有着它积极的意义。随着社会的不断发展，特别是改革开放以来，为了适应经济社会发展的需要，我国的教育管理体制也在不断改革，并取得了一定的成效，但“大统一”和“集权制”的管理模式并未能彻底改变，政府主管部门仍集管、办、评于一身。这种大包大揽的管理模式，使教育主管部门直接管理学校，导致教育行政部门和学校的职责不清晰，运转效率不够高，所有权与行政权这两种不同性质权力混淆，而且由于政府和教育行政部门管得过多过细，使其应该管理的事情也不能很好的管理起来。[1]这样，在其领导下的学校只是上级制定的各种各样政策与法规的执行者，是政府和教育行政部门的附属物;学校缺乏自己的特色，发展模式千篇一律;学校缺乏办学自主权，缺乏办学的积极性与创新性，极易形成等、靠、要的被动心态。[2]学校缺乏活力、主观能动性及创造性，使学校办学没有特色、学生发展没有特长。
现有的管理体制显然不能满足学校特色发展的需要，也不能满足教师自身专业发展的需要，更不可能满足学生个性化发展的需要。以现有的政府职能去承担学校发展的具体任务这种模式已经很难适应当前学校发展的需求。为此，近年来，在政府和学校的关系上，我国开始逐步简政放权，强调学校的独立地位，出台了一系列政策。如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）要求建立政府、学校、社会之间的新型关系，改革我国宏观教育管理制度和学校内部的管理制度，要求“推进政校分开、管办分离”，“落实和扩大学校办学自主权”。学校管理体制的改革必须从思想上予以高度重视，切实转变思想观念，简政放权，理顺关系，彻底打破“政事不分、政资不分、管办不分”的格局，加快政府职能由“以办为主”向“以管为主”转变，由“直接管理”向“间接管理”转变，彻底实现管办分离，推进学校优质均衡发展。
2.加快建立现代学校制度，增强学校自主办学意识和能力是核心
管办评分离最根本的目的就是促进学校办学质量的提高，满足人们日益增长的对优质教育的需求。随着我国行政体制和教育管理体制等改革的不断深入，现代学校制度建设进入新的阶段。《规划纲要》指出的“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”，是对现代学校制度内涵的明确阐释，这是我们推进“管办评”分离、建立现代学校制度的主要依据，也是落实学校自主办学的核心。
学校作为办学的主体与核心，理所当然享有法律规定的各项办学权。推进“管办评”分离，主要目标是明确权责关系，主要任务是落实学校办学的主体地位。在扩大学校办学自主权后，学校要切实提高办学的专业化水平，依法实现自我管理、自我约束、自我发展。一方面，要大力倡导教育家办学。教育家办学是社会发展的必然要求，其核心是尊重教育的规律性和教育管理的专业性。要改变和完善学校领导的管理模式。不能照搬、照套行政干部任用及管理办法，要取消学校的行政级别。这种改革有很多地方也在尝试，如推行校长职级制，改变原来由上级组织部门负责学校干部任用的做法，而是由教育专家和学校教师代表等共同组成的“校长选聘委员会”选聘校长。也有地方试行“校长组阁制”，教育行政部门只选任校长，学校管理团队由校长组建，目的是从制度上保障学校管理层理念一致，行动合拍。[3]这些做法都值得尝试。另一方面，要进一步优化学校内部管理。坚持依法治教、依法治校，探索建立自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。充分发挥学校的主体作用，提升自主办学能力，强调学校的核心作用，使学校的自主权得到保障。要进一步加强制度建设，重点加强学校章程建设，进一步完善学校科学民主决策机制和校务公开等制度，推进学校民主管理制度化，依法保障教职员工参与学校管理和监督的民主权利。同时，也要引导学生、家长、社会以及有关专业人士参与学校管理，使学校内部管理走上科学化、规范化道路。
3.加快社会专业评价机构建设，构建多元评价体系是关键
促进管办评的分离并不是要取消国家或政府的评价权，而是要建立健全一套科学可行的评价体系，这对教育事业发展和管办评分离至关重要。管办评分离必然要求有大量社会专业机构参与承担管理、督导、评估以及办学的职责。而当前我们可以依靠的比较成熟的专业机构数量少，质量不高，难以承担起这些职责。如何通过政策支持和引导培育专业机构，增加社会专业机构的数量，提高专业机构的质量，同时又不影响专业机构自身的属性，不把它们变成政府的附属机构，是管办评分离面临的重要挑战。
为了保障与增强教育评价的客观性与有效性，更好地促进教育事业的发展，政府要以转变工作评价方式为契机，建立起多维的评价机制。评价应坚持“为谁服务，由谁评价”的原则，将公民满意原则贯穿在指标制定和运用的始终，所有的评价指标和评价途径，都要以老百姓最后获得的服务作为依据。[4]一方面，要规范教育中介组织机构。政府要进一步建立健全和完善教育中介机构的制度，规范其性质与责任，加强对教育中介组织行为的监管，防止行为错位。政府职能部门应委托第三方对民间组织和社会组织的能力和绩效进行评估，做到对民间组织和社会组织在“政社合作”前有资质审查，在合作过程中有跟踪调查，在合作完成后有社会绩效评估，形成公开、公平、公正的优胜劣汰竞争激励机制。[5]另一方面，建立绩效评估与问责机制。委托社会中介机构等作为第三方实施基础教育质量及绩效评估，能够最大限度地保证评估的独立性、专业性、客观性和公正性，提升评价结果的科学性与准确性，促进学校错位竞争、特色发展、和谐发展。
总之，推行管办评分离不是为了分离而分离，而是为了更好服务于学生、教师、学校发展，促进区域教育科学发展，做到“管在关键，办在特色，评在公正”。 参考文献：
[1]庄西真.地方政府教育治理管办分离模式改革的分析——以无锡市为例[J].当代教育科学，2011（2）.
[2]王婷.从“管办合一”到“管办分离”——县域学校发展共同体建构[D].山东师范大学，2014：3.
[3]张力.教育领域深入推进管办评分离的探索[J].中国机构改革与管理，2014（4）.
[4]任仕君.可欲与可能：学校管办分离的合理性与实践挑战[J].当代教育科学，2011（4）.
[5]胡伶.我国教育行政职能变革：趋势、难点和对策——透析上海浦东新区“管办评”分离与联动改革的实践[J].教育实践与研究，2008（11B）.
责任编辑：杨孝如
Survey Report on School System of Detached Administration， Running and Evaluation in Lianyungang City
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