论文部分内容阅读
【摘 要】以十八届三中全会精神为指南进一步理顺中央与地方的关系，重构“相互依存”新型关系模式，既符合我国现阶段的经济、政治和社会环境，有利于缓解中央与地方之间的矛盾，也有利于二者良性互动关系的形成。
【关键词】十八届三中全会；中央；地方
中央与地方的关系构成了国家政府内部的纵向权力结构，妥善处理二者的关系是一个国家政治稳定和社会协调发展的保证。特别是对我国这样一个人口众多、地域广阔、情况复杂的国家来说，更是直接关系着国家的统一、民族的团结、经济的发展和社会的稳定。早在1956年，毛泽东在《论十大关系》中就把处理中央和地方的关系作为一项重要任务提上党和国家的议事日程。中国共产党十六届四中全会提出要构建社会主义和谐社会，实际上是再次重申和强调处理中央与地方的关系的重要性和必要性。中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》涉及中央与地方关系的內容有很多，其精神实质就是要充分调动中央和地方两个积极性，中央在减少对地方微观事务干预的同时，也要增强宏观管理，对地方严格监管；地方政府要强化全国一盘棋的理念，自觉维护党中央、国务院的权威。这就为进一步理顺中央与地方的关系，重构中央与地方关系的新模式提供了新的指导思想。
1 我国中央与地方关系的现状
我国是具有中央集权传统的国家，自古以来，中央对地方实行严格的监控和管制。新中国成立以后，在计划经济体制中，中央对地方的政治控制和经济管制更为严格、更加直接。改革开放以来，内生于经济自由的强大力量不仅在冲击着无所不管的政府权力，也在冲击着传统的中央集权体制，推动着中央与地方关系的不断调适。改革开放以来，中央与地方关系经历的一系列的调整，它一方面表现为在财政上中央对地方普遍性的“分权让利”，另一方面表现为中央与地方关系分殊化。关于财政上中央对地方普遍性的“放权让利”的研究已经很多，关于中央与地方关系的分殊化，在改革开放前就已经存在，即存在着中央政府与省政府、自治区政府、直辖市政府的三种不同关系模式。改革开放以后，由于经济管理和经济发展的客观需要，先后出现了中央政府对沿海经济特区、计划单列市、沿海开放城市、经济开放区的特殊放权，使得中央与地方关系出现了一系列的分殊化。1997年香港回归祖国，设立香港特别行政区，1999年澳门回归，设立澳门特别行政区，中央与地方关系又出现了更大的分殊化。可以预料，随着台湾问题的最终解决，中央与地方关系将会继续出现分殊化。迄今为止，地方政府的权限有所扩大，但中央集权过度的状况尚没有得到根本改善。尤其是在干部人事权、行政领导权、立法和司法权等划分上，中央政府仍然包揽太多，地方政府处于十分软弱的地位。因此，为实现既能维护中央的权威，又能调动地方积极性的双重目标，必须重新建构中央与地方关系的新模式。
2 我国中央与地方之间的矛盾
1949年，建国之初的中国共产党面临着一个基本问题：如何巩固新建政权、治理国家的问题。中国共产党必须寻求一种适合中国的基本制度，其中一个重要方面就是中央与地方的权利分配问题，即在不同层次的政府之间配置不同的治理权力。中央政府最终选择了中国传统的中央集权体制。这样的现实选择有其深厚的思想基础。中国历史上周期性的出现割据和分裂的局面，但割据和分裂往往在思想上加剧了中央集权的主张，因而使下轮集权更加彻底。这就是造成新中国成立之初对集权推崇的思想基础。同时，在新中国成立初期，中央政府也秉持强有力的权力控制方式，辅以意识形态控制和全民动员机制掌控社会的方方面面。此时的地方政府从来都只被看作是中央政府的派出机构，其权力是中央给予的。在这种情况下，地方作为中央的附庸，在中央没有独立的发言权，因此，在改革开放之前，中央与地方之间的关系是对立和不平等的。
改革开放以来，中央政府在多种层面上的政策选择中处于两难境地，在与地方政府的互动中采取了矛盾的政策和妥协的态度，主要表现为利益上的博弈，包括政治利益和经济利益。在政治利益面前，经济利益不过是地方官员实现政治利益的手段而已，他们希望借经济发展之势带来更多的政治利益。当然，大多数情况，地方官员会追政治利益和经济利益的双丰收。从整体上讲，地方官员会以政治利益为重，服从中央。从经济利益上讲，中央与地方之间的情况就复杂的多。对于中央政府，更习惯用行政命令的方式来解决经济问题。在中央政府的眼里，经济问题可以通过政治的控制得到高强度的实行。但单纯从经济上来说，中央与地方之间应该更多的是一种相互依赖的关系。一方面，中央政府收入不多，主要通过国家税务局，通过各省上缴，形成了中央财政。另一方面，对于地方政府来说，责任巨大而财力有限。为了解决财政困难，行政领导主要侧重于预算最大化。预算最大化首先是满足工作上的物质保证，进而可以制造政绩并籍此得以提升，实现政治利益的最大化。其次，也可以通过预算最大化来获得下属和当地社会的认同。而这还需要中央政府的政策和项目的支持，中央与地方就形成了一种相互依赖的关系。
总之，如何正确处理中央与地方之间的矛盾，引导双方形成良性互动关系，从而发挥中央与地方两个方面的能动性，促进我国社会政治经济的持续、稳定、协调发展，是一个迫切需要解决的现实问题，要解决这一问题就必须重构中央与地方关系的新模式。
3 重构中央与地方“相互依存”新型关系模式
中央政府与地方政府是特殊的权利和义务主体，尽管它们之间存在隶属关系，但都有应享有的权利和应履行的义务。中央政府在全国政治、经济、文化方面享有广泛的权利，代表国家整体利益，同时必须尊重地方权利，承担对地方服务的义务。地方政府在本地区政治、经济、文化方面代表国家局部利益，享有独立管理本地事物的权利，同时地方政府对中央的法律、法令、政策具有执行的义务。从一般意义上来说，局部应服从整体。问题在于局部利益和整体利益之间应有一个界限，这个界限是建立在科学化、法定化基础之上的。对于中央与地方主体双方，都有遵守权利界限的义务，任何超越界限或只享有权利不履行义务的行为，都会导致中央与地方关系的失衡和中央与地方各自功能的紊乱。
在确立了中央政府与地方政府的权利主体地位后，中央政府与地方政府必然需要承担相应的义务，这实际上是一种责任。一个法治社会必然是一个责任社会。在传统的“官本位”思想影响下，许多官员只知对上级负责，忽视公众利益，缺乏责任心和使命感。改革开放初期，“交学费”一词，生动地体现了我国行政活动中一种无责任的状态。拥有权力的地方领导会有财务扩展的喜好，争拨款、举外债，创造更大的“政绩”。经营的好，地方百姓可能受益，地方领导本人也可以获得提升。即使经营的不好，弄出“财政危机”，地方政府只要没有中饱私囊，大可以拍屁股走人，而地方政府的债务包袱，最终还需要中央政府买单。
在长时期磨合下，中央与地方的关系经历了历史变迁，历经“权力依赖”“利益博弈”，逐渐走向权利和义务的规范。中央与地方都清醒的意识到二者是双向依赖的，只有建立“相互依存”新型关系模式，才能使它们之间的关系得到良性发展。这种新模式的特点是不再单纯地强调某一方的存在，突出了双方合作和共存。
总之，一个国家的中央政府如果没有统辖集权及足够的权威，便难以保持国家统一和社会稳定；其地方政府如果缺少自主权则很可能阻碍各地及人民的主动性和社会及经济的发展。一个富有凝聚力和活力的国家必定有着这二者的最佳结合。因此，以十八届三中全会精神为指南进一步理顺处理中央与地方的关系，重构“相互依存”新型关系模式，既符合我国现阶段的经济、政治和社会环境，有利于缓解中央与地方之间的矛盾，也有利于二者良性互动关系的形成。
参考文献：
[1] 彭向刚.以公共服务为主旨构建当代中央与地方关系[J].社会科学战线，2006（11）.
[2] 董輔《集权与分权——中央与地方关系的构建》，经济科学出版社1996年版
[3] 朱启才《权利、制度与经济发展》，经济科学出版社2004年版
[4] 黄相礼.当代中国中央与地方关系模式述评[J].中共中央党校学报2013（2）
基金项目：
湖北医药学院学习贯彻十八届三中全会精神专项课题立项项目（编号：201417）
【关键词】十八届三中全会；中央；地方
中央与地方的关系构成了国家政府内部的纵向权力结构，妥善处理二者的关系是一个国家政治稳定和社会协调发展的保证。特别是对我国这样一个人口众多、地域广阔、情况复杂的国家来说，更是直接关系着国家的统一、民族的团结、经济的发展和社会的稳定。早在1956年，毛泽东在《论十大关系》中就把处理中央和地方的关系作为一项重要任务提上党和国家的议事日程。中国共产党十六届四中全会提出要构建社会主义和谐社会，实际上是再次重申和强调处理中央与地方的关系的重要性和必要性。中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》涉及中央与地方关系的內容有很多，其精神实质就是要充分调动中央和地方两个积极性，中央在减少对地方微观事务干预的同时，也要增强宏观管理，对地方严格监管；地方政府要强化全国一盘棋的理念，自觉维护党中央、国务院的权威。这就为进一步理顺中央与地方的关系，重构中央与地方关系的新模式提供了新的指导思想。
1 我国中央与地方关系的现状
我国是具有中央集权传统的国家，自古以来，中央对地方实行严格的监控和管制。新中国成立以后，在计划经济体制中，中央对地方的政治控制和经济管制更为严格、更加直接。改革开放以来，内生于经济自由的强大力量不仅在冲击着无所不管的政府权力，也在冲击着传统的中央集权体制，推动着中央与地方关系的不断调适。改革开放以来，中央与地方关系经历的一系列的调整，它一方面表现为在财政上中央对地方普遍性的“分权让利”，另一方面表现为中央与地方关系分殊化。关于财政上中央对地方普遍性的“放权让利”的研究已经很多，关于中央与地方关系的分殊化，在改革开放前就已经存在，即存在着中央政府与省政府、自治区政府、直辖市政府的三种不同关系模式。改革开放以后，由于经济管理和经济发展的客观需要，先后出现了中央政府对沿海经济特区、计划单列市、沿海开放城市、经济开放区的特殊放权，使得中央与地方关系出现了一系列的分殊化。1997年香港回归祖国，设立香港特别行政区，1999年澳门回归，设立澳门特别行政区，中央与地方关系又出现了更大的分殊化。可以预料，随着台湾问题的最终解决，中央与地方关系将会继续出现分殊化。迄今为止，地方政府的权限有所扩大，但中央集权过度的状况尚没有得到根本改善。尤其是在干部人事权、行政领导权、立法和司法权等划分上，中央政府仍然包揽太多，地方政府处于十分软弱的地位。因此，为实现既能维护中央的权威，又能调动地方积极性的双重目标，必须重新建构中央与地方关系的新模式。
2 我国中央与地方之间的矛盾
1949年，建国之初的中国共产党面临着一个基本问题：如何巩固新建政权、治理国家的问题。中国共产党必须寻求一种适合中国的基本制度，其中一个重要方面就是中央与地方的权利分配问题，即在不同层次的政府之间配置不同的治理权力。中央政府最终选择了中国传统的中央集权体制。这样的现实选择有其深厚的思想基础。中国历史上周期性的出现割据和分裂的局面，但割据和分裂往往在思想上加剧了中央集权的主张，因而使下轮集权更加彻底。这就是造成新中国成立之初对集权推崇的思想基础。同时，在新中国成立初期，中央政府也秉持强有力的权力控制方式，辅以意识形态控制和全民动员机制掌控社会的方方面面。此时的地方政府从来都只被看作是中央政府的派出机构，其权力是中央给予的。在这种情况下，地方作为中央的附庸，在中央没有独立的发言权，因此，在改革开放之前，中央与地方之间的关系是对立和不平等的。
改革开放以来，中央政府在多种层面上的政策选择中处于两难境地，在与地方政府的互动中采取了矛盾的政策和妥协的态度，主要表现为利益上的博弈，包括政治利益和经济利益。在政治利益面前，经济利益不过是地方官员实现政治利益的手段而已，他们希望借经济发展之势带来更多的政治利益。当然，大多数情况，地方官员会追政治利益和经济利益的双丰收。从整体上讲，地方官员会以政治利益为重，服从中央。从经济利益上讲，中央与地方之间的情况就复杂的多。对于中央政府，更习惯用行政命令的方式来解决经济问题。在中央政府的眼里，经济问题可以通过政治的控制得到高强度的实行。但单纯从经济上来说，中央与地方之间应该更多的是一种相互依赖的关系。一方面，中央政府收入不多，主要通过国家税务局，通过各省上缴，形成了中央财政。另一方面，对于地方政府来说，责任巨大而财力有限。为了解决财政困难，行政领导主要侧重于预算最大化。预算最大化首先是满足工作上的物质保证，进而可以制造政绩并籍此得以提升，实现政治利益的最大化。其次，也可以通过预算最大化来获得下属和当地社会的认同。而这还需要中央政府的政策和项目的支持，中央与地方就形成了一种相互依赖的关系。
总之，如何正确处理中央与地方之间的矛盾，引导双方形成良性互动关系，从而发挥中央与地方两个方面的能动性，促进我国社会政治经济的持续、稳定、协调发展，是一个迫切需要解决的现实问题，要解决这一问题就必须重构中央与地方关系的新模式。
3 重构中央与地方“相互依存”新型关系模式
中央政府与地方政府是特殊的权利和义务主体，尽管它们之间存在隶属关系，但都有应享有的权利和应履行的义务。中央政府在全国政治、经济、文化方面享有广泛的权利，代表国家整体利益，同时必须尊重地方权利，承担对地方服务的义务。地方政府在本地区政治、经济、文化方面代表国家局部利益，享有独立管理本地事物的权利，同时地方政府对中央的法律、法令、政策具有执行的义务。从一般意义上来说，局部应服从整体。问题在于局部利益和整体利益之间应有一个界限，这个界限是建立在科学化、法定化基础之上的。对于中央与地方主体双方，都有遵守权利界限的义务，任何超越界限或只享有权利不履行义务的行为，都会导致中央与地方关系的失衡和中央与地方各自功能的紊乱。
在确立了中央政府与地方政府的权利主体地位后，中央政府与地方政府必然需要承担相应的义务，这实际上是一种责任。一个法治社会必然是一个责任社会。在传统的“官本位”思想影响下，许多官员只知对上级负责，忽视公众利益，缺乏责任心和使命感。改革开放初期，“交学费”一词，生动地体现了我国行政活动中一种无责任的状态。拥有权力的地方领导会有财务扩展的喜好，争拨款、举外债，创造更大的“政绩”。经营的好，地方百姓可能受益，地方领导本人也可以获得提升。即使经营的不好，弄出“财政危机”，地方政府只要没有中饱私囊，大可以拍屁股走人，而地方政府的债务包袱，最终还需要中央政府买单。
在长时期磨合下，中央与地方的关系经历了历史变迁，历经“权力依赖”“利益博弈”，逐渐走向权利和义务的规范。中央与地方都清醒的意识到二者是双向依赖的，只有建立“相互依存”新型关系模式，才能使它们之间的关系得到良性发展。这种新模式的特点是不再单纯地强调某一方的存在，突出了双方合作和共存。
总之，一个国家的中央政府如果没有统辖集权及足够的权威，便难以保持国家统一和社会稳定；其地方政府如果缺少自主权则很可能阻碍各地及人民的主动性和社会及经济的发展。一个富有凝聚力和活力的国家必定有着这二者的最佳结合。因此，以十八届三中全会精神为指南进一步理顺处理中央与地方的关系，重构“相互依存”新型关系模式，既符合我国现阶段的经济、政治和社会环境，有利于缓解中央与地方之间的矛盾，也有利于二者良性互动关系的形成。
参考文献：
[1] 彭向刚.以公共服务为主旨构建当代中央与地方关系[J].社会科学战线，2006（11）.
[2] 董輔《集权与分权——中央与地方关系的构建》，经济科学出版社1996年版
[3] 朱启才《权利、制度与经济发展》，经济科学出版社2004年版
[4] 黄相礼.当代中国中央与地方关系模式述评[J].中共中央党校学报2013（2）
基金项目：
湖北医药学院学习贯彻十八届三中全会精神专项课题立项项目（编号：201417）