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内蒙古是我国传统的五大牧区之一，拥有丰富的草地资源，畜牧业生产历史悠久，是内蒙古的传统产业和基础产业，也是绿色畜产品的生产源泉。随着经济的快速发展和人口的不断增加，牧区的社会经济发展也出现了一些瓶颈，主要表现在：草原生态功能持续下降、牧民收入差距逐步扩大、草原畜牧业发展迟滞。在此背景下，内蒙古提出了“8337”发展思路，明确要把“内蒙古建成绿色农畜产品生产加工输出基地”， 改革和完善牧区经营体制，体现特色、发挥优势，是对内蒙古草原畜牧业发展定位的深化、细化和具体化，不仅是促进牧区社会经济持续稳定发展的需要，也是新形势下逐步提高牧区经济竞争力，融入国内、国际两个市场，促进牧民收入快速增长的需要。
一、改革与发展
（一）基本情况
内蒙古拥有33个牧业旗县，占全区除市辖区之外旗县域总数的41.25%，其中：边境旗县14个，占全区总数的73.68%；土地面积81.51万平方公里，占全区的69.4%；占全区80个旗县域的70.2%；其中：天然草原面积6106.67万公顷，耕地面积232万公顷，分别占全区的68.9%和32.45%、占全区80个旗县域的99.53%和31.9%；总人口547.38万人，其中：乡村人口361.76 万人，分别占全区人口总数及乡村人口的21.98%和34.38%，占全区80个旗县域的31.46%和33.02；总户数193.41万户，占全区总户数的23.66%，其中：乡村户数101.29万户，占全区乡村户数的25.8%。
（二）改革情况
1.管理体制改革。1984年在全国率先打破了“三级所有，队为基础”的原有体制，实行了“草场共有，承包经营，牲畜作价，户有户养”的“草畜双承包”责任制，实行“草畜双承包”制度，初步解决了牧区管理和畜牧业经营体制存在的重大问题。1989年开始，鉴于当时对草原重利用、轻保护，重经济效益、轻生态效益，重索取、轻投入，导致天然草原退化日益加剧的问题，开始实施草原有偿使用制度，它不仅解决了草原有价、使用有偿的问题，同时解决了鼓励草原使用权的合理流动问题。1995年，提出了落实草原“双权一制”并坚持30年不变。目前，全区已落实草原所有权面积10.4亿亩，占草原总面积的78.4%；落实草原使用权面积8.5亿亩，占草原可利用面积的82.4%；草原承包到户面积8.3亿亩，占草原可利用面积的81%。
2.经营机制改革。近年来，随着草原承包经营责任制的落实，草原承包经营权流转的现象越来越多。目前，内蒙古草原流转面积4098.3万亩，占草原承包面积的6.3%，共涉及36401户牧户，占承包牧户总数的2.4%。流转的方式也呈现多样化的特点：
（1）转包与转让。转包面积2256.8万亩，占草原流转面积的55.1%。草原转包情况各地区普遍存在，转包流转比较稳定，由于在本集体经济组织内发生，争议较少。转让面积838.2万亩，占草原流转面积的20.5%。转让流转的形式在我区西部地区较多，转让的费用一般依据草原的面积以及草原设施建设情况，由双方自愿协商决定。
（2）出租与互换。出租面积820.7万亩，占草原流转面积的20%。出租流转形式全区各地普遍存在。出租费用因草原优劣、当年牧草长势及基础设施建设情况有所不同，出租期限一般以一年居多。互换面积22.6万亩，占草原流转面积的0.6%。互换流转主要存在于相邻牧户之间，牧民为了让自己的草原集中连片，方便经营，将相邻的草原进行互换。进行互换的草原一般等级相近，生产力差别不大。
（3）入股与其它。入股面积19.4万亩，占草原流转面积的0.5%。随着牧区合作经营的发展，入股是草原流转的一种新趋势。目前，在经济发展较快的一些地区存在此种方式。其它面积140.8万亩，占流转面积的3.4%。
（三）发展情况
1.经济运行2012年，33个牧业旗县地区生产总值3755.55亿元，占全区的23.65%，占全区80个旗县域地区生产总值的37.5%，三次产业增加值分别占全区的27.11%、27.06%、27.47%和13.76%；占全区80个旗县域的30.8%、40.3%、41.4%和27.3%；人均生产总值9.87万元，分别为全区人均生产总值和80个旗县域人均生产总值的154.46%及174.4%；公共财政预算收入195.33亿元，分别占全区和80个旗县域公共财政预算收入的12.58%及37.6%；完成固定资产投资3048.89亿元，分别占全区和80个旗县域固定资产投资的23.25 % 及34.48 %；实现社会消费品零售总额543.6 亿元，分别占全区和80个旗县域社会消费品零售总额的18.89 % 及31.49 %。
2.畜牧业生产。2012年，33个牧区旗县年末牲畜存栏头数为3178.8万头只，分别占全区和80个旗县域的47.6 %及51.9%；其中：羊存栏2520.93万只，分别占全区和80个旗县域的49 % 及51.5%；牛羊肉产量为59.2万吨，分别占全区和80个旗县域的42.2 %及 47.65%；羊毛产量5.1万吨，分别占全区和80个旗县域的43.4 %及45.5%。
3.居民收入。2012年，33个牧区旗县城镇居民人均可支配收入19718元，为全区城镇居民人均可支配收入的85.2%，为全区80个旗县域城镇居民人均可支配收入的100.8%；农牧民人均纯收入9726元，为全区农牧民人均纯收入的127.8 %，为全区80个旗县域农牧民人均纯收入的110.8%。
4.城镇化水平。2012年，内蒙古33个牧区旗县域总人口为547.38万人，其中：城镇人口185.62 万人，乡村人口361.76 万人，城镇化水平为33.9%，较全区城镇化水平低21.63个百分点，较全区80个旗县域城镇化水平低3.13个百分点。
（四）发展测评 牧区县域经济发展测评，从县域发展水平、发展速率、公共服务、居民生活及总体竞争力五个方面，对县域进行了评价。通过竞争力评价分析，寻找当前牧区县域经济发展中所面临的瓶颈和薄弱环节，并以此提出相应的发展路径与对策建议。
1.发展水平。从发展水平来看，全区33个牧区旗县发展水平竞争力平均指数为25.11，略高于全区县域发展水平指数平均水平24.76，其中，有14个旗县高于牧区和全区县域平均水平，鄂托克旗、阿拉善左旗、乌审旗、锡林浩特市4个旗县发展水平进入全区发展水平前十强，分别排全区的第5、7、8、9位。
从地域分布来看，牧区前十强中有60%的县域分步在西部，40%分布在东部，其中，鄂尔多斯市3个、阿拉善盟2个、包头市1个，锡林郭勒盟3个、呼伦贝尔市1个。
排在牧区县域发展水平竞争力后十位的牧区旗县分别为苏尼特左旗、巴林左旗、科左中旗、巴林右旗、阿鲁科尔沁旗、翁牛特旗、新左旗、正镶白旗、科右中旗、四子王旗，其中，锡林郭勒盟2个，赤峰市4个，通辽市1个，呼伦贝尔市1个，兴安盟1个，乌兰察布市1个，90%集中在东部区。正镶白旗、科右中旗、四子王旗为全区县域后10位。
图1 内蒙古牧区发展水平竞争力评价结果及顺序（前10名）
2.发展速率。从发展速率来看，处于全区牧区县域发展速率竞争力前10位的县域分别为鄂托克前旗、阿拉善左旗、乌审旗、西乌珠穆沁旗、扎鲁特旗、乌拉特中旗、东乌珠穆沁旗、杭锦旗、科右中旗、阿巴嘎旗，其中，鄂托克前旗、阿拉善左旗、乌审旗、西乌珠穆沁旗、扎鲁特旗、乌拉特中旗同时进入全区县域发展速率竞争力前十强。
整体来看，牧区发展速率竞争力平均指数为46.35，高于全区平均44.12的水平。33个牧区旗县中有18个旗县高于全区平均水平，有15个高于牧区平均水平。鄂托克前旗、阿拉善左旗、乌审旗、西乌珠穆沁旗、东乌珠穆沁旗同时跻身于牧区发展水平竞争力和发展速率竞争力前十强。巴林左旗、巴林右旗、翁牛特旗、正镶白旗、四子王旗处属于发展水平和发展速率后10位，属于落后牧区旗县。
从内部来看，全区县域发展速率前十强中有60%为牧区旗县，发展速率排名后10位中，仅有乌拉特后旗、四子王旗、正镶白旗3个牧区旗县。
图2 内蒙古牧区发展速率竞争力评价结果及顺序（前10名）
3.公共服务。牧区整体公共服务竞争力指数为29.56，高于全区平均水平26.71。处于公共服务竞争力前10位的县域为鄂托克旗、阿拉善左旗、陈巴尔虎旗、阿拉善右旗、额济纳旗、乌拉特后旗、新巴尔虎左旗、新巴尔虎右旗、镶黄旗、鄂托克前旗，其公共服务竞争力指数达到39.09，低于全区公共服务竞争力前十强的平均指数42.96。全区县域公共服务竞争力前十强中，有60%的县域为牧区，其中，鄂托克旗、阿拉善左旗、陈巴尔虎旗、阿拉善右旗位居前列。而鄂托克前旗、阿拉善左旗、乌审旗在牧区发展水平、发展速率及公共服务中均表现出较强的竞争力。
处于牧区公共服务竞争力后10位的旗县是杭锦旗、扎鲁特旗、乌中旗、巴林右旗、克什克腾旗、阿巴嘎旗、西乌珠穆沁旗、正镶白旗、科左中旗、四子王旗，主要分布为鄂尔多斯市1个，通辽市2个，巴彦淖尔市1个，赤峰市2个，锡林郭勒盟3个，乌兰察布市1个，70%集中在东部牧区旗县。其中，巴林右旗、正镶白旗、四子王旗无论是发展水平、发展速率还是公共服务，均处于劣势。
图3 内蒙古牧区公共服务竞争力评价结果及顺序（前10名）
4.居民生活。33个牧区居民生活竞争力平均指数达25.22，高于全区平均22.63的平均水平。在牧区居民生活总体评价中，额济纳旗、锡林浩特市、鄂托克旗、东乌珠穆沁旗、乌审旗、鄂托克前旗、西乌珠穆沁旗、阿拉善左旗、阿巴嘎旗、阿拉善右旗位居前10名。从区域分布来看，锡林郭勒盟4个，鄂尔多斯市3个，阿拉善盟3个。
排在后10位的牧区旗县分别为克什克腾旗、科左后旗、正镶白旗、巴林左旗、巴林右旗、科左中旗、翁牛特旗、阿鲁科尔沁旗、四子王旗、科右中旗，主要分布为赤峰市5个，通辽市2个，锡林郭勒盟1个，乌兰察布市1个，兴安盟1个。90%集中在东部的牧区旗县。四子王旗、科右中旗同时为全区县域公共服务竞争力的后10位。
图4 内蒙古牧区居民生活竞争力评价结果及顺序（前10名）
5.综合竞争力。从评价结果来看，牧区综合竞争力平均指数为29.48，略高于全区平均水平。33个牧区旗县中，居全区平均水平之上的有18个，居牧区平均水平之上的有16个旗县。阿拉善左旗、鄂托克旗、乌审旗、鄂托克前旗、锡林浩特市、额济纳旗、东乌珠穆沁旗、西乌珠穆沁旗、陈巴尔虎旗、阿拉善右旗处于牧区综合竞争力的前10位，主要分布为阿拉善盟3个，鄂尔多斯3个，锡林郭勒盟3个，呼伦贝尔市1个。其中，阿拉善左旗、鄂托克旗、乌审旗、鄂托克前旗、锡林浩特市同时位居全区县域综合竞争力前10名，表现出强劲的竞争力，分别排在全区县域第5、第6、第8、第9和第10名。
综合竞争力排序在后10位的旗县分别为克什克腾旗、科左后旗、阿鲁科尔沁旗、巴林左旗、巴林右旗、科右中旗、翁牛特旗、科左中旗、正镶白旗、四子王旗，其中，赤峰市5个，通辽市2个，兴安盟1个，锡林郭勒盟1个，乌兰察布市1个，多数为东部牧区。正镶白旗和四子王旗同时为全区县域综合竞争力的后10名，分别排第76和79位。综合竞争力最高的阿拉善左旗和最低的四子王旗平均指数差距达2.8倍。
图5 内蒙古牧区总体竞争力评价结果及顺序（前10名）
二、存在的制约因素
（一）生产成本大幅提高
为保护草原生态，国家和自治区相继实施了退牧、禁牧、轮牧、生态治理工程和草畜平衡制度等生态治理工程和草原围栏、舍饲圈养方式及人工草场、饲草料地建设等生态保护措施。虽然草原生态得到了保护，牲畜头数得到了控制，但牧民的生产经营成本也随之加大， 2000-2012年，内蒙古牧民人均纯收入增长了2.65倍，同时生产经营性费用支出增长了2.62倍，表明12年来牧民的纯收入增量基本上被生产经营性费用增量消化。目前全区实行禁牧休牧的草原面积已达7.8亿亩，但国家安排的禁牧休牧补贴面积不足2.5亿亩，其余尚未列入治理范围，各级政府由于地方财力有限等原因，也难以实施真正意义上的草原生态补偿制度与政策。再者，内蒙古草原牧区绝大部分降水量稀少，地下水也极其缺乏，人工草场和饲草料基地的建设受先天条件制约，无法大面积展开。 （二）移民异地生存困难
近年来，内蒙古牧区人口及劳动力转移的数量不断增加，初步统计，转移出牧业劳动力近30万左右，转移的方式主要是通过“生态移民”等被动性转移，而自发的、主动的转移较少。因此，牧区人口转移过程中返回现象较为普遍，主要原因是转移出的牧区人口及劳动力的职业选择和未来的发展等都比较迷茫，大多从事以体力劳动及技术含量很低的服务性行业，工作缺乏稳定性，收入水平也较低。生态扶贫移民后再生产扶持、就业培训、教育、住房、社会保障等方面的配套措施进展滞后，转移出的牧区劳动力很难适应全新的生活环境，难以做到移得出、稳得住、不反弹。
（三）集约化模式亟需完善
草原畜牧业的划区饲养圈养、小规模经营确实调动了牧民发展生产的积极性，但同时也影响了草原畜牧业的畜种结构和绿色产品的优势。舍饲圈养需要大量的饲草投入，牧户自身的打草场大多不具备这样的供给条件，只能依靠购买，大大增加生产成本和牧民的负担。舍饲圈养还需要充足的水源、棚圈条件与饲养技能，内蒙古大多数草原水资源匮乏，牧区现有的牲畜品种适宜圈养舍饲的并不多，很难形成理想的畜种结构，传统的马、山羊、绵羊、驼的五畜结构逐渐被单一的以牛、羊为主要的品种结构取代，使草原畜牧业就失去了原有的草原特色牲畜及绿色畜产品的优势，从而将降低内蒙古草原畜牧业在国内外市场的竞争优势。
（四）特色产业发展滞后
草原牧区的工业化、城镇化程度直接衡量现代草原畜牧业的进程水平。内蒙古牧区工业发展多以矿产资源开采加工为主，其他工业类型所占比重很小（畜产品生产、加工业）。以矿产资源为原料的产品大多受产能过剩，政策限制和市场制约的影响，加之开采成本日益上升、资源日渐枯竭，矿产资源开发力度将会大大萎缩甚至停滞，但留下的却是已遭破坏且难以逆转的草原生态，同时，牧区的矿产资源开发对当地劳动力吸纳能力也较弱。除此以外，草原牧区的其他工业类型基本上只有处在起步阶段的畜产品加工业了，现实表明，在全国统一大市场的开放背景下，牧区畜产品的主要交易市场一般都远离牧区，在交易过程中，牧民大都处于价格的被动接受者地位，难以获得应得利益，不利于加快牧区畜牧业规模化、集约化生产，也难以推动专业化、组织化经营模式的发展。由于历史的原因，牧区的城镇居民大多依然以草原畜牧业为重要收入来源，牧区的“生存性”城镇化率很高，非牧化人口很少。因此，牧区的城镇化和现代意义上的城镇化不能一概而论，不能把现代城镇化发展的模式完全套用到牧区的城镇化发展中。
（五）牧民收入增长乏力
2012年，33个牧区旗县中仍有75.7%及54.5%的牧区居民人均纯收入低于全区牧民和33个牧区旗县牧民的平均水平。牧民收入结构单一，是其重要原因，2012年，内蒙古牧民从事畜牧业的收入占其总收入比重为74.8%，占家庭经营性收入为82.3%，分别比农民高22.2个和15.5个百分点。近年来，为确保北疆绿色安全屏障，国家和自治区相继实施了退牧、禁牧、休牧等生态治理工程和草畜平衡制度，草原牲畜头数得到控制，畜牧业生产集约化水平有所提高，但生产经营成本也随之加大，从实际情况看，2000年，牧民人均总收入减去总支出的余额为238元，2005年为150元，2010年为- 392元，2012年为124元，而同期农民人均总收入减去总支出的余额分别为317元、254元、243元、267元，牧民收入增长乏力可见一斑。
三、加快牧区改革的建议
（一）建立草原生态补偿长效机制
建立草原生态补偿机制是保护草原生态环境和实现社会公平的客观需要，也是促进牧民增收和维护边疆安宁的重要措施。一是对实施阶段性禁牧进行补偿。连续补贴5年，禁牧期满后，根据草原生态功能恢复情况进行测定，达不到生态功能恢复的继续执行阶段性禁牧休牧。二是实施鼓励划区轮牧补偿。对草甸草原、典型草原等草场资源状况好的地区，鼓励进行划区轮牧。三是尽快征收草原植被恢复费。按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”的原则，对凡是在草原上从事开办企业、建设道路、开发矿藏，地质勘察、架设（铺设）管线、建设旅游点、实弹演习、影视拍摄等活动的，按照《草原法》和《土地管理法》的规定，开征草原植被恢复费。
（二）加快建设国家绿色畜产品生产加工基地
内蒙古的33个牧业旗县水土光热等畜牧业生产条件匹配程度好，草原畜牧业生产历史悠久，广大天然草原既是国内享有盛誉绿色畜产品基地，同时有条件建设成为国家绿色无污染畜产品主产区和加工输出基地。为此，要进一步加大节水灌溉饲草地、畜牧业现代化示范区、规模化养殖场等基础设施建设的投入。在统一规划的基础上，运用股份合作等市场机制，大力推进规模化、现代化生态示范牧场建设，形成集饲草料生产、科学养殖、初步加工一体的草原畜牧业生产园区，引导草原畜牧业经营方式转变。根据本区域生态环境状况和草场动态承载能力，以资源水土条件为依托，将草原牧区划分为畜牧业优化开发、限制开发区和禁止开发区域。明确不同区域的生态功能和产业定位，科学规划人口居住分布、转移和畜牧业生产布局协调发展，在优化开发区域加快建设现代生态养殖区。
（三）以产业化推动畜牧业经济转型
从几十年的发展实践看，内蒙古传统草原畜牧业在现有体制和资源条件下已经达到了边际饱和状态，迫切需要进行规模控制、结构调整和工业化改造。其中，控制甚至是压缩畜牧业规模已经成为趋势，这不但是保证草原畜牧业本身健康持续发展的需要，更是保护草原生态环境、实现更大范围的可持续发展所要求。重新审视草原畜牧业的经济意义和发展思路，及时进行必要的调整，推动产业化进程是当前牧区畜牧业发展的重要决择。一方面，着力对畜牧业产业进行了以专业化生产为目标的布局调整。通过国家、企业、地方政府和牧民多渠道投资，提高畜牧业养殖规模化、集约化水平，形成专业化的区域布局。另一方面，在畜牧业下游延伸加工环节，形成产业链条，即充分发展畜产品加工业，以龙头企业连通市场和原料基地。
（四）以工业化拉动牧区经济现代化
以产业化推动畜牧业经济转型是一个漫长的过程。在这个过程中，如果没有新的经济因素注入来拉动牧区整体经济的快速发展，则有可能导致因其他先进地区的快速发展而进一步加大牧区与其他地区在发展水平上的差距，这将以“棘轮效应”影响牧区现代化建设的有效推进。因此，发挥资源优势，以新型工业化带动牧区经济发展将具有极其重要的实践意义。
（五）以城镇化带动牧民进步与发展
以城镇化发展为基础，实施“收缩转移、集中发展”战略，引导牧民向基础设施较完备的地区集中，由游牧向定居转变。同时，以城镇化为动力，进一步完善中心城镇的政治、经济、科技、教育、文化、卫生、信息、交通等各项功能，推进为草原牧民融入城镇的生产、生活提供条件，为他们接触交流新理念、新信息的创造机会，改变牧民的生活方式、思维方式和观念，提高牧民的整体素质。
（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）
责任编辑：杨再梅
一、改革与发展
（一）基本情况
内蒙古拥有33个牧业旗县，占全区除市辖区之外旗县域总数的41.25%，其中：边境旗县14个，占全区总数的73.68%；土地面积81.51万平方公里，占全区的69.4%；占全区80个旗县域的70.2%；其中：天然草原面积6106.67万公顷，耕地面积232万公顷，分别占全区的68.9%和32.45%、占全区80个旗县域的99.53%和31.9%；总人口547.38万人，其中：乡村人口361.76 万人，分别占全区人口总数及乡村人口的21.98%和34.38%，占全区80个旗县域的31.46%和33.02；总户数193.41万户，占全区总户数的23.66%，其中：乡村户数101.29万户，占全区乡村户数的25.8%。
（二）改革情况
1.管理体制改革。1984年在全国率先打破了“三级所有，队为基础”的原有体制，实行了“草场共有，承包经营，牲畜作价，户有户养”的“草畜双承包”责任制，实行“草畜双承包”制度，初步解决了牧区管理和畜牧业经营体制存在的重大问题。1989年开始，鉴于当时对草原重利用、轻保护，重经济效益、轻生态效益，重索取、轻投入，导致天然草原退化日益加剧的问题，开始实施草原有偿使用制度，它不仅解决了草原有价、使用有偿的问题，同时解决了鼓励草原使用权的合理流动问题。1995年，提出了落实草原“双权一制”并坚持30年不变。目前，全区已落实草原所有权面积10.4亿亩，占草原总面积的78.4%；落实草原使用权面积8.5亿亩，占草原可利用面积的82.4%；草原承包到户面积8.3亿亩，占草原可利用面积的81%。
2.经营机制改革。近年来，随着草原承包经营责任制的落实，草原承包经营权流转的现象越来越多。目前，内蒙古草原流转面积4098.3万亩，占草原承包面积的6.3%，共涉及36401户牧户，占承包牧户总数的2.4%。流转的方式也呈现多样化的特点：
（1）转包与转让。转包面积2256.8万亩，占草原流转面积的55.1%。草原转包情况各地区普遍存在，转包流转比较稳定，由于在本集体经济组织内发生，争议较少。转让面积838.2万亩，占草原流转面积的20.5%。转让流转的形式在我区西部地区较多，转让的费用一般依据草原的面积以及草原设施建设情况，由双方自愿协商决定。
（2）出租与互换。出租面积820.7万亩，占草原流转面积的20%。出租流转形式全区各地普遍存在。出租费用因草原优劣、当年牧草长势及基础设施建设情况有所不同，出租期限一般以一年居多。互换面积22.6万亩，占草原流转面积的0.6%。互换流转主要存在于相邻牧户之间，牧民为了让自己的草原集中连片，方便经营，将相邻的草原进行互换。进行互换的草原一般等级相近，生产力差别不大。
（3）入股与其它。入股面积19.4万亩，占草原流转面积的0.5%。随着牧区合作经营的发展，入股是草原流转的一种新趋势。目前，在经济发展较快的一些地区存在此种方式。其它面积140.8万亩，占流转面积的3.4%。
（三）发展情况
1.经济运行2012年，33个牧业旗县地区生产总值3755.55亿元，占全区的23.65%，占全区80个旗县域地区生产总值的37.5%，三次产业增加值分别占全区的27.11%、27.06%、27.47%和13.76%；占全区80个旗县域的30.8%、40.3%、41.4%和27.3%；人均生产总值9.87万元，分别为全区人均生产总值和80个旗县域人均生产总值的154.46%及174.4%；公共财政预算收入195.33亿元，分别占全区和80个旗县域公共财政预算收入的12.58%及37.6%；完成固定资产投资3048.89亿元，分别占全区和80个旗县域固定资产投资的23.25 % 及34.48 %；实现社会消费品零售总额543.6 亿元，分别占全区和80个旗县域社会消费品零售总额的18.89 % 及31.49 %。
2.畜牧业生产。2012年，33个牧区旗县年末牲畜存栏头数为3178.8万头只，分别占全区和80个旗县域的47.6 %及51.9%；其中：羊存栏2520.93万只，分别占全区和80个旗县域的49 % 及51.5%；牛羊肉产量为59.2万吨，分别占全区和80个旗县域的42.2 %及 47.65%；羊毛产量5.1万吨，分别占全区和80个旗县域的43.4 %及45.5%。
3.居民收入。2012年，33个牧区旗县城镇居民人均可支配收入19718元，为全区城镇居民人均可支配收入的85.2%，为全区80个旗县域城镇居民人均可支配收入的100.8%；农牧民人均纯收入9726元，为全区农牧民人均纯收入的127.8 %，为全区80个旗县域农牧民人均纯收入的110.8%。
4.城镇化水平。2012年，内蒙古33个牧区旗县域总人口为547.38万人，其中：城镇人口185.62 万人，乡村人口361.76 万人，城镇化水平为33.9%，较全区城镇化水平低21.63个百分点，较全区80个旗县域城镇化水平低3.13个百分点。
（四）发展测评 牧区县域经济发展测评，从县域发展水平、发展速率、公共服务、居民生活及总体竞争力五个方面，对县域进行了评价。通过竞争力评价分析，寻找当前牧区县域经济发展中所面临的瓶颈和薄弱环节，并以此提出相应的发展路径与对策建议。
1.发展水平。从发展水平来看，全区33个牧区旗县发展水平竞争力平均指数为25.11，略高于全区县域发展水平指数平均水平24.76，其中，有14个旗县高于牧区和全区县域平均水平，鄂托克旗、阿拉善左旗、乌审旗、锡林浩特市4个旗县发展水平进入全区发展水平前十强，分别排全区的第5、7、8、9位。
从地域分布来看，牧区前十强中有60%的县域分步在西部，40%分布在东部，其中，鄂尔多斯市3个、阿拉善盟2个、包头市1个，锡林郭勒盟3个、呼伦贝尔市1个。
排在牧区县域发展水平竞争力后十位的牧区旗县分别为苏尼特左旗、巴林左旗、科左中旗、巴林右旗、阿鲁科尔沁旗、翁牛特旗、新左旗、正镶白旗、科右中旗、四子王旗，其中，锡林郭勒盟2个，赤峰市4个，通辽市1个，呼伦贝尔市1个，兴安盟1个，乌兰察布市1个，90%集中在东部区。正镶白旗、科右中旗、四子王旗为全区县域后10位。
图1 内蒙古牧区发展水平竞争力评价结果及顺序（前10名）
2.发展速率。从发展速率来看，处于全区牧区县域发展速率竞争力前10位的县域分别为鄂托克前旗、阿拉善左旗、乌审旗、西乌珠穆沁旗、扎鲁特旗、乌拉特中旗、东乌珠穆沁旗、杭锦旗、科右中旗、阿巴嘎旗，其中，鄂托克前旗、阿拉善左旗、乌审旗、西乌珠穆沁旗、扎鲁特旗、乌拉特中旗同时进入全区县域发展速率竞争力前十强。
整体来看，牧区发展速率竞争力平均指数为46.35，高于全区平均44.12的水平。33个牧区旗县中有18个旗县高于全区平均水平，有15个高于牧区平均水平。鄂托克前旗、阿拉善左旗、乌审旗、西乌珠穆沁旗、东乌珠穆沁旗同时跻身于牧区发展水平竞争力和发展速率竞争力前十强。巴林左旗、巴林右旗、翁牛特旗、正镶白旗、四子王旗处属于发展水平和发展速率后10位，属于落后牧区旗县。
从内部来看，全区县域发展速率前十强中有60%为牧区旗县，发展速率排名后10位中，仅有乌拉特后旗、四子王旗、正镶白旗3个牧区旗县。
图2 内蒙古牧区发展速率竞争力评价结果及顺序（前10名）
3.公共服务。牧区整体公共服务竞争力指数为29.56，高于全区平均水平26.71。处于公共服务竞争力前10位的县域为鄂托克旗、阿拉善左旗、陈巴尔虎旗、阿拉善右旗、额济纳旗、乌拉特后旗、新巴尔虎左旗、新巴尔虎右旗、镶黄旗、鄂托克前旗，其公共服务竞争力指数达到39.09，低于全区公共服务竞争力前十强的平均指数42.96。全区县域公共服务竞争力前十强中，有60%的县域为牧区，其中，鄂托克旗、阿拉善左旗、陈巴尔虎旗、阿拉善右旗位居前列。而鄂托克前旗、阿拉善左旗、乌审旗在牧区发展水平、发展速率及公共服务中均表现出较强的竞争力。
处于牧区公共服务竞争力后10位的旗县是杭锦旗、扎鲁特旗、乌中旗、巴林右旗、克什克腾旗、阿巴嘎旗、西乌珠穆沁旗、正镶白旗、科左中旗、四子王旗，主要分布为鄂尔多斯市1个，通辽市2个，巴彦淖尔市1个，赤峰市2个，锡林郭勒盟3个，乌兰察布市1个，70%集中在东部牧区旗县。其中，巴林右旗、正镶白旗、四子王旗无论是发展水平、发展速率还是公共服务，均处于劣势。
图3 内蒙古牧区公共服务竞争力评价结果及顺序（前10名）
4.居民生活。33个牧区居民生活竞争力平均指数达25.22，高于全区平均22.63的平均水平。在牧区居民生活总体评价中，额济纳旗、锡林浩特市、鄂托克旗、东乌珠穆沁旗、乌审旗、鄂托克前旗、西乌珠穆沁旗、阿拉善左旗、阿巴嘎旗、阿拉善右旗位居前10名。从区域分布来看，锡林郭勒盟4个，鄂尔多斯市3个，阿拉善盟3个。
排在后10位的牧区旗县分别为克什克腾旗、科左后旗、正镶白旗、巴林左旗、巴林右旗、科左中旗、翁牛特旗、阿鲁科尔沁旗、四子王旗、科右中旗，主要分布为赤峰市5个，通辽市2个，锡林郭勒盟1个，乌兰察布市1个，兴安盟1个。90%集中在东部的牧区旗县。四子王旗、科右中旗同时为全区县域公共服务竞争力的后10位。
图4 内蒙古牧区居民生活竞争力评价结果及顺序（前10名）
5.综合竞争力。从评价结果来看，牧区综合竞争力平均指数为29.48，略高于全区平均水平。33个牧区旗县中，居全区平均水平之上的有18个，居牧区平均水平之上的有16个旗县。阿拉善左旗、鄂托克旗、乌审旗、鄂托克前旗、锡林浩特市、额济纳旗、东乌珠穆沁旗、西乌珠穆沁旗、陈巴尔虎旗、阿拉善右旗处于牧区综合竞争力的前10位，主要分布为阿拉善盟3个，鄂尔多斯3个，锡林郭勒盟3个，呼伦贝尔市1个。其中，阿拉善左旗、鄂托克旗、乌审旗、鄂托克前旗、锡林浩特市同时位居全区县域综合竞争力前10名，表现出强劲的竞争力，分别排在全区县域第5、第6、第8、第9和第10名。
综合竞争力排序在后10位的旗县分别为克什克腾旗、科左后旗、阿鲁科尔沁旗、巴林左旗、巴林右旗、科右中旗、翁牛特旗、科左中旗、正镶白旗、四子王旗，其中，赤峰市5个，通辽市2个，兴安盟1个，锡林郭勒盟1个，乌兰察布市1个，多数为东部牧区。正镶白旗和四子王旗同时为全区县域综合竞争力的后10名，分别排第76和79位。综合竞争力最高的阿拉善左旗和最低的四子王旗平均指数差距达2.8倍。
图5 内蒙古牧区总体竞争力评价结果及顺序（前10名）
二、存在的制约因素
（一）生产成本大幅提高
为保护草原生态，国家和自治区相继实施了退牧、禁牧、轮牧、生态治理工程和草畜平衡制度等生态治理工程和草原围栏、舍饲圈养方式及人工草场、饲草料地建设等生态保护措施。虽然草原生态得到了保护，牲畜头数得到了控制，但牧民的生产经营成本也随之加大， 2000-2012年，内蒙古牧民人均纯收入增长了2.65倍，同时生产经营性费用支出增长了2.62倍，表明12年来牧民的纯收入增量基本上被生产经营性费用增量消化。目前全区实行禁牧休牧的草原面积已达7.8亿亩，但国家安排的禁牧休牧补贴面积不足2.5亿亩，其余尚未列入治理范围，各级政府由于地方财力有限等原因，也难以实施真正意义上的草原生态补偿制度与政策。再者，内蒙古草原牧区绝大部分降水量稀少，地下水也极其缺乏，人工草场和饲草料基地的建设受先天条件制约，无法大面积展开。 （二）移民异地生存困难
近年来，内蒙古牧区人口及劳动力转移的数量不断增加，初步统计，转移出牧业劳动力近30万左右，转移的方式主要是通过“生态移民”等被动性转移，而自发的、主动的转移较少。因此，牧区人口转移过程中返回现象较为普遍，主要原因是转移出的牧区人口及劳动力的职业选择和未来的发展等都比较迷茫，大多从事以体力劳动及技术含量很低的服务性行业，工作缺乏稳定性，收入水平也较低。生态扶贫移民后再生产扶持、就业培训、教育、住房、社会保障等方面的配套措施进展滞后，转移出的牧区劳动力很难适应全新的生活环境，难以做到移得出、稳得住、不反弹。
（三）集约化模式亟需完善
草原畜牧业的划区饲养圈养、小规模经营确实调动了牧民发展生产的积极性，但同时也影响了草原畜牧业的畜种结构和绿色产品的优势。舍饲圈养需要大量的饲草投入，牧户自身的打草场大多不具备这样的供给条件，只能依靠购买，大大增加生产成本和牧民的负担。舍饲圈养还需要充足的水源、棚圈条件与饲养技能，内蒙古大多数草原水资源匮乏，牧区现有的牲畜品种适宜圈养舍饲的并不多，很难形成理想的畜种结构，传统的马、山羊、绵羊、驼的五畜结构逐渐被单一的以牛、羊为主要的品种结构取代，使草原畜牧业就失去了原有的草原特色牲畜及绿色畜产品的优势，从而将降低内蒙古草原畜牧业在国内外市场的竞争优势。
（四）特色产业发展滞后
草原牧区的工业化、城镇化程度直接衡量现代草原畜牧业的进程水平。内蒙古牧区工业发展多以矿产资源开采加工为主，其他工业类型所占比重很小（畜产品生产、加工业）。以矿产资源为原料的产品大多受产能过剩，政策限制和市场制约的影响，加之开采成本日益上升、资源日渐枯竭，矿产资源开发力度将会大大萎缩甚至停滞，但留下的却是已遭破坏且难以逆转的草原生态，同时，牧区的矿产资源开发对当地劳动力吸纳能力也较弱。除此以外，草原牧区的其他工业类型基本上只有处在起步阶段的畜产品加工业了，现实表明，在全国统一大市场的开放背景下，牧区畜产品的主要交易市场一般都远离牧区，在交易过程中，牧民大都处于价格的被动接受者地位，难以获得应得利益，不利于加快牧区畜牧业规模化、集约化生产，也难以推动专业化、组织化经营模式的发展。由于历史的原因，牧区的城镇居民大多依然以草原畜牧业为重要收入来源，牧区的“生存性”城镇化率很高，非牧化人口很少。因此，牧区的城镇化和现代意义上的城镇化不能一概而论，不能把现代城镇化发展的模式完全套用到牧区的城镇化发展中。
（五）牧民收入增长乏力
2012年，33个牧区旗县中仍有75.7%及54.5%的牧区居民人均纯收入低于全区牧民和33个牧区旗县牧民的平均水平。牧民收入结构单一，是其重要原因，2012年，内蒙古牧民从事畜牧业的收入占其总收入比重为74.8%，占家庭经营性收入为82.3%，分别比农民高22.2个和15.5个百分点。近年来，为确保北疆绿色安全屏障，国家和自治区相继实施了退牧、禁牧、休牧等生态治理工程和草畜平衡制度，草原牲畜头数得到控制，畜牧业生产集约化水平有所提高，但生产经营成本也随之加大，从实际情况看，2000年，牧民人均总收入减去总支出的余额为238元，2005年为150元，2010年为- 392元，2012年为124元，而同期农民人均总收入减去总支出的余额分别为317元、254元、243元、267元，牧民收入增长乏力可见一斑。
三、加快牧区改革的建议
（一）建立草原生态补偿长效机制
建立草原生态补偿机制是保护草原生态环境和实现社会公平的客观需要，也是促进牧民增收和维护边疆安宁的重要措施。一是对实施阶段性禁牧进行补偿。连续补贴5年，禁牧期满后，根据草原生态功能恢复情况进行测定，达不到生态功能恢复的继续执行阶段性禁牧休牧。二是实施鼓励划区轮牧补偿。对草甸草原、典型草原等草场资源状况好的地区，鼓励进行划区轮牧。三是尽快征收草原植被恢复费。按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”的原则，对凡是在草原上从事开办企业、建设道路、开发矿藏，地质勘察、架设（铺设）管线、建设旅游点、实弹演习、影视拍摄等活动的，按照《草原法》和《土地管理法》的规定，开征草原植被恢复费。
（二）加快建设国家绿色畜产品生产加工基地
内蒙古的33个牧业旗县水土光热等畜牧业生产条件匹配程度好，草原畜牧业生产历史悠久，广大天然草原既是国内享有盛誉绿色畜产品基地，同时有条件建设成为国家绿色无污染畜产品主产区和加工输出基地。为此，要进一步加大节水灌溉饲草地、畜牧业现代化示范区、规模化养殖场等基础设施建设的投入。在统一规划的基础上，运用股份合作等市场机制，大力推进规模化、现代化生态示范牧场建设，形成集饲草料生产、科学养殖、初步加工一体的草原畜牧业生产园区，引导草原畜牧业经营方式转变。根据本区域生态环境状况和草场动态承载能力，以资源水土条件为依托，将草原牧区划分为畜牧业优化开发、限制开发区和禁止开发区域。明确不同区域的生态功能和产业定位，科学规划人口居住分布、转移和畜牧业生产布局协调发展，在优化开发区域加快建设现代生态养殖区。
（三）以产业化推动畜牧业经济转型
从几十年的发展实践看，内蒙古传统草原畜牧业在现有体制和资源条件下已经达到了边际饱和状态，迫切需要进行规模控制、结构调整和工业化改造。其中，控制甚至是压缩畜牧业规模已经成为趋势，这不但是保证草原畜牧业本身健康持续发展的需要，更是保护草原生态环境、实现更大范围的可持续发展所要求。重新审视草原畜牧业的经济意义和发展思路，及时进行必要的调整，推动产业化进程是当前牧区畜牧业发展的重要决择。一方面，着力对畜牧业产业进行了以专业化生产为目标的布局调整。通过国家、企业、地方政府和牧民多渠道投资，提高畜牧业养殖规模化、集约化水平，形成专业化的区域布局。另一方面，在畜牧业下游延伸加工环节，形成产业链条，即充分发展畜产品加工业，以龙头企业连通市场和原料基地。
（四）以工业化拉动牧区经济现代化
以产业化推动畜牧业经济转型是一个漫长的过程。在这个过程中，如果没有新的经济因素注入来拉动牧区整体经济的快速发展，则有可能导致因其他先进地区的快速发展而进一步加大牧区与其他地区在发展水平上的差距，这将以“棘轮效应”影响牧区现代化建设的有效推进。因此，发挥资源优势，以新型工业化带动牧区经济发展将具有极其重要的实践意义。
（五）以城镇化带动牧民进步与发展
以城镇化发展为基础，实施“收缩转移、集中发展”战略，引导牧民向基础设施较完备的地区集中，由游牧向定居转变。同时，以城镇化为动力，进一步完善中心城镇的政治、经济、科技、教育、文化、卫生、信息、交通等各项功能，推进为草原牧民融入城镇的生产、生活提供条件，为他们接触交流新理念、新信息的创造机会，改变牧民的生活方式、思维方式和观念，提高牧民的整体素质。
（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）
责任编辑：杨再梅