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摘要本文通过对小产权房定义的深入探讨,客观的剖析了小产权房的形成原因。当然由于小产权房自身特殊的性质导致小产权房包含有一系列的法律风险。文中通过对小产权房包含的法律关系的阐述得出如下结论:一方面小产权房的物权关系无效是一定的,另一方面本文主张其债权关系成立,以维护交易安全。在此基础上,本文从未建和已建两个角度对小产权房问题的解决提出了相关的建议。
关键词小产权房城乡二元土地所有制建设土地使用权
中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)11-062-02
一、“小产权房”的定义
(一)什么是“小产权房”
它具体是指由城市周边的农村集体或村民在本村的耕地或经过旧村改造后的空闲宅基地上修建的用于向城市居民出售商品房,这一所有权建立在村民是该村的一员从而享有合法的宅基地使用权的基础之上。但是城市居民购买此类房屋地无法拿到房管部门正式颁发的房产证,因此购房存在极大的隐藏风险,一旦出现纠纷,购房人的权利不易得到法律的保护和救济。
(二)“小产权房”成因分析
城乡二元土地所有制及相应的土地管理制度是“小产权房”产生的根源。依据宪法和法律的规定我国形成了城乡二元土地所有制度,其又被称为二元结构。以二元土地所有制度为基础,又形成了二元士地管理制度,即国有土地和农村集体所有的土地进行不同管理。农民集体所有的土地,无论是耕地还是集体建设用地,都必须通过征收转为国有后才能转变为建设用地这一途径。但这样只能获取有限的土地增值收入。如果冒着不受法律保护的风险,主动流转集体土地则可以提前并最大化实现土地增值。于是不少农村集体经济组织选择后者,从而导致了“小产权房”的大量出现。不断上扬的高房价是小产权房的催生剂,直接推动了“小产权房”市场的持续升值。国家宏观调控的错位为“小产权房”的出现提供了可趁之机。
(三)“小产权房“的法律风险考量
第一,权属登记风险。城市居民购买农村“小产权房”是没有房产保证的。“小产权房”因其土地性质,不能办理国有土地使用证、房产证、契税证等合法手续。由于无法登记权属,城市居民购买的“小产权房”是不具有房屋所有、转让、处分、收益等权利的。一旦购房者和开发商或土地所有者产生了纠纷而诉诸法院,法律很难保护购房者的权益。权属登记手续的缺失还导致“小产权房”无法上市交易,无法办理抵押,无法办理继承,无法对抗国家的征地和拆迁等一系列对购房者不利的风险。
第二,监管与质量风险。农村“小产权房”的开发得不到银行贷款支持,开发过程中其大量的开发资金没有政府和银行进行监管,主要依靠开发商自律进行开发建设,受市场秩序、政府监管能力和开发商资质和实力等多方面因素的影响,有些乡镇开发商开发的房屋,其质量和所使用的建筑材料常常得不到有效的保证。
第三,房贷风险。购买乡产权那样的“小产权房”无法办理贷款,只能一次性或分期付款,这样无形中会加大购房人的资金压力,增加购房风险。根据我国现行政策,国家是不予支持消费者购买“小产权房”的,对此,购房者要慎而为之。
二、“小产权房”的法律问题分析
(一)“小产权房”的物权关系研究
“小产权”的物权关系就是指买卖双方就小产权房所有权确认和转让而形成的法律关系。由于房屋属于不动产,按照我国现行法及《物权法》的规定,登记是不动产权属变动的生效要件。《物权法》第9条第1款规定:不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记发生效力;未经登记不发生效力,但法律另有规定的除外。在我国,房屋的登记管理部门是各级房管局。也就是说,房屋产权的确认、转让只有经过房管局的登记以后才能最终发生效力,物权才能发生转移。当然由于产权证必须由基层人民政府颁发,所以某些“小产权房”房主得到的乡政府颁发的“产权证”并不能作为房主合法的权利证明。
所以,从物权的角度,“小产权房”的交易确实存在法律的障碍,有“非法”的嫌疑,难以按照现有法律程序获得合法的产权。
(二)“小产权房”的债权关系分析
“小产权房”的债权关系分析说到底就是指当事人基于买卖关系形成的小产权房买卖合同关系。由前面物权关系研究可知:“小产权房”变动的违法性致使“小产权房”主不能取得合法的房产证。于是“小产权房”买卖合同就成了买卖双方权利义务关系的依据,买卖合同生效与否事关当事人双方的切身利益。
不动产登记的效力与不动产变动的合同效力是两个不同的法律问题。《物权法》第15条规定:当事人之间订立有关设立、变更和消灭不动产物权的合同,除法律另有规定或合同另有约定外,自合同成立时生效;未办理登记的,不影响合同效力。而《合同法》规定的合同有效要件主要包括四个方面:1.合同当事人具有民事权利能力和民事行为能力。2.意思表示真实。3.合同内容不违反法律、行政法规的强制性规定和社会的公序良俗。4.形式上符合法律要求或者规定,有约定的还应当符合约定。另外,国务院《关于关于购买新建商品房的风险提示》虽然规定城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋,但该提示在形式上既不是法律也不是行政法规,不能作为认定合同无效的根据。因此对合同的效力认定应适用合同法的规定,只要该类合同是双方的真实意思表示,不违反法律和行政法规,不存在《合同法》第四十四条、五十二条规定的无效情形,就对双方当事人具有法律约束力,当事人应当按照从维护交易秩序的稳定和安全的角度着眼,法院也应认定合同有效。
所以,单纯就“小产权房”购买合同来说,不能认定其当然无效。只要是双方平等协商、自由签订,又不存在合同无效的情形,就应该肯定合同的效力。
三、“小产权房”的法律对策分析
(一)不能使其随意合法化
前文已分析,“小产权房”各个环节的参与者都试图打法律的“擦边球”,或认为“法不责众”,而在利益的驱使下无视法律的存在。在我國当前推进社会主义民主法制建设的进程中,如果使“小产权房”合法化,就是对遵纪守法者的打击,也有损政府的威望和公信力;正常的房地产市场将受到严重冲击。所以,不能使“小产权房”随意合法化是一条底线。
(二)未建农村“小产权房”的风险防范
第一,加强国家立法支撑。在我国土地法律法规体系中,虽在《土地管理法》、《物权法》等法律中都有农民集体所有的土地其使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设的规定,但对于农村小产权房并没有具体明确的管理规定及法律责任的认定。我国应该尽快改变国有土地、集体土地并存的所有制结构,建立一种全国统一的所有权制度。这项制度确保集体所有制土地所有权人的利益不受损害。在原集体所有制土地转为国家所有之后,政府必须同时建立农村社会保障制度。
第二,建立国家监管体系。对于农村“小产权房”的大量出现,监管部门负有不可推卸的责任。法律赋予国土部门管理的范围是国有土地和被征用为国有的农村集体土地,而农村集体土地缺少一个统一的管理部门,尚处在灰色地带。要解决农村“小产权房”问题,一个独立的监管机构必不可少。我国应设立独立、权威的执法机构来管理集体土地,对集体土地的使用进行统一管理,制定相应的规划制度,严格审批政策等。
第三,平衡房地产市场供需,稳定房价。小产权房的出现就是高房价的并发症。近年来,国家出台了很多房地产宏观调控措施,但这些措施没有达到稳定房价的目的,相反房价仍然不断攀升,此时“小产权房”的出现恰恰满足了大量中低收入者的需要。
(三)已建农村“小产权房”的利益协调
第一,未购“小产权房”的政策协调。鉴于目前法律法规方面的缺失导致“小产权房”不具有合法流通的身份,对符合土地利用总体规划,且已建成的“小产权房”可由政府出面予以收购,作为经济适用房、廉租房等保障性住房的有益补充,既可扩大保障性住房的供应量,又可减少政府对保障性住房的土地和资金投入,还能起到平抑城市商品房价格的作用。
第二,已购“小产权房”的对策分析。一方面,对于已经购买了集体土地上建造的房屋并取得了当地乡政府颁发的产权证明或土地使用证明的,可以借鉴我国台湾地区“民法”债编第425条规定的法定租赁权制度。据法定租赁权,农村房屋的买受人在取得房屋所有权的同时。对于房屋的宅基地并非取得作为物权的村民的“宅基地使用权”,而是取得作为债权的“宅基地租赁权”。基于该债权房屋买受人可以占有使用宅基地,达到对宅基地“用益”的目的。这一结果并非出于农村房屋买卖双方的自由意思。而是出于法律的直接规定。是基于法律规定而发生的结果。“宅基地租赁权”成立的同时,原房屋所有人(出卖人)的宅基地使用权继续存在,虽然不可以用来向房屋买受人主张,可以让其权利人主张相应的收益,即房屋买受人定期支付的租金。该租金恰恰可以成为失房农民的基本生存保障。另一方面,对于已签了合同但尚未取得产权证明,并且该房屋系在集体土地上建设,且购房者非当地居民的,鉴于可能的政策风险和法律风险,可以请求其解除合同并退回已支付的购房款。
四、结语
在我国法律实践中,就农村“小产权房”能否上市交易的问题存在很大争议。笔者认为农村“小产权房”的流转值得期待。目前这种对“小产权房”硬性不合法的规定,对农民的利益损害太大。不利于实现土地的同地同价同权,不利于打破政府垄断土地一级市场,同时也不利于农民以土地参与工业化和城市化进程,分享土地价值增值成果。我国《物权法》没有对“小产权房”问题做直接规定,而是将第151条作为兜底条款。该条实际上为农村“小产权房”入市和流转预留了足够的空间。现如今,土地行政管理部门正在全国各地进行土地制度改革试点和研究。相信在不久的将来,等待时机成熟之时,可以通过修改土地管理法等法律从根本上解决“小产权房”的流转问题。
注释:
严焰.“小产权房”的形成原因与出路研究.特区经济.2008(2).
余珺.基于法律视角的农村小产权房分析.农村经济.2008(4).
阮可.试论“小产权房”的风险链.商场现代化.2008(2).
王玉学,唐峻,李悦书.农村“小产权”房问题的法律思考.农村经济.2008(4).
魏振瀛.民法(第三版).北京大学出版社、高等教育出版社.2007年版.第229页.
李长健,朊晓毅,张磊.和谐语境下农村小产权房规制问题研究――以民生利益为探究视角.中国农业大学学报(社会科学版).2008(6).
王官青.“小产权房”命运探讨.现代商贸工業.2009(4).
高圣平.物权法原理·规则·案例.清华大学出版社.2007年版.第137页.
关键词小产权房城乡二元土地所有制建设土地使用权
中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)11-062-02
一、“小产权房”的定义
(一)什么是“小产权房”
它具体是指由城市周边的农村集体或村民在本村的耕地或经过旧村改造后的空闲宅基地上修建的用于向城市居民出售商品房,这一所有权建立在村民是该村的一员从而享有合法的宅基地使用权的基础之上。但是城市居民购买此类房屋地无法拿到房管部门正式颁发的房产证,因此购房存在极大的隐藏风险,一旦出现纠纷,购房人的权利不易得到法律的保护和救济。
(二)“小产权房”成因分析
城乡二元土地所有制及相应的土地管理制度是“小产权房”产生的根源。依据宪法和法律的规定我国形成了城乡二元土地所有制度,其又被称为二元结构。以二元土地所有制度为基础,又形成了二元士地管理制度,即国有土地和农村集体所有的土地进行不同管理。农民集体所有的土地,无论是耕地还是集体建设用地,都必须通过征收转为国有后才能转变为建设用地这一途径。但这样只能获取有限的土地增值收入。如果冒着不受法律保护的风险,主动流转集体土地则可以提前并最大化实现土地增值。于是不少农村集体经济组织选择后者,从而导致了“小产权房”的大量出现。不断上扬的高房价是小产权房的催生剂,直接推动了“小产权房”市场的持续升值。国家宏观调控的错位为“小产权房”的出现提供了可趁之机。
(三)“小产权房“的法律风险考量
第一,权属登记风险。城市居民购买农村“小产权房”是没有房产保证的。“小产权房”因其土地性质,不能办理国有土地使用证、房产证、契税证等合法手续。由于无法登记权属,城市居民购买的“小产权房”是不具有房屋所有、转让、处分、收益等权利的。一旦购房者和开发商或土地所有者产生了纠纷而诉诸法院,法律很难保护购房者的权益。权属登记手续的缺失还导致“小产权房”无法上市交易,无法办理抵押,无法办理继承,无法对抗国家的征地和拆迁等一系列对购房者不利的风险。
第二,监管与质量风险。农村“小产权房”的开发得不到银行贷款支持,开发过程中其大量的开发资金没有政府和银行进行监管,主要依靠开发商自律进行开发建设,受市场秩序、政府监管能力和开发商资质和实力等多方面因素的影响,有些乡镇开发商开发的房屋,其质量和所使用的建筑材料常常得不到有效的保证。
第三,房贷风险。购买乡产权那样的“小产权房”无法办理贷款,只能一次性或分期付款,这样无形中会加大购房人的资金压力,增加购房风险。根据我国现行政策,国家是不予支持消费者购买“小产权房”的,对此,购房者要慎而为之。
二、“小产权房”的法律问题分析
(一)“小产权房”的物权关系研究
“小产权”的物权关系就是指买卖双方就小产权房所有权确认和转让而形成的法律关系。由于房屋属于不动产,按照我国现行法及《物权法》的规定,登记是不动产权属变动的生效要件。《物权法》第9条第1款规定:不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记发生效力;未经登记不发生效力,但法律另有规定的除外。在我国,房屋的登记管理部门是各级房管局。也就是说,房屋产权的确认、转让只有经过房管局的登记以后才能最终发生效力,物权才能发生转移。当然由于产权证必须由基层人民政府颁发,所以某些“小产权房”房主得到的乡政府颁发的“产权证”并不能作为房主合法的权利证明。
所以,从物权的角度,“小产权房”的交易确实存在法律的障碍,有“非法”的嫌疑,难以按照现有法律程序获得合法的产权。
(二)“小产权房”的债权关系分析
“小产权房”的债权关系分析说到底就是指当事人基于买卖关系形成的小产权房买卖合同关系。由前面物权关系研究可知:“小产权房”变动的违法性致使“小产权房”主不能取得合法的房产证。于是“小产权房”买卖合同就成了买卖双方权利义务关系的依据,买卖合同生效与否事关当事人双方的切身利益。
不动产登记的效力与不动产变动的合同效力是两个不同的法律问题。《物权法》第15条规定:当事人之间订立有关设立、变更和消灭不动产物权的合同,除法律另有规定或合同另有约定外,自合同成立时生效;未办理登记的,不影响合同效力。而《合同法》规定的合同有效要件主要包括四个方面:1.合同当事人具有民事权利能力和民事行为能力。2.意思表示真实。3.合同内容不违反法律、行政法规的强制性规定和社会的公序良俗。4.形式上符合法律要求或者规定,有约定的还应当符合约定。另外,国务院《关于关于购买新建商品房的风险提示》虽然规定城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋,但该提示在形式上既不是法律也不是行政法规,不能作为认定合同无效的根据。因此对合同的效力认定应适用合同法的规定,只要该类合同是双方的真实意思表示,不违反法律和行政法规,不存在《合同法》第四十四条、五十二条规定的无效情形,就对双方当事人具有法律约束力,当事人应当按照从维护交易秩序的稳定和安全的角度着眼,法院也应认定合同有效。
所以,单纯就“小产权房”购买合同来说,不能认定其当然无效。只要是双方平等协商、自由签订,又不存在合同无效的情形,就应该肯定合同的效力。
三、“小产权房”的法律对策分析
(一)不能使其随意合法化
前文已分析,“小产权房”各个环节的参与者都试图打法律的“擦边球”,或认为“法不责众”,而在利益的驱使下无视法律的存在。在我國当前推进社会主义民主法制建设的进程中,如果使“小产权房”合法化,就是对遵纪守法者的打击,也有损政府的威望和公信力;正常的房地产市场将受到严重冲击。所以,不能使“小产权房”随意合法化是一条底线。
(二)未建农村“小产权房”的风险防范
第一,加强国家立法支撑。在我国土地法律法规体系中,虽在《土地管理法》、《物权法》等法律中都有农民集体所有的土地其使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设的规定,但对于农村小产权房并没有具体明确的管理规定及法律责任的认定。我国应该尽快改变国有土地、集体土地并存的所有制结构,建立一种全国统一的所有权制度。这项制度确保集体所有制土地所有权人的利益不受损害。在原集体所有制土地转为国家所有之后,政府必须同时建立农村社会保障制度。
第二,建立国家监管体系。对于农村“小产权房”的大量出现,监管部门负有不可推卸的责任。法律赋予国土部门管理的范围是国有土地和被征用为国有的农村集体土地,而农村集体土地缺少一个统一的管理部门,尚处在灰色地带。要解决农村“小产权房”问题,一个独立的监管机构必不可少。我国应设立独立、权威的执法机构来管理集体土地,对集体土地的使用进行统一管理,制定相应的规划制度,严格审批政策等。
第三,平衡房地产市场供需,稳定房价。小产权房的出现就是高房价的并发症。近年来,国家出台了很多房地产宏观调控措施,但这些措施没有达到稳定房价的目的,相反房价仍然不断攀升,此时“小产权房”的出现恰恰满足了大量中低收入者的需要。
(三)已建农村“小产权房”的利益协调
第一,未购“小产权房”的政策协调。鉴于目前法律法规方面的缺失导致“小产权房”不具有合法流通的身份,对符合土地利用总体规划,且已建成的“小产权房”可由政府出面予以收购,作为经济适用房、廉租房等保障性住房的有益补充,既可扩大保障性住房的供应量,又可减少政府对保障性住房的土地和资金投入,还能起到平抑城市商品房价格的作用。
第二,已购“小产权房”的对策分析。一方面,对于已经购买了集体土地上建造的房屋并取得了当地乡政府颁发的产权证明或土地使用证明的,可以借鉴我国台湾地区“民法”债编第425条规定的法定租赁权制度。据法定租赁权,农村房屋的买受人在取得房屋所有权的同时。对于房屋的宅基地并非取得作为物权的村民的“宅基地使用权”,而是取得作为债权的“宅基地租赁权”。基于该债权房屋买受人可以占有使用宅基地,达到对宅基地“用益”的目的。这一结果并非出于农村房屋买卖双方的自由意思。而是出于法律的直接规定。是基于法律规定而发生的结果。“宅基地租赁权”成立的同时,原房屋所有人(出卖人)的宅基地使用权继续存在,虽然不可以用来向房屋买受人主张,可以让其权利人主张相应的收益,即房屋买受人定期支付的租金。该租金恰恰可以成为失房农民的基本生存保障。另一方面,对于已签了合同但尚未取得产权证明,并且该房屋系在集体土地上建设,且购房者非当地居民的,鉴于可能的政策风险和法律风险,可以请求其解除合同并退回已支付的购房款。
四、结语
在我国法律实践中,就农村“小产权房”能否上市交易的问题存在很大争议。笔者认为农村“小产权房”的流转值得期待。目前这种对“小产权房”硬性不合法的规定,对农民的利益损害太大。不利于实现土地的同地同价同权,不利于打破政府垄断土地一级市场,同时也不利于农民以土地参与工业化和城市化进程,分享土地价值增值成果。我国《物权法》没有对“小产权房”问题做直接规定,而是将第151条作为兜底条款。该条实际上为农村“小产权房”入市和流转预留了足够的空间。现如今,土地行政管理部门正在全国各地进行土地制度改革试点和研究。相信在不久的将来,等待时机成熟之时,可以通过修改土地管理法等法律从根本上解决“小产权房”的流转问题。
注释:
严焰.“小产权房”的形成原因与出路研究.特区经济.2008(2).
余珺.基于法律视角的农村小产权房分析.农村经济.2008(4).
阮可.试论“小产权房”的风险链.商场现代化.2008(2).
王玉学,唐峻,李悦书.农村“小产权”房问题的法律思考.农村经济.2008(4).
魏振瀛.民法(第三版).北京大学出版社、高等教育出版社.2007年版.第229页.
李长健,朊晓毅,张磊.和谐语境下农村小产权房规制问题研究――以民生利益为探究视角.中国农业大学学报(社会科学版).2008(6).
王官青.“小产权房”命运探讨.现代商贸工業.2009(4).
高圣平.物权法原理·规则·案例.清华大学出版社.2007年版.第137页.