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【摘 要】本文从皖南山区较为落后的村集体经济发展现状出发，对推进农村“三变”改革试点、发展壮大村级经济中存在的问题进行探索，分析股份制改造中的难点问题，并从基层党建视角出发，就基层党建如何引领村集体经济发展，如何充分发挥好党的基层党组织战斗堡垒作用等问题提出对策建议。
【关键词】“三变”改革、基层党建、集体经济
【中图分类号】D668 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）04-0084-03
一、 引言
党的十八届三中全会提出“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的改革任务。 农村集体经济是农村改革发展中的一个具有方向性的重大课题。发展村级集体经济既是经济问题，又是政治问题；既是发展问题，又是民生问题。我国早在20世纪80年代末开始，部分地方就已进行了农村土地股份制改革的实践探索，也有成功的典型，例如，北京顺义县（1986年）、浙江绍兴东浦村 （2004年）以及山西省和平村2009年进行的农村改革试验，使全村村民变股东。这些成功典型为探索农村集体经济产权制度改革提供了有益启示。安徽作为农业大省，在改革开放初期，家庭联产承包制对于推动农村经济发展的制度优越性十分明显。随着农村城镇化与农民非农化的发展，该制度也逐步暴露出明显的局限性，诸如人力物力不足、技术低下、难以大规模生产经营、资金缺乏等等，客观上推动着安徽在村一级集体经济发展较落后的地方自下而上地探索“三资”的变革。
二、 宣广地区推进农村“三变”改革试点背景及实现障碍
（一）改革背景
宣广地区处于皖南山区也是农业地区，属亚热带湿润季风气候类型，季风明显，四季分明。但因该地区村集体经济发展受多因素影响，如农业基础薄弱，集体经济产权不清晰、农业科技创新能力不足等，村集体经济发展成效不显著。 2013年，广德县村级，无集体经济收入的53个，占39%，集体经济5万元以下的42个，占31%，2014年，宣城市819个村有经营收益的村537个，占总村数的65.57%；其中，5万元以下的村有188个，在5-10万元的村有113个，50-100万元的村有63个。总体上看，宣广地区农村集体经济较为薄弱，城郊村、城中村比山区村经济要好，有资产资源的村比没有资产资源的村经济要强。有的“四荒地”不成片、不规则，无法利用和通过招投标来处理，大多数村的集体林场、老村部等资产资源在村合并前就变卖处理了，只有很少数村有少量的林地和门面房等经营性收入，并且收益相对较小。坚持发展壮大村级集体经济已成为一项重要而紧迫的工作。
近年来，宣城市始终把发展壮大农村集体经济作为提高农村党组织凝聚力、战斗力的基础性工作来抓，积极探索壮大村集体经济、促进农民收入倍增的新路子。2014年，宣州区澄江办事处花园村完成了农村集体经济组织产权制度股份合作制改革，正式挂牌成立了宣州区澄江办事处花园村股份经济合作社，成为市首个实现股份制的村集体组织。2015年，市政府制定印发了《宣城市农村集体资产股份合作制改革试点方案》，7个县市区均制定了试点方案，确定了试点村。2015年以来，广德县选定太极洞桃园村、桃州镇大木桥社区先行试点农村集体资产股份合作制改革，桃园村从2015年9月份全面启动试点工作。经过清产核资、摸清家底，深入调查、摸排人员，拟定方案、表决通过、资产量化、编制清册等程序后，量化股权金额为384万元，享受股份人口为1 892人（全股1 864人，半股28人），量化股权数1 878股；并成立首届董事会、监事会，制定《村股份经济合作社章程》。大木桥社区于2015年12月31日召开股份合作社成立大会，目前已顺利完成社区股份制改革试点任务，试点改革已取得了阶段性进展。
（二）实现障碍
当前，7个县市区进行了整体谋划，统筹安排，有組织、有步骤地推进。虽有了阶段性进展，但由于集体经济发展不平衡，经济实力有强有弱、规模有大有小，尤其是关于能否以农村集体土地使用权入股等问题在实践中难以实现，影响了试点进程，使该项改革出现了曲折反复。就实现障碍分析，主要体现在：
一是思想认识难统一。由于推进集体经济组织产权制度改革涉及各方利益调整，情况复杂，部分村“领头雁”的带头作用未能发挥好，部分乡镇对试点工作积极性明显不高。有的股份集体组织是由原来的集体经济组织转变过来的，往往原村干部在改造后的股份合作社或股份公司中担任经营管理者，在确定经营管理者的奖金指标方面易出现争议。
二是法人地位难取得、缺乏明确的市场主体地位。安徽省工商部门目前尚未专门出台“村级股份经济合作社”注册登记的相关可执行性文件，“花园村股份经济合作社”的注册与成立在法律程序上颇费周折，已完成的试点村基本上以公司形式运营，增加了稅收成本。如果集体经济组织没有明确的法人地位，就不能独立经营。股改后如果要进行资产运营，必须要成立通过市场准入部门登记、具备法人资格并承担有限责任的市场主体。江浙等地都在探索成立农村经济股份合作社、集体资产管理公司或农民合作社。
三是相关法律法规缺失。目前，法律没有对农村集体经济组织成员资格的具体界定标准作出明确规定。浙江、上海、江苏、广东等试点对农村集体组织成员界定都制定了地方性法规或规范性文件，而我省还没有相关规定。其次，股权继承规定未出台。特别是对新增人员、出嫁人员、股权外部继承人员及赠予人员的系统性规定尚未出台。
四是配套政策不完善。一方面，国家支持政策不明确。国家有关政策法规没有与之配套，特别是尚无明确规定减免村级集体的营业税、房产税、所得税等政策，一定程度上制约了规范发展；另一方面，董事会、监事会等运行制度不健全，股份管理不够规范，政社不分。改革后，村股份经济合作社或公司的董事长一般由村书记或主任担任，股东代表大会及重大决策管理程序等仍是原则性的制度安排，并没有真正得到落实。 三、 突破障碍、对策浅析
（一） 因地制宜探索农村集体产权股份合作制改革、加快推进农村“三变”改革
在总结前两批股改试点村成功经验的基础上，对经济条件较好的村（社区），按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，推行农村集体产权股份合作制改革；对集体经济薄弱、暂不具备改革条件的村，为维护农村集体经济组织成员的权益，要结合农村土地承包经营权确权登记颁证，开展农村集体经济组织成员界定和摸底调查工作，为推行农村产权制度改革打下基础。同时，各乡镇要成立工作小组，负责指导和协调农村集体资产股份合作制改革试点村的清产核资工作，对集体所有的资产和资源进行产权登记，并明确清产核资、资产评估以及资产评估报告的确认等相关程序和具体规则。在“三变”中，要围绕集体资产入股、农民土地入股、注册成立公司等经营农村集体资产，盘活农村“三资”，激活农民“三权”。
（二）创新模式、为村级集体经济发展“活血”“造血”
在创新模式中，要大力培育和发展农民专业合作社。目前，试点村合作社数量已有大幅度增长，但部分合作社由于主客观条件限制，使得签订的“大合同”难以实现，即使采用了统一销售模式，由于信息掌控不够及时，往往难以实现最高价的成交目标，使部分利润外流。对此，应进一步规范提升农民专业合作社，在合作社组织形式、内部运行机制、内部利益关系方面进行规范指导，鼓励村集体选择实力强、前景好的合作社以土地入股或集体资产入股发展集体经济。同时，要大力发展物业经济、服务创收型经济、旅游经济等。鼓励美好乡村示范村和生态环境优美村，通过农民入股、招商引资等方式，成立旅游开发公司，发展观光经济、田园经济，兴建乡村游等项目。如四合乡水塘村充分利用辖区内的响水滩景区资源，成立响水滩旅游发展公司，乡镇在城镇街道、人口集聚区或工业集中区兴建或购置经营性物业，应优先提供给村经营；在经营性用地公开出让时，要明确一定数量的营业用房，优先提供给经济薄弱村回购，作为村级经营性固定资产。
（三）依托基层党组织、积极破解难题
根据当前改革中的问题，一定要加强基层党建工作，依托基层党组织破解难题。对此，在下一步工作中，应着力四个方面的完善：
1.要加强组织领导，做好宣传培训。集体资产股份合作制改革试点在市全面深化改革小组统一领导和协调指导下开展工作，要求各县市区成立由党委、政府分管领导为组长、有关部门为成员的领导小组，负责对改革工作的领导、指导和协调。建立领导联系改革村制度，研究解决改革中的重大问题，确保改革顺利推进。村级要发挥好“领头雁”的作用，建议乡镇认真选优配强村两委班子，从能人、大户、科技致富带头人中选配村干部，提高村级班子发展集体经济的能力；切实加强对村集体经济发展的指导和协调，建立村集体发展项目月督查、季调度工作机制，研究解决村集体发展中的重大问题。
2.进一步探索股权激励机制，平衡多方利益。股份是在股份改革时就量化到个人，按份共有，大多数股民即原来的村民多关心分配的结果，不大关心股份制组织的运营，也不愿承担相应的义务，有的经营者是原来的村民，其股份比起普通股民没有显著差别，因而较难实行股权激励。笔者认为村集体经济组织的股份制改造应借鉴公司法的原则和要求进行改革，明确经营管理者、股东的权利、责任和利益，从而在组织制度上对村级股份制改革提供保证，鼓励和引导股份经济合作社根据自身资产和自然资源状况，运用项目制、现金配股、土地入股等方式，与股东、相关市场主体发展混合所有制經济。对已撤村建居、集体土地全部征收、旧村改造全面完成、社会保障与社会事务发展成熟的股份经济合作社，可探索公司化等方式提高市场化运营水平。同时，要加强督查考核完善干部激励机制。在试点中市政府已将集体资产股份合作制改革列入对县市区农业农村工作考核任务，加强对改革进展情况的督查指导，将壮大村级集体经济和提高村组干部待遇、稳定干部队伍相结合，把发展经济、带领群众致富等情况作为村年终重要的考核指标，形成“心往一处想，劲往一处使”的良好局面。
3.加强业务指导、破解政策帮扶难题。各县市区县市区、乡镇（办事处）要召开改革动员会，广泛开展宣传发动，统一广大党员干部特别是基层干部的思想认识，形成改革共识。要从农业、财政等部门抽调人员组成工作指导组，深入到改革村（社区）开展业务指导，特别是改革政策、产权界定、程序执行等方面要严格把关，确保政策到位、程序到位，保障改革有序推进；在政策方面要支持村集体积极申报、实施发展壮大村集体项目，用活村集体发展基金。继续实行税费优惠，对村级集体物业项目，免收土地登记、房屋登记、人防工程异地建设等费用；对经济薄弱村物业经营上缴的税收，享有政策优惠。加强银行信贷管理体制改革，完善信贷投放激励机制，进一步创新金融服务产品。通过开展业务培训，努力提高基层干部把握政策和实际操作能力。
参考文献：
[1]李永红.农村集体经济现状分析和发展对策[J].科技 致富向导，2015，（2）.
[2]冯立南，王晓东.基层党建工作视角下的困难村集 体经济研究[J].中国集体经济，2015，（7）.
[3]蔡小平.农村城镇化进程中的土地经营模式—农村 土地股份制探索[J].甘肅行政学院学报，2009，（2）.
[责任编辑：秦 超]
【关键词】“三变”改革、基层党建、集体经济
【中图分类号】D668 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）04-0084-03
一、 引言
党的十八届三中全会提出“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的改革任务。 农村集体经济是农村改革发展中的一个具有方向性的重大课题。发展村级集体经济既是经济问题，又是政治问题；既是发展问题，又是民生问题。我国早在20世纪80年代末开始，部分地方就已进行了农村土地股份制改革的实践探索，也有成功的典型，例如，北京顺义县（1986年）、浙江绍兴东浦村 （2004年）以及山西省和平村2009年进行的农村改革试验，使全村村民变股东。这些成功典型为探索农村集体经济产权制度改革提供了有益启示。安徽作为农业大省，在改革开放初期，家庭联产承包制对于推动农村经济发展的制度优越性十分明显。随着农村城镇化与农民非农化的发展，该制度也逐步暴露出明显的局限性，诸如人力物力不足、技术低下、难以大规模生产经营、资金缺乏等等，客观上推动着安徽在村一级集体经济发展较落后的地方自下而上地探索“三资”的变革。
二、 宣广地区推进农村“三变”改革试点背景及实现障碍
（一）改革背景
宣广地区处于皖南山区也是农业地区，属亚热带湿润季风气候类型，季风明显，四季分明。但因该地区村集体经济发展受多因素影响，如农业基础薄弱，集体经济产权不清晰、农业科技创新能力不足等，村集体经济发展成效不显著。 2013年，广德县村级，无集体经济收入的53个，占39%，集体经济5万元以下的42个，占31%，2014年，宣城市819个村有经营收益的村537个，占总村数的65.57%；其中，5万元以下的村有188个，在5-10万元的村有113个，50-100万元的村有63个。总体上看，宣广地区农村集体经济较为薄弱，城郊村、城中村比山区村经济要好，有资产资源的村比没有资产资源的村经济要强。有的“四荒地”不成片、不规则，无法利用和通过招投标来处理，大多数村的集体林场、老村部等资产资源在村合并前就变卖处理了，只有很少数村有少量的林地和门面房等经营性收入，并且收益相对较小。坚持发展壮大村级集体经济已成为一项重要而紧迫的工作。
近年来，宣城市始终把发展壮大农村集体经济作为提高农村党组织凝聚力、战斗力的基础性工作来抓，积极探索壮大村集体经济、促进农民收入倍增的新路子。2014年，宣州区澄江办事处花园村完成了农村集体经济组织产权制度股份合作制改革，正式挂牌成立了宣州区澄江办事处花园村股份经济合作社，成为市首个实现股份制的村集体组织。2015年，市政府制定印发了《宣城市农村集体资产股份合作制改革试点方案》，7个县市区均制定了试点方案，确定了试点村。2015年以来，广德县选定太极洞桃园村、桃州镇大木桥社区先行试点农村集体资产股份合作制改革，桃园村从2015年9月份全面启动试点工作。经过清产核资、摸清家底，深入调查、摸排人员，拟定方案、表决通过、资产量化、编制清册等程序后，量化股权金额为384万元，享受股份人口为1 892人（全股1 864人，半股28人），量化股权数1 878股；并成立首届董事会、监事会，制定《村股份经济合作社章程》。大木桥社区于2015年12月31日召开股份合作社成立大会，目前已顺利完成社区股份制改革试点任务，试点改革已取得了阶段性进展。
（二）实现障碍
当前，7个县市区进行了整体谋划，统筹安排，有組织、有步骤地推进。虽有了阶段性进展，但由于集体经济发展不平衡，经济实力有强有弱、规模有大有小，尤其是关于能否以农村集体土地使用权入股等问题在实践中难以实现，影响了试点进程，使该项改革出现了曲折反复。就实现障碍分析，主要体现在：
一是思想认识难统一。由于推进集体经济组织产权制度改革涉及各方利益调整，情况复杂，部分村“领头雁”的带头作用未能发挥好，部分乡镇对试点工作积极性明显不高。有的股份集体组织是由原来的集体经济组织转变过来的，往往原村干部在改造后的股份合作社或股份公司中担任经营管理者，在确定经营管理者的奖金指标方面易出现争议。
二是法人地位难取得、缺乏明确的市场主体地位。安徽省工商部门目前尚未专门出台“村级股份经济合作社”注册登记的相关可执行性文件，“花园村股份经济合作社”的注册与成立在法律程序上颇费周折，已完成的试点村基本上以公司形式运营，增加了稅收成本。如果集体经济组织没有明确的法人地位，就不能独立经营。股改后如果要进行资产运营，必须要成立通过市场准入部门登记、具备法人资格并承担有限责任的市场主体。江浙等地都在探索成立农村经济股份合作社、集体资产管理公司或农民合作社。
三是相关法律法规缺失。目前，法律没有对农村集体经济组织成员资格的具体界定标准作出明确规定。浙江、上海、江苏、广东等试点对农村集体组织成员界定都制定了地方性法规或规范性文件，而我省还没有相关规定。其次，股权继承规定未出台。特别是对新增人员、出嫁人员、股权外部继承人员及赠予人员的系统性规定尚未出台。
四是配套政策不完善。一方面，国家支持政策不明确。国家有关政策法规没有与之配套，特别是尚无明确规定减免村级集体的营业税、房产税、所得税等政策，一定程度上制约了规范发展；另一方面，董事会、监事会等运行制度不健全，股份管理不够规范，政社不分。改革后，村股份经济合作社或公司的董事长一般由村书记或主任担任，股东代表大会及重大决策管理程序等仍是原则性的制度安排，并没有真正得到落实。 三、 突破障碍、对策浅析
（一） 因地制宜探索农村集体产权股份合作制改革、加快推进农村“三变”改革
在总结前两批股改试点村成功经验的基础上，对经济条件较好的村（社区），按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，推行农村集体产权股份合作制改革；对集体经济薄弱、暂不具备改革条件的村，为维护农村集体经济组织成员的权益，要结合农村土地承包经营权确权登记颁证，开展农村集体经济组织成员界定和摸底调查工作，为推行农村产权制度改革打下基础。同时，各乡镇要成立工作小组，负责指导和协调农村集体资产股份合作制改革试点村的清产核资工作，对集体所有的资产和资源进行产权登记，并明确清产核资、资产评估以及资产评估报告的确认等相关程序和具体规则。在“三变”中，要围绕集体资产入股、农民土地入股、注册成立公司等经营农村集体资产，盘活农村“三资”，激活农民“三权”。
（二）创新模式、为村级集体经济发展“活血”“造血”
在创新模式中，要大力培育和发展农民专业合作社。目前，试点村合作社数量已有大幅度增长，但部分合作社由于主客观条件限制，使得签订的“大合同”难以实现，即使采用了统一销售模式，由于信息掌控不够及时，往往难以实现最高价的成交目标，使部分利润外流。对此，应进一步规范提升农民专业合作社，在合作社组织形式、内部运行机制、内部利益关系方面进行规范指导，鼓励村集体选择实力强、前景好的合作社以土地入股或集体资产入股发展集体经济。同时，要大力发展物业经济、服务创收型经济、旅游经济等。鼓励美好乡村示范村和生态环境优美村，通过农民入股、招商引资等方式，成立旅游开发公司，发展观光经济、田园经济，兴建乡村游等项目。如四合乡水塘村充分利用辖区内的响水滩景区资源，成立响水滩旅游发展公司，乡镇在城镇街道、人口集聚区或工业集中区兴建或购置经营性物业，应优先提供给村经营；在经营性用地公开出让时，要明确一定数量的营业用房，优先提供给经济薄弱村回购，作为村级经营性固定资产。
（三）依托基层党组织、积极破解难题
根据当前改革中的问题，一定要加强基层党建工作，依托基层党组织破解难题。对此，在下一步工作中，应着力四个方面的完善：
1.要加强组织领导，做好宣传培训。集体资产股份合作制改革试点在市全面深化改革小组统一领导和协调指导下开展工作，要求各县市区成立由党委、政府分管领导为组长、有关部门为成员的领导小组，负责对改革工作的领导、指导和协调。建立领导联系改革村制度，研究解决改革中的重大问题，确保改革顺利推进。村级要发挥好“领头雁”的作用，建议乡镇认真选优配强村两委班子，从能人、大户、科技致富带头人中选配村干部，提高村级班子发展集体经济的能力；切实加强对村集体经济发展的指导和协调，建立村集体发展项目月督查、季调度工作机制，研究解决村集体发展中的重大问题。
2.进一步探索股权激励机制，平衡多方利益。股份是在股份改革时就量化到个人，按份共有，大多数股民即原来的村民多关心分配的结果，不大关心股份制组织的运营，也不愿承担相应的义务，有的经营者是原来的村民，其股份比起普通股民没有显著差别，因而较难实行股权激励。笔者认为村集体经济组织的股份制改造应借鉴公司法的原则和要求进行改革，明确经营管理者、股东的权利、责任和利益，从而在组织制度上对村级股份制改革提供保证，鼓励和引导股份经济合作社根据自身资产和自然资源状况，运用项目制、现金配股、土地入股等方式，与股东、相关市场主体发展混合所有制經济。对已撤村建居、集体土地全部征收、旧村改造全面完成、社会保障与社会事务发展成熟的股份经济合作社，可探索公司化等方式提高市场化运营水平。同时，要加强督查考核完善干部激励机制。在试点中市政府已将集体资产股份合作制改革列入对县市区农业农村工作考核任务，加强对改革进展情况的督查指导，将壮大村级集体经济和提高村组干部待遇、稳定干部队伍相结合，把发展经济、带领群众致富等情况作为村年终重要的考核指标，形成“心往一处想，劲往一处使”的良好局面。
3.加强业务指导、破解政策帮扶难题。各县市区县市区、乡镇（办事处）要召开改革动员会，广泛开展宣传发动，统一广大党员干部特别是基层干部的思想认识，形成改革共识。要从农业、财政等部门抽调人员组成工作指导组，深入到改革村（社区）开展业务指导，特别是改革政策、产权界定、程序执行等方面要严格把关，确保政策到位、程序到位，保障改革有序推进；在政策方面要支持村集体积极申报、实施发展壮大村集体项目，用活村集体发展基金。继续实行税费优惠，对村级集体物业项目，免收土地登记、房屋登记、人防工程异地建设等费用；对经济薄弱村物业经营上缴的税收，享有政策优惠。加强银行信贷管理体制改革，完善信贷投放激励机制，进一步创新金融服务产品。通过开展业务培训，努力提高基层干部把握政策和实际操作能力。
参考文献：
[1]李永红.农村集体经济现状分析和发展对策[J].科技 致富向导，2015，（2）.
[2]冯立南，王晓东.基层党建工作视角下的困难村集 体经济研究[J].中国集体经济，2015，（7）.
[3]蔡小平.农村城镇化进程中的土地经营模式—农村 土地股份制探索[J].甘肅行政学院学报，2009，（2）.
[责任编辑：秦 超]