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〔摘要〕本文以全球首个全面系统地评估开放政府数据项目——“开放数据晴雨表”作为实例，从评估框架、评估对象、评估方法与指标体系等方面，对国际组织的开放政府数据评估项目进行了比较分析。结合国际组织开展的针对开放政府数据的政策评估实践活动，从政策制定、执行、评估和反馈的政策过程视角针对我国开放政府数据提出了政策建议。
〔关键词〕开放数据；开放政府数据；评估方法；评估指标；开放数据晴雨表
DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2016.09.004
〔中图分类号〕G203；D63-39〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0821（2016）09-0022-05
〔Abstract〕This paper studied“Open Data Barometer”，which was the worlds first comprehensive and systematic evaluation project of open government data，so as to compare and analyze the OGD evaluation projects of international organizations from the perspective of evaluation frameworks，evaluation objects，evaluation methods and indicator systems.Combined with the policy evaluation practice of international organization，this paper also put forward policy suggestions to open government data in China from a policy process perspective of policy formulation，implementation，evaluation and feedback.
〔Key words〕open data；open government data；evaluation methods；evaluation indicators；open data barometer
开放政府数据（Open Government Data，OGD）在国家经济社会发展以及创新驱动战略中的重要地位日益凸显[1]，已成为提升政府透明度、增强国家创新竞争力、提升社会民主程度的重要举措，在世界各国受到了与日俱增的关注与重视[2]。2013年，八国集团（G8）签署了《开放数据宪章》（Open Data Chapter），此举成为了开放政府数据的标志性事件，并已成为世界各国推动开放政府数据的基本依据[3]。随着各国推进开放政府数据运动的实践发展，对开放政府数据进行科学合理地评估已成为必要。目前，国外具有代表性的开放政府数据评估项目包括世界银行的“开放数据准备度”（Open Data Readiness Assessment）、万维网基金会的“开放数据晴雨表”（Open Data Barometer）、开放知识基金会的“全球开放数据指数”（Global Open Data Index）、经济合作与发展组织（OECD）的“开放政府数据指数”以及联合国的“开放政府数据调查”[4]，这些评估报告都可以理解为政策评估文本，体现政策评估实践。本文主要以万维网基金会的“开放数据晴雨表”作为实例，从评估框架、评估对象、指标体系和评估方法等方面，系统分析了国际组织的开放政府数据评估项目。开放政府数据的政策过程包括议程设置、政策制定、政策执行、政策评估和政策终结五个环节，国际组织的开放政府数据评估项目也可纳入政策评估实践活动。结合国际组织开展的针对开放政府数据的政策评估实践活动，本文试图从政策制定、执行、评估和反馈的政策过程视角，针对我国开放政府数据提出政策建议。
1评估方法与指标
11评估方法及框架
互联网基金会（World Wide Web Foundation）分别于2013年、2015年和2016年发布了3版《全球开放数据晴雨表报告》（Open Data Barometer Global Report），本文主要分析和解读2016年4月21日最新发布的涉及92个国家的第3版，其重要目标之一是切实推进联合国2015年发布的“可持续发展目标”（Sustainable Development Goals，SDGs）。“开放数据晴雨表”是一项第三方独立评估项目[5]，旨在揭示世界各国的开放数据计划的普及性和影响力，分析全球开放数据发展趋势并对多个国家和地区进行排名，主要从准备度（Readiness）、执行力（Implementation）和影响力（Impact）3个维度对多个国家开放政府数据的所处阶段及其产生的经济、政治和社会影响进行了系统评估。准备度维度主要考察政府为开放数据所采取的举措与付诸实施的政策；执行力维度主要考察政府是否将其承诺付诸实施；影响力维度主要考察以多种方式利用开放政府数据能否带来现实利益。“开放数据晴雨表”采用由3个维度构成的3分结构，每个维度下都包括若干二级指标（见表1）。
12评估指标及描述
“开放数据晴雨表”的具体评估过程包括：（1）专家问卷调查。由受过培训的各国专家回答某一特定国家有关开放数据状况的若干具体问题，每个问题的回答采用1～10量表分并提供具体的评分标准及阈值。对各国专家的回答进行同行评议，并在必要时由研究团队再次评分，再由质量保证团队反复核对。对于所有的一级指标及二级指标的分值均采用z-分数进行标准化，从而将0～10的分值转换为以标准差计算的与平均值之间的偏离程度，这一标准化过程使得不同国家之间可以进行相互比较。（2）数据集评估。由研究团队调查每个国家15种类型的数据集的可获得性，再根据所取得的数据质量填写0～10分的检查表（Checklist）。数据集可获得性的综合指标（执行力维度的二级指标）采用z-分数进行标准化。（3）获取二手数据。从世界经济论坛、自由之家和联合国经济与社会事务部独立进行的专家调查报告（如《联合国电子政务调查报告》）以及世界银行网站搜集数据用于“开放数据晴雨表”的时效性部分。表3～5是3个维度的具体评估指标及其描述[7]。 表4是由研究团队完成的针对15个类型的数据集的调查表中的全部10个问题，指标权重侧重于从开放数据定义（即开放数据和内容可由任何人出于任何目标免费使用、修改和共享）中抽取的4个问题c、d、e和f。“开放数据晴雨表”还将15个类型的数据集分成3类：（1）“创新”数据集簇。包括地图数据、公共交通时刻表数据、犯罪统计数据、国际贸易数据和公共合同数据。（2）“社会政策”数据集簇。包括卫生部门绩效数据、初等/中等教育绩效数据、自然环境统计数据和详细的普查数据。（3）“问责”数据集簇。包括土地所有权数据、立法数据、全国选举结果数据、详细的政府预算数据、详细的政府支出数据和公司注册数据。
3启示与建议
开放政府数据评估目前正处于起步发展阶段，同时也是开放政府数据的重要组成部分，需要逐步形成一套科学适用的评估体系。如何构建全面客观的评估框架与指标体系，例如：数据质量评价模型选择、数据特征及其计量定义、数据质量指标选取等[8]，并采取科学合理的评估方法来获取和分析数据，从而对开放数据的发展现状进行准确评估，目前已成为开放数据发展面临的一个难题。本文以全球首个全面系统地评估开放政府数据项目——“开放数据晴雨表”为例分析全球开放政府数据的评估方法与政策评估实践活动。结合“开放数据晴雨表”的评估结果来看，我国开放政府数据的准备度远好于执行力与影响力，为此从政策过程视角对我国开放政府数据提出如下政策建议：（1）在政策制定方面，我国已制定了涉及到开放政府数据的国家层面的政策，如国务院于2015年印发了《促进大数据发展行动纲要》，确定了建成国家政府数据统一开放平台的时间表，以及20个民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放的时间表[9]；部分地方政府也制定了涉及到开放政府数据的地方层面的开放数据政策，如贵州省政府印发了《关于加快大数据产业发展应用若干政策的意见》和《贵州省大数据产业发展应用规划纲要（2014-2020年）》，确定了通过制定政府数据资源利用管理办法来推动政府数据资源的开放、开发[10]，我国各级地方政府均应结合本地区社会经济发展状况，尽快制定地方层面的开放政府数据计划及相关政策法规。（2）在政策执行方面，建立开放政府数据质量标准及保障体系，从格式、许可、免费获取、批量下载等方面确保数据集质量，有效的质量控制可以促进数据集的再利用以及对公民参与产生正向影响[8]。（3）在政策评估方面，借鉴国际组织开放政府数据评估方法与实践活动，针对我国开放政府数据政策法规展开评估实践活动，制定出定性与定量相结合的开放政府数据评估体系。（4）在政策反馈方面，定期进行公民数据需求及公民参与意识的问卷调查，对现行的开放政府数据政策法规进行适时调整，提升我国开放数据政策的政治、经济及社会影响力。
参考文献
[1]才世杰，夏义.发达国家开放政府数据战略的比较分析[J].电子政务，2015，（7）：17-26.
[2]唐斯斯，刘叶婷.全球政府数据开放“印象”——解读《全球数据开放晴雨表报告》[J].中国外资，2014，（5）：28-31.
[3]洪京一.从G8开放数据宪章看国外开放政府数据的新进展[J].世界电信，2014，（Z1）：55-60.
[4]郑跃平，刘美岑.开放数据评估的现状及存在问题——基于国外开放数据评估的对比和分析[J].电子政务，2016，（8）：40-45.
[5]高丰.中英开放数据发展与合作[EB/OL].http：∥doc.mbalib.com/view/fec86022ccf473afe196e5a80a7409e9.html，2016-08-25.
[6]夏义.国际组织开放政府数据评估方法的比较与分析[J].图书情报工作，2015，59（19）：75-83.
[7]World Wide Web Foundation.Open Data Barometer Global Report（3rd Edition）[EB/OL].http：∥www.opendatabaometer.org，2016-08-25.
[8]Antonio Vetrò，Lorenzo Canova，Marco Torchiano，Camilo Orozco Minotas，Raimondo Iemma，Federico Morando.Open data quality measurement framework：Definition and application to Open Government Data[J].Government Information Quarterly，2016，33（2）：325-337.
[9]国务院（2015）50号.国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知[EB/OL].http：∥ politics.people.com.cn/n/2015/0905/c1001-27545655.html，2016-08-25.
[10]贵州省人民政府（2014）5号.贵州省人民政府印发《关于加快大数据产业发展应用若干政策的意见》、《贵州省大数据产业发展应用规划纲要（2014-2020年）》的通知[EB/OL].http：∥www.gzgov.gov.cn/xwzx/djfb/201506/t20150626179546.html，2016-08-25.
（本文责任编辑：孙国雷）
〔关键词〕开放数据；开放政府数据；评估方法；评估指标；开放数据晴雨表
DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2016.09.004
〔中图分类号〕G203；D63-39〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0821（2016）09-0022-05
〔Abstract〕This paper studied“Open Data Barometer”，which was the worlds first comprehensive and systematic evaluation project of open government data，so as to compare and analyze the OGD evaluation projects of international organizations from the perspective of evaluation frameworks，evaluation objects，evaluation methods and indicator systems.Combined with the policy evaluation practice of international organization，this paper also put forward policy suggestions to open government data in China from a policy process perspective of policy formulation，implementation，evaluation and feedback.
〔Key words〕open data；open government data；evaluation methods；evaluation indicators；open data barometer
开放政府数据（Open Government Data，OGD）在国家经济社会发展以及创新驱动战略中的重要地位日益凸显[1]，已成为提升政府透明度、增强国家创新竞争力、提升社会民主程度的重要举措，在世界各国受到了与日俱增的关注与重视[2]。2013年，八国集团（G8）签署了《开放数据宪章》（Open Data Chapter），此举成为了开放政府数据的标志性事件，并已成为世界各国推动开放政府数据的基本依据[3]。随着各国推进开放政府数据运动的实践发展，对开放政府数据进行科学合理地评估已成为必要。目前，国外具有代表性的开放政府数据评估项目包括世界银行的“开放数据准备度”（Open Data Readiness Assessment）、万维网基金会的“开放数据晴雨表”（Open Data Barometer）、开放知识基金会的“全球开放数据指数”（Global Open Data Index）、经济合作与发展组织（OECD）的“开放政府数据指数”以及联合国的“开放政府数据调查”[4]，这些评估报告都可以理解为政策评估文本，体现政策评估实践。本文主要以万维网基金会的“开放数据晴雨表”作为实例，从评估框架、评估对象、指标体系和评估方法等方面，系统分析了国际组织的开放政府数据评估项目。开放政府数据的政策过程包括议程设置、政策制定、政策执行、政策评估和政策终结五个环节，国际组织的开放政府数据评估项目也可纳入政策评估实践活动。结合国际组织开展的针对开放政府数据的政策评估实践活动，本文试图从政策制定、执行、评估和反馈的政策过程视角，针对我国开放政府数据提出政策建议。
1评估方法与指标
11评估方法及框架
互联网基金会（World Wide Web Foundation）分别于2013年、2015年和2016年发布了3版《全球开放数据晴雨表报告》（Open Data Barometer Global Report），本文主要分析和解读2016年4月21日最新发布的涉及92个国家的第3版，其重要目标之一是切实推进联合国2015年发布的“可持续发展目标”（Sustainable Development Goals，SDGs）。“开放数据晴雨表”是一项第三方独立评估项目[5]，旨在揭示世界各国的开放数据计划的普及性和影响力，分析全球开放数据发展趋势并对多个国家和地区进行排名，主要从准备度（Readiness）、执行力（Implementation）和影响力（Impact）3个维度对多个国家开放政府数据的所处阶段及其产生的经济、政治和社会影响进行了系统评估。准备度维度主要考察政府为开放数据所采取的举措与付诸实施的政策；执行力维度主要考察政府是否将其承诺付诸实施；影响力维度主要考察以多种方式利用开放政府数据能否带来现实利益。“开放数据晴雨表”采用由3个维度构成的3分结构，每个维度下都包括若干二级指标（见表1）。
12评估指标及描述
“开放数据晴雨表”的具体评估过程包括：（1）专家问卷调查。由受过培训的各国专家回答某一特定国家有关开放数据状况的若干具体问题，每个问题的回答采用1～10量表分并提供具体的评分标准及阈值。对各国专家的回答进行同行评议，并在必要时由研究团队再次评分，再由质量保证团队反复核对。对于所有的一级指标及二级指标的分值均采用z-分数进行标准化，从而将0～10的分值转换为以标准差计算的与平均值之间的偏离程度，这一标准化过程使得不同国家之间可以进行相互比较。（2）数据集评估。由研究团队调查每个国家15种类型的数据集的可获得性，再根据所取得的数据质量填写0～10分的检查表（Checklist）。数据集可获得性的综合指标（执行力维度的二级指标）采用z-分数进行标准化。（3）获取二手数据。从世界经济论坛、自由之家和联合国经济与社会事务部独立进行的专家调查报告（如《联合国电子政务调查报告》）以及世界银行网站搜集数据用于“开放数据晴雨表”的时效性部分。表3～5是3个维度的具体评估指标及其描述[7]。 表4是由研究团队完成的针对15个类型的数据集的调查表中的全部10个问题，指标权重侧重于从开放数据定义（即开放数据和内容可由任何人出于任何目标免费使用、修改和共享）中抽取的4个问题c、d、e和f。“开放数据晴雨表”还将15个类型的数据集分成3类：（1）“创新”数据集簇。包括地图数据、公共交通时刻表数据、犯罪统计数据、国际贸易数据和公共合同数据。（2）“社会政策”数据集簇。包括卫生部门绩效数据、初等/中等教育绩效数据、自然环境统计数据和详细的普查数据。（3）“问责”数据集簇。包括土地所有权数据、立法数据、全国选举结果数据、详细的政府预算数据、详细的政府支出数据和公司注册数据。
3启示与建议
开放政府数据评估目前正处于起步发展阶段，同时也是开放政府数据的重要组成部分，需要逐步形成一套科学适用的评估体系。如何构建全面客观的评估框架与指标体系，例如：数据质量评价模型选择、数据特征及其计量定义、数据质量指标选取等[8]，并采取科学合理的评估方法来获取和分析数据，从而对开放数据的发展现状进行准确评估，目前已成为开放数据发展面临的一个难题。本文以全球首个全面系统地评估开放政府数据项目——“开放数据晴雨表”为例分析全球开放政府数据的评估方法与政策评估实践活动。结合“开放数据晴雨表”的评估结果来看，我国开放政府数据的准备度远好于执行力与影响力，为此从政策过程视角对我国开放政府数据提出如下政策建议：（1）在政策制定方面，我国已制定了涉及到开放政府数据的国家层面的政策，如国务院于2015年印发了《促进大数据发展行动纲要》，确定了建成国家政府数据统一开放平台的时间表，以及20个民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放的时间表[9]；部分地方政府也制定了涉及到开放政府数据的地方层面的开放数据政策，如贵州省政府印发了《关于加快大数据产业发展应用若干政策的意见》和《贵州省大数据产业发展应用规划纲要（2014-2020年）》，确定了通过制定政府数据资源利用管理办法来推动政府数据资源的开放、开发[10]，我国各级地方政府均应结合本地区社会经济发展状况，尽快制定地方层面的开放政府数据计划及相关政策法规。（2）在政策执行方面，建立开放政府数据质量标准及保障体系，从格式、许可、免费获取、批量下载等方面确保数据集质量，有效的质量控制可以促进数据集的再利用以及对公民参与产生正向影响[8]。（3）在政策评估方面，借鉴国际组织开放政府数据评估方法与实践活动，针对我国开放政府数据政策法规展开评估实践活动，制定出定性与定量相结合的开放政府数据评估体系。（4）在政策反馈方面，定期进行公民数据需求及公民参与意识的问卷调查，对现行的开放政府数据政策法规进行适时调整，提升我国开放数据政策的政治、经济及社会影响力。
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[6]夏义.国际组织开放政府数据评估方法的比较与分析[J].图书情报工作，2015，59（19）：75-83.
[7]World Wide Web Foundation.Open Data Barometer Global Report（3rd Edition）[EB/OL].http：∥www.opendatabaometer.org，2016-08-25.
[8]Antonio Vetrò，Lorenzo Canova，Marco Torchiano，Camilo Orozco Minotas，Raimondo Iemma，Federico Morando.Open data quality measurement framework：Definition and application to Open Government Data[J].Government Information Quarterly，2016，33（2）：325-337.
[9]国务院（2015）50号.国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知[EB/OL].http：∥ politics.people.com.cn/n/2015/0905/c1001-27545655.html，2016-08-25.
[10]贵州省人民政府（2014）5号.贵州省人民政府印发《关于加快大数据产业发展应用若干政策的意见》、《贵州省大数据产业发展应用规划纲要（2014-2020年）》的通知[EB/OL].http：∥www.gzgov.gov.cn/xwzx/djfb/201506/t20150626179546.html，2016-08-25.
（本文责任编辑：孙国雷）