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摘要 艾利森委员会的成立，表明早期美国政府对于政府如何管理科学事务的主动思考和积极探索，该委员会的最终报告，是对于长期自发形成的美国科学事务之多元分散管理模式以及科学与政府关系现状的肯定与确认。这种理念，深刻影响了美国科技政策的后续发展。
关键词 艾利森委员会 科学与政府 美国科技政策
19世纪，随着政府科学机构的发展，美国国会也开始关注如何协调科学与政府的关系，以期使之运行地更为高效和节俭，同时也有助于推动科学事业的进步。艾利森委员会（Allison Commission）正是在这样的背景下成立，其最终报告是对美国建国以来长期自发形成的科学管理模式的一种确认和肯定。在此之后相当长的岁月，美国科学技术政策与管理模式基本上遵循艾利森委员会报告的理念。直到二战的爆发，科学的力量再次凸显，也促使美国政府重新思考科学与政府关系，这就是后来的万尼瓦尔·布什（V Bush）报告《科学——无止境的疆域》。在此意义上讲，布什报告是艾利森委员会报告的继承和发展。因此，考察艾利森委员会的成立背景及其来龙去脉，梳理艾利森委员会报告出台过程中的相关争议，对于理解美国科学与政府关系的早期发展史以及美国科技政策背后的深层理念有着不可忽缺的重要意义。
一艾利森委员会的成立及其调查与听证
19世纪美国政府科学机构的蓬勃发展，主要集中体现在四大机构，即海岸和大地测量局（the Coast and Geodetic Survey）、地质调查局（the Geological Survey）、气象局（the Signal Service）和海军部水文办公室（the Hydrographic Office of theNavyDepartment）。
随着这四个政府科学机构的发展，其相互之间出现了职能重叠，这引起了部分国会议员的批评。于是，美国第48届国会1884年7月7日通过一项法案，决定成立一个参众两院联合调查委员会来考察这些科学机构的现状，以期改善效率、节省开支，并对政府如何有效管理科学事务提出建议。
根据这个法案，参议院议长任命参议员威廉·B·艾利森（William B.Allison）、尤金·黑尔（Eugene Hale）、乔治·H·彭德尔顿（George H.Pendleton）组成参议院调查委员会，由彭德尔顿负责。众议院议长任命众议员罗伯特·劳里（RobertLowry）、希拉里·A·赫伯特（Hilary A.Herbert）、西奥多·莱曼（Theodore Lyman）组成众议院调查委员会，由莱曼负责。参众两院共六名议员共同组成国会联合调查委员会，由参议员艾利森担任主席。这就是艾利森委员会（AllisonCommission）（表1）。
艾利森委员会成立后，即刻展开工作。在艾利森委员会看来，科学不同于一般政府事务，所以他们对科学事务的评判也表现出非常谨慎的态度。这些国会议员们也自认为没有能力对如此深奥的问题发表意见，“这应该留给那些有能力的人来评论，这些人比本委员会更睿智，知识面更广”。于是，1884年7月9日，众议员莱曼致信美国国家科学院（NAS）院长马什（O.C.Marsh），表达了这项工作的重要性，并且希望得到专业人士的协助。莱曼希望国家科学院尽快成立一个专门调查委员会并提交调查报告。对于调研内容，莱曼提出了三项重点：“首先，欧洲主要国家的科学研究活动是什么样的组织管理方式，这种方式有没有可能为我们国家所借鉴或采用？其次，协调政府科学机构的最好机制是什么？再次，这些科学机构能否作些有益的改变？”莱曼希望国家科学院的调查委员会能尽量在10月1日之前提交报告，因为国会要求艾利森委员会能在1884年12月的第三个星期一（1884年12月15日）之前提交最终报告。
马什接到任务后，在8月2日给梅格斯（M.C.Meigs）将军写了一封委任信，任命他为国家科学院调查委员会主席。同时，还任命了耶鲁大学威廉·H·布鲁尔（William H.Brewer）教授等8人为国家科学院调查委员会委员（表2）。
这个调查委员会按照要求在考察欧洲主要国家的相关情况的同时，向国内四个主要科学机构的负责人发函咨询相关信息和意见。1884年9月8日，地质调查局长鲍威尔给梅格斯回信，详细介绍了地质调查局的组织结构和所开展的工作。随后，气象局长黑曾（W.B.Hazen）、海岸和大地测量局长希尔加德（J.E.Hilgard）分别于9月17日和9月19日给梅格斯回信。海军部水文办公室主任巴特利特（J.R.Bartllett）于9月17日给海军部导航局长沃克（J.G.Walker）回信，并通过他转呈梅格斯。
这样，以梅格斯将军为主席的美国国家科学院调查委员会，于9月21日向美国国家科学院院长马什教授提交了调查报告。马什于10月16日，将调查报告连同四大科学机构负责人的回信和相关材料，一并提交给了众议员莱曼。
收到国家科学院的调查报告后，艾利森委员会并没有立即以此做出最终报告，而是继续通过听证会来进一步了解情况。从1884年12月4日到1885年2月28日，艾利森委员会先后召开了19次听证会。到最后一次听证会时，已接近48届国会闭幕的时间。由于时间的紧促，艾利森委员会未能如期完成任务。于是，在48届国会的最后一天，即1885年3月3日，国会再次通过了一项法案，授权艾利森委员会继续这项工作，希望在1885年12月的第三个星期一之前提交最终报告。鉴于国会的换届，艾利森委员会的组成也出现了小调整。众议院莱曼和参议员彭德尔顿，因为48届国会议员任期届满而卸任。国会增补了两位委员，一位是众议员约翰·T·韦特（John T.Wait），接替莱曼主持众议院调查委员会，另一位是参议员约翰·摩根（John T.Morgan），接替彭德尔顿主持参议院调查委员会。而参议员艾利森继续担任联合调查委员会主席（表3）。 在国会的授权下，调整后的艾利森委员会继续开展工作，并于1885年12月8日重开听证会，到1886年1月30日，又举行了14次听证会。出席听证会的人士来自美国社会各界，不乏很多知名学者。无论是美国科学院的调查报告，还是出席听证会的各方，他们对于美国当下科学研究的现状、科学与政府的合理关系、美国政府管理科学事务的理想模式，都提出了各自的观点和意见，彼此不一，甚至尖锐而冲突。其中的争论主要集中在两大问题：美国政府应该资助那一类科学？美国政府是否需要设立科学部？
二美国政府应该资助哪一类科学？
在调查和听证中，各方人士基本上都认同，科学的重要性不言而喻，联邦政府应该大力支持科学的发展。那么，美国政府究竟应该资助哪类科学？还是说，所有类型的科学，政府都应该资助？
1.国家科学院报告的立场
国家科学院认为，美国宪法虽然没有具体规定政府要如何支持科学，但政府有促进公共福利的义务。如果科学能促进公共福利，那么，支持科学自然就是政府责无旁贷的事情了。至于政府是否需要资助所有类型的科学，国家科学院的报告持否定态度。该报告认为，只要政府能合理地鼓励大学开展科学研究，并与其合作，就没必要与他们形成竞争关系。因此，私人机构能担当的科学事务，政府不应该涉入。政府所资助的科学应该是促进公共福利增长的知识，并使其系统化，仅此而已。国家科学院还建议，艾利森委员会应该站在科学家而不是宪法维护者的角度来思考联邦科学机构的职能，应该把政府所资助的科学限定在只关涉公共福利提升的研究上。
简单地说，对于政府与科学的关系，国家科学院报告提出了两点原则：一是为促进公共福利，政府应该支持并资助科学；二是政府不要涉足私人可以胜任的研究领域。
2.阿加西兹教授出招：政府应该资助私人不能胜任的科学领域
哈佛大学的亚历山大·阿加西兹教授（AlexanderAgassiz）是著名的动物学家，在科学界享有很高威望，他提出了科学与政府关系的一般性问题。在比较了法德两国的科学管理之差异后，他认为“华盛顿如果成为美国的巴黎，将是个大灾难。我们科学机构的历史已经告诉我们，实行科学集中化管理只能是个灾难，”他认为，德国才是世界科学的领导者，美国应该效仿的是德国而不是法国。显然，阿加西兹不赞同严格的集中式的管理模式，而是说：“适度的集中化，允许广泛的竞争，才是科学活动的理想。政府资助的科学应该是在个人或大学或科学团体之专门领域及能力可及范围之外的。”
那么，哪类科学是私人可以胜任的领域呢？阿加西兹在给众议员赫伯特的回信中说道：“在我看来，康斯托克（Comstock）、尤利卡（Eureka）和莱德维尔（Leadville）等地的矿业研究，正是属于私人研究的范围。如果他们有能力，想获取地质调查局所获信息毫不费力。没有理由证明，政府出版一部本国矿业史比出版制造业史更迫切。所有这些都是私人学者的研究领域。”除此之外，还有像古生物学问题，阿加西兹认为：“这恰恰是私人和专业学会能和政府做得同样好的事情之一，而且花费更少。在不同的大学里，常常有很多的专家愿意去做，连研究成果都会由他们所属的学会来出版。”
哪类科学又是政府需要资助的呢？阿加西兹指出，比如地形学问题，“要绘制一张好的国家地质图，没有一张好的国家地形图做基础是不行的。”而一张好的地形图离不开政府的支持。而当联邦政府与州政府都有义务资助某类科学时，阿加西兹认为，各州政府对科学的资助也是出于自己的责任，联邦政府不能随意干涉。换言之，如果州政府都不愿意资助某类科学，就表明他们也不期望联邦政府替他们出钱。同时，阿加西兹指出，地质调查局在出版方面浪费严重，联邦科学机构常常用政府开支大量复印那些私人有条件都不去复印的文献，这种方法和规模都过于铺张。
3.众议员赫伯特的力挺
艾利森委员会中，众议员赫伯特对地质调查局的设置也持强烈抨击的态度，虽然他清楚地知道，阿加西兹借用“自由放任”理念来排斥地质调查局，意在保护海岸和大地测量局，他也就利用阿加西兹的盛名来批评地质调查局长鲍威尔。1885年11月27日，赫伯特致信阿加西兹：“我想知道，在您看来，地质调查局的工作能否置于合适的限度之内。在我看来，鲍威尔很明显逾越了您设定的规则，即政府不应该去做那些私人力量可以完成的科学工作。”接下来，他开始指责地质调查局越界做了私人能胜任的工作，比如勘察康斯塔克矿（Comstock lode）就是一例。他质疑说：“在我看来，坦诚地说，如果地质调查局目前做的所有这一切工作都是必不可少的话，如果民众必须纳税予以资助这些工作，那该是国会慎重考虑，是否废除这个机构的时候了。”
综合起来看，阿加西兹和赫伯特都认为政府应该支持科学，但应有所选择地资助，他们的观点或许带有各自利益的成分，但无疑，政府不应涉足私人能胜任的领域的观点还是引起了很多人的共鸣，这也与美国国家科学院报告的立场基本类似。这显然与美国传统思想观念中根深蒂固的“自由放任主义”的小政府思想有密切关系。
4.针尖对麦芒：地质调查局长鲍威尔的反击
面对多方质疑，地质调查局长鲍威尔毫不示弱，据理力争。1886年2月26日，鲍威尔写了一封长达14页的信给艾利森，对有关批评一一予以回应。
其一，阿加西兹认为，政府不该支持那些私人能胜任的科学领域，而地质调查局目前所开展的工作是私人能胜任的，所以地质调查不应该再受政府的资助，地质调查局做了不该做的事情，是慷纳税人之慨。在鲍威尔看来，阿加西兹的看法是错误的。首先，阿加西兹没有认识到地质调查必须由政府来做。为什么呢？鲍威尔认为，政府为了提高民众的福利，支持那些与劳动密集型产业关联的科学研究是明智的，而地质调查局目前开展的地质调查让农业、矿业、林业等劳动密集型产业获益匪浅。鲍威尔进一步指出，国家级地质调查比各州采取独立调查效率更高、成本更节约；地质调查费用对于私人机构来说是天文数字；各地的地质调查结果对其他地方是有普遍价值的，某地区的地质情况资料往往需要依靠其他各地的已有地质调查。 其二，阿加西兹提出政府不应该涉及私人能胜任的科学领域，担心私人资助会在政府的挤压下被排斥。鲍威尔认为，毫无限制的政府科学当然是要不得的，但是他有自己的原则：“政府不应该从事那些私人资助可望获得成功的科学。”仔细分析，我们能看出，鲍威尔着重强调“私人资助的当下表现，而不是它的理论上的潜力。”也就是说，如果某类科学研究，私人机构能胜任，但是实际却没有去做，或是做得不够好的话，那政府也应该去资助。鲍威尔转而开始反击：政府已经耗费了上千万美元来做地质调查，而私人组织的表现怎么样呢？
“比如大学和学会，没听说过他们做地质调查，即使偶尔有卓有才能的教授参与了地质调查，积累下珍贵的资料，这些贡献对地质科学来说也非常重要，但是，他们所做的事情统统加起来，和政府所做的工作相比就如同九牛一毛。地质学文献就是证明：在长达12万页的地质学资料中，不超过6千页是直接由私人独立研究完成，地质图中所传达的总信息量不超过百分之五是独立的私人研究完成的。”
其三，阿加西兹认为，某些地区的矿业调查研究是属于私人研究的领域。对此，鲍威尔针锋相对地指出，迄今为止没有任何私人团体和非政府组织主动在康斯托克（Comstock）、尤利卡（Eureka）和莱德维尔（Leadville）等地区开展系统化的调查研究，而所有彻底的、系统化的、成规模的地质研究都是在政府支持下完成的。利用这些证据事实，鲍威尔强调，某些领域若是私人机构名义上能胜任但实际上又不愿涉及的，政府的支持也是必要的。
其四，鲍威尔认为，阿加西兹个人拥有巨大的财富，用这些财富支持了当地的博物馆和大量科学研究资料的出版。但是，这并不意味着，其他富人也会和他一样慷慨解囊全力支持科学。实际上，科学研究进展和美国文明进步无法等到百万富翁们被感化后再起步。所以，美国民众和政府应该坚信，知识是为全体民众服务的，资助科学研究是美国政府的应尽责任。鲍威尔进一步指出，财富本身并不一定会刺激其拥有者产生对科学的热爱、对自然规律的洞察力和奋斗不止的恒心，也并不是只有少数富人们的聪明才智才可以用于拓展人类知识的边界，因此，对于该支持的科学研究，政府应该毫不含糊地去资助。
其五，鲍威尔指出，阿加西兹反对政府大规模资助地质调查的背后存在个人动机。因为，阿加西兹不仅是位著名科学家，同时也是位大资本家，身后有庞大产业和个人野心，多年来一直计划利用这些财富成立基金，将他所主持的博物馆发展成美国的科学研究中心，以生产、控制和传播新大陆日益增长的对新知识的需求。
最后，鲍威尔明确指出：“所有政府资助的科学研究会刺激、提升、引导私人科学研究。”这个观念既回应了阿加西兹等人的疑虑，即美国的私人科学机构最终会被“全能的”政府摧毁，从而伤害了社会各界资助科学的合理机制；同时又捍卫了那些理应由政府资助的科学研究不会因过激的“自由放任”理念而无所作为，比如地质调查局等。为了进一步说明政府资助科学的必要性，他提出了关于科学、政府与社会进步相互关系的精辟见解：
财产的拥有是排他的，知识的拥有却不是，一个人掌握的知识可以同时为另一个人所拥有。获取知识不是从别人那里夺取，就好像分东西，数量有限，只能得一份。因此，一个人的发现不会阻止另一个人的发现，未知知识是无限的。智识活动不会为了独自拥有知识而相互竞争，反而是，学术催生学术，智慧启迪智慧，发现孕育发现。财产会因使用和保存而分割，是独自享有。而知识的使用和保存是大家共同享有。一个人发现的成果也同时属于他人。这些成果变成投资的资本，利息支付给每一个投资人，新发现的收入是无穷的。拿别人的钱包是错误的，享受别人的知识常常是对的。拓展别人的研究是最高的美德。政治经济学的规则仅事关财产，但不适合科学的经济学和智识的进步。财产的所有权相互排斥，知识的所有权相依相伴，科学研究若组织得当的话，每一个人都是其他人的合作伙伴，国家、社会与民众将获益无穷。
三美国政府是否需要设立科学部？
在“政府应该资助哪类科学”的争论的同时，另外一个引起更广泛、更激烈争论的问题是：美国政府是否需要设立科学部。国家科学院所提交的调查报告认为，如果希望政府科学机构得以高效并节俭地运行，可以考虑成立一个专门的政府部门来统一管理。但这个观点和设想，在听证会上引起了各方的广泛争议。
1.国家科学院：科学部的时代已来临
国家科学院调查报告认为，管理一个科学机构比管理一个纯粹的政府机关要困难得多，一是，如何评估其绩效对于民众和媒体来说不太容易，因此，保持自觉的监督和持续的批评是必要的；二是，管理科学机构的人既需要具备科学才能又需要具备管理才能，同时兼备两种才能更不易。鉴于国会年度预算法案对于科学机构运行的监管很有限，所以调查报告认为，对政府科学机构的改革是必要的。那么如何改呢？方案很简单，即把政府科学机构都归于一个联邦部门之下，除了这些被调查的科学机构外，还可以再包括一些国会认为可以囊括其中的其它科学机构。具体而言，美国政府可以设立一个“科学部”来集中管理科学事务，科学部的负责人应该是一位熟悉科学事务的管理者，而不一定必须是某个专业领域的研究者。
有趣的是，国家科学院对这个方案也没有十分把握，他们意识到，把科学机构归于一个政府部门就能使科学工作得到合理的协调，这样的主张可能很难被国会认可。出于这种考虑，国家科学院又提出了另一个方案：设立一个常设委员会（Permanent Commission）来履行政府管理科学事务的职责。调查报告甚至设计周详地拟定了该委员会的章程。首先，其工作职责范围为：制定科学事务总体政策，但不涉及具体细节；委员会要接受政府部门的监管；对地质调查局等科学机构实施一般性的负责；拥有和管理所属的文献记录和仪器设备，审批各科学机构的预算等。其次，具体工作为：检查、改进、批准各科学机构上报的工作计划；修订各科学机构的预算；详细审定拨款使用；除实施监管外，提出有利于科学机构提高工作效率的建议。再次，科学委员会的成员应该包括国家科学院院长、史密森学会会长、两位德高望重的科学界人士、一位陆军部工程师协会军官、一位海军部熟悉天文学的数学教授、海岸和大地测量局局长和气象局局长等。 显然，国家科学院的立场很明确：政府科学机构需要集中式管理以提高效率、节省开支；美国政府需要设立一个科学部，以司其职；如果设立科学部的时机还不成熟，应该重新协调原有科学机构职能，设立一个科学委员会来统筹。
2.地质调查局长鲍威尔：让史密森学会来代管
地质调查局局长鲍威尔在听证会上也表达了自己的看法。首先，他详细阐述了对科学的理解。他认为，科学工作大致分为两类：一类是应用科学（appliedscience），另一类是原创性研究（original investigation）。他认为，像地质调查局、海岸和大地测量局、气象局、渔业委员会（the Fish Commission）、国家博物馆、水文局和国家天文台都属于第二类科学，这类科学工作为人们提供所需要的知识信息，不但涉及应用科学的问题，同时还能发现新的事实和科学原理。
其次，鲍威尔强调，科学的运行过程应该由实际参与人来指导，并且根据实际情况随时调整。在他看来，尽管法规可以规定科学工作的大目标，但无法用来直接指导和监管科学。所以，他指出，科学事务的管理者的任务是挑选有实际研究才能的人，并在众多的工作思路中，挑选出优秀的方案付诸于实施和执行。也就是说：“从事研究的科学机构应该有充分的自由，在任何细节上决定怎样来开展研究，而不需要在研究方法上听命于上级。”
再次，在鲍威尔看来，科学机构从事的研究工作实际是相互联系、相互依存的，彼此的成功在很大程度上依赖或影响对方的成功，其机构运行过程十分复杂，难以预测；它们之间不但相互关联、密不可分，而且在本质上是政府事务的—部分。所以，鲍威尔基本认同集中式的管理模式：“政府的科学机构应该置于一个总的管理之下。”
但是，鲍威尔对国家科学院调查报告所提议的设立科学部或科学委员会的建议表示反对，他认为，那样会导致由政府行政官员实际掌管科学事务，从而影响科学的决策。为避免这样的麻烦，鲍威尔提出了自己的方案：政府科学机构统统交由史密森学会（the Smithsonian Institution）来管理。鲍威尔认为，史密森学会声望卓著，有一群有眼光、有能力的精英，非常胜任协调科学事务的工作，特别适合监督各科学机构的总体运行同时又能给予他们充分的研究自由和决策权力。鲍威尔坚信，史密森学会自身运行的良好，足以表明，他们应该是政府科学事务及相关机构之“最佳管家”。
3.海军部西蒙·纽科姆教授：政府要统管起来
西蒙·纽科姆（simon Newcomb）教授是海军部的首席科学家。1886年1月15日，在给艾利森的回信中，纽科姆阐述了自己的看法。他认为，联邦政府各科学机构的毛病主要是部门领导无法掌握科学工作的具体细节，由此导致的结果是，不仅这些机构没有依照完善的原则来管理运行，也没有专门的评估和监管的具体措施。
那么解决办法是什么呢？纽科姆的回答是：“将联邦政府所有科学工作都置于一个行政长官管理之下，这个长官由总统任命，就像任命其他部长一样。”纽科姆所说的这位行政长官，不仅管辖海岸和大地测绘局、气象局等政府科学机构，还有国家博物馆、渔业委员会、海军天文台，甚至包括政府所资助的实验室在内。在他看来，这个部门是否称之为“部”是次要的，关键是，这个部门要被当作一个行政部门来看待，只有这样才能提高效率。
纽科姆也承认，能实现这样，实际上也存在一些困难，因为要真正实现高效运行，管理者的素质显得非常重要。他指出，这个机构的各级管理人员不仅需要行政才能，还要有很高的科学造诣，管理者无法仅仅通过咨询下属或他人的建议来达到有效管理。他分析说，这是因为，科学方法和研究工具不断更新，如果管理者不能加以批判性的评估，无疑会导致决策失误且并不察觉；另外，在科学机构中选择适合的人员对于管理者来说也是非常棘手的。
纽科姆提醒艾利森委员会，为了获得高效的成绩，仅仅有胜任工作的人还是不够，必须得有一个权威来决定什么样的工作应该开展、如何开展，并确保所有参与人员以一个最好的团队形式相互协作，确保工作进行之中能得到及时批评指正，这样的掌管需要一种独特的机制来保证，否则管理者也只是个摆设。
4.“设立科学部？太不可思议！”
海军部长钱德勒（William E.Chandler）在出席1884年12月11日的听证会时，阐述了自己对这个问题的看法。
他认为，政府科学机构确有必要进行调整，例如，地质调查局、海岸和大地测量局中的大地测量应该整合，并划归到最合适的内务部去，而海岸测量和海军部水文工作，本质上是相同的，也都由海军人员来完成，所以也应该整合，并划归到海军部去。他暗示，国家科学院的报告也支持海岸调查划入海军部，因为海岸调查的主管部门财政部也无暇进行指导。
而对于国家科学院报告提出的“科学部”或科学委员会的设想，钱德勒坚决反对。理由：第一，已经成立的各个政府部门，都有法律依据，而科学事务并非如此。第二，科学事务并不是政府所直接面对的公共事务，即使各个政府部门为履行各自职责离不开科学，也只不过是在过程中，科学起一种协助作用而已，不需要把科学事务从各个主管政府部门中单独抽出，而另置一个部门或是设立一个“科学部”来管理。第三，科学事务，应该由那些“需要科学支持”的政府部门来各司其职地分别管理和推进，而成立一个行政职能的“科学部”是令人不可思议的事。第四，如果政府有意超越部门功利的目的来支持科学，那就应当把科学事务划归到与其最贴近的政府部门去，更不需要为了支持科学而成立一个独立的政府部门。至于科学委员会，在钱德勒看来，虽然其属性并非政府职能部门，但其“协助管理统筹”之责，并无必要。
5.众议员西奥多·莱曼：保持现状
众议员莱曼（Theodore Lyman）认为，现有的四大政府科学机构的成长就像种子一样，洒落各地生根发芽，快速生长，根枝互相缠绕以至互相牵绊，国家科学院报告的目的是希望协调他们的工作，尽量避免相干扰互、相互牵扯，从而提高工作效率、节约成本。但是莱曼不太认同国家科学院报告提出的解决方案。他认为海岸和大地测量局中的地形学家和海军部人员相互配合得很好了，“一直都是行政管理高效、工作出色的典范，”应该保持现状，不需要作什么改变，更不需要海军部来接管其海岸测量工作。在莱曼看来，长期形成的分散多元的科学研究机构或许有互相交叉重叠的可能，但总体上，这些科学机构运行高效，应该予以高度认可，并应该继续保持现状。 四艾利森委员会的最终报告
经过前后长达三年的调查和听证，艾利森委员会终于在1886年6月8日和10日分别向参议院和众议院提交了最终的调查报告——艾利森委员会报告，这份报告综合了各方意见和建议，在最终结论的基础上提出了行动建议。艾利森委员会内部存在一些分歧，所以艾利森委员会报告也分成两部分：多数派意见和少数派意见，但是作为一个整体，艾利森委员会的报告对于前期调查和听证中所争论的核心问题还是给予了明确的回应。
1.美国政府应该资助哪类科学？
艾利森委员会报告明确肯定了联邦政府支持科学的必要性，并认同，由政府牵头对美国进行全国地质调查是明智的，国家地质调查需要联邦政府的资助。至于，美国政府应该具体资助哪类科学的问题，少数委员认为，政府资助的科学和私人资助的科学应划清界限，尽管如此，艾利森委员会最后一致默认，政府应该继续对受调查的四个科学机构的科学工作继续进行资助，也就是政府应支持能促进公共福利的科学。
2.美国政府需要设立科学部吗？
美国政府需要设立科学部或科学委员会吗？艾利森委员会认为：不需要。其报告指出，受调查的科学机构之间，其工作的重叠性和关联性并没有严重到非要设立联邦“科学部”的地步，事实上，某个科学机构如果需要利用其他机构的工作成果，只要向对方提出需要信息和数据的请求即可得到满足。同时，艾利森委员会认为，这些科学机构分布于政府各大部门中，设立统筹性的科学委员也不必要，即使设立，那也应该是咨询性的。简言之，在科学事务上，政府集中管理模式与美国“自由主义”传统所推崇的多元、分散、小政府、大社会的理念是格格不入的。
3.现有的四大政府科学机构需要做出改变吗？
艾利森委员会对四个科学机构的职能调整达成了广泛一致，即认为联邦政府基本不需要采取什么措施来改变现状：
第一，没有理由对海岸和大地测量局的组织和勘探方法做改动，除非有相当紧急的原因。至少在海岸调查结束之前，现有的组织形式不应做改变，海岸和大地测量局中的水文工作即使移交给海军部本身也并不能改善效率和节约开支。第二，没有必要对气象局做任何改变，应维持现状。气象局已经维持了14年，而且高效地完成工作任务。除非要大规模削减人员，否则就没有理由表明，将之变成纯民事机构会运行得更有效率。第三，海军部水文办公室也不需要做任何改变，国会通过拨款法案就可以保持该机构现行的高效运转状态。第四，地质调查局的工作相当出色，显示了地质调查局长的管理和处理科学事务的能力。地质调查局不需要做改变。最后，委员会只是认为，其印刷和雕印的费用有浪费嫌疑，一致建议国会应该控制和监管，并提交了一份要求严格监管刻印费用的提案。
五讨论
艾利森委员会的最终报告，从字面上来看，似乎是“和稀泥”和“折中”的，整改方案也有“蜻蜓点水”之嫌，最终核心结论似乎就是“维持现状”。但实际上，19世纪美国国会成立的这个委员会虽然前后时间不长，其报告的结论也无惊天动地之举，但其意义，无论是对我们了解美国国会对于科学事务的早期参与，或是考察美国政府与科学的关系演变，抑或是探寻美国科技政策深层理念的变迁，都颇为深远。
艾利森委员会报告确认了科学在政府事务中的重要性，默认了联邦政府应该支持科学的发展以增进公共福利，但与此同时，也明确，政府应该利用公共财政支持“纯私人性”科学事务，是应该有界限的。
艾利森委员会默认，科学事务需要具备管理才能的科学家来管理。科学机构的管理人员不仅需要行政才能，还要有很高的科学造诣。艾利森委员会认同，国会需要对政府科学机构进行审查，但是这种审查以不伤害科学机构运行机制、独立和效率为前提。
艾利森委员会认为，科学事务要渗透到联邦各个部门才能更好地发挥力量，所以，并不必要设立科学部。这也成为相当长一段时间内美国社会各界的共识。虽然这以后，实行科学事务统一管理的科学部设想在历史长河中偶有人重提，但也很快被否决。即使到二战后期，万尼瓦尔·布什在其报告中也只是提议，设立国家科学基金会以统筹政府的科学事务。冷战初期，苏联卫星“伴侣号”事件，使得科技部的提议在美国社会又“死灰复燃”，但几经周折之后还是被否决了。直到21世纪的今天，美国政府依然没有设立科技部。
杜普雷认为，“艾利森委员会仅仅通过不采取任何行动这一方式，不仅确认了政府科学机构的重要性，还否定了单独设立科学部的可行性。”可以说，艾利森委员会通过否定科学部的可行性，从而默认了美国政府科学机构长期自发形成的分散管理模式的合理性。
戈斯顿在分析科学与政府关系时，从“委托一代理”理论出发，提出了边界组织的概念。他认为，作为委托者角色的政府和作为代理者角色的科学“通过一定的社会契约发生联系和互动作用。像一般委托者与代理者的关系一样，政治委托者与科学代理者之间也存在种种矛盾和冲突，形成委托者与代理者间的契约张力。”要保持这种张力处在平衡状态就需要有边界组织从中周旋调和。由于“这种契约张力集中体现在求实和效益两个问题上”，那么，按照政府如何确保实现科学的求实和效益的话，美国的科学政策大致可以划分三个时期，即：二战前的“忽略”时期；二战后直到20世纪80年代前期的“契约”时期；20世纪80年代后期以来的“后契约”时期。戈斯顿认为，作为“忽略”时期的特例，艾利森委员会表明了联邦政府作为委托者第一次认识到科学的求实和效益的双重重要性。
但是，如果仅仅把艾利森委员会看成二战前“忽略”时期的特例，似乎还不够凸显它的意义。在戈斯顿所认为的“忽略”时期，特别是艾利森委员会之后的一段时期，美国政府对政府科学机构求实和效益的“忽略”，在相当大的程度上是受到艾利森委员会的调查和报告影响的。对艾利森委员会的研究表明，自美国建国后，政府科学机构的发展并非一直游离于政府的审查视野之外，而恰恰是政府经过认真考察和深思熟虑后，对于政府科学机构自身能基本保证求实和效益的双重效益的进一步认可，所以这是一种有意识的主动“忽略”。
据此，我们可以把美国科技政策的历史重新划分为以下三个时期：（一）美国建国后到二战前的“契约的默认”时期；（二）二战后到20世纪80年代前期“契约的强化”时期；（三）20世纪80年代至今的“后契约”时期。
默认，意味着有意识地、主动地“放任不管、听之任之”；强化，意味着“高度默契、高度互信”的蜜月；后契约，则是20世纪80年代以来，科学共同体的内部丑闻接连不断出现，民众对科学的社会功能重新拷问和质疑，政府不得不重新思考“契约”的有效和调整。这是科学与政府关系的一个新时期，也是科学与公众的关系、科学与社会的关系的新时期，这个过程中，政府资助、管理、监管科学事务的理念、目的、机制、途径都将面临新的调整。
概括而言，艾利森委员会报告是对美国建国以来长期自发形成的政府科学机构分散管理模式的一种确认和肯定，是对科学自身能实现求实和效益双重性的初步认可。艾利森委员会之后相当长一段时期内，美国科学与政府的关系基本上遵循着艾利森委员会报告的理念，这种分散而多元的管理模式对于美国科学事业发展的影响至今，其合理性、有效性也被美国社会各界广泛认可。
20世纪两次世界大战，科学再一次展现了前所未有的力量，使得美国政府不得不再次思考科学与政府的关系的调整，正是在这样的历史背景下，大名鼎鼎的万尼瓦尔·布什报告出台了。从美国科学与政府关系发展的脉络来看，布什报告可谓是艾利森委员会报告的继承和发展。
关键词 艾利森委员会 科学与政府 美国科技政策
19世纪，随着政府科学机构的发展，美国国会也开始关注如何协调科学与政府的关系，以期使之运行地更为高效和节俭，同时也有助于推动科学事业的进步。艾利森委员会（Allison Commission）正是在这样的背景下成立，其最终报告是对美国建国以来长期自发形成的科学管理模式的一种确认和肯定。在此之后相当长的岁月，美国科学技术政策与管理模式基本上遵循艾利森委员会报告的理念。直到二战的爆发，科学的力量再次凸显，也促使美国政府重新思考科学与政府关系，这就是后来的万尼瓦尔·布什（V Bush）报告《科学——无止境的疆域》。在此意义上讲，布什报告是艾利森委员会报告的继承和发展。因此，考察艾利森委员会的成立背景及其来龙去脉，梳理艾利森委员会报告出台过程中的相关争议，对于理解美国科学与政府关系的早期发展史以及美国科技政策背后的深层理念有着不可忽缺的重要意义。
一艾利森委员会的成立及其调查与听证
19世纪美国政府科学机构的蓬勃发展，主要集中体现在四大机构，即海岸和大地测量局（the Coast and Geodetic Survey）、地质调查局（the Geological Survey）、气象局（the Signal Service）和海军部水文办公室（the Hydrographic Office of theNavyDepartment）。
随着这四个政府科学机构的发展，其相互之间出现了职能重叠，这引起了部分国会议员的批评。于是，美国第48届国会1884年7月7日通过一项法案，决定成立一个参众两院联合调查委员会来考察这些科学机构的现状，以期改善效率、节省开支，并对政府如何有效管理科学事务提出建议。
根据这个法案，参议院议长任命参议员威廉·B·艾利森（William B.Allison）、尤金·黑尔（Eugene Hale）、乔治·H·彭德尔顿（George H.Pendleton）组成参议院调查委员会，由彭德尔顿负责。众议院议长任命众议员罗伯特·劳里（RobertLowry）、希拉里·A·赫伯特（Hilary A.Herbert）、西奥多·莱曼（Theodore Lyman）组成众议院调查委员会，由莱曼负责。参众两院共六名议员共同组成国会联合调查委员会，由参议员艾利森担任主席。这就是艾利森委员会（AllisonCommission）（表1）。
艾利森委员会成立后，即刻展开工作。在艾利森委员会看来，科学不同于一般政府事务，所以他们对科学事务的评判也表现出非常谨慎的态度。这些国会议员们也自认为没有能力对如此深奥的问题发表意见，“这应该留给那些有能力的人来评论，这些人比本委员会更睿智，知识面更广”。于是，1884年7月9日，众议员莱曼致信美国国家科学院（NAS）院长马什（O.C.Marsh），表达了这项工作的重要性，并且希望得到专业人士的协助。莱曼希望国家科学院尽快成立一个专门调查委员会并提交调查报告。对于调研内容，莱曼提出了三项重点：“首先，欧洲主要国家的科学研究活动是什么样的组织管理方式，这种方式有没有可能为我们国家所借鉴或采用？其次，协调政府科学机构的最好机制是什么？再次，这些科学机构能否作些有益的改变？”莱曼希望国家科学院的调查委员会能尽量在10月1日之前提交报告，因为国会要求艾利森委员会能在1884年12月的第三个星期一（1884年12月15日）之前提交最终报告。
马什接到任务后，在8月2日给梅格斯（M.C.Meigs）将军写了一封委任信，任命他为国家科学院调查委员会主席。同时，还任命了耶鲁大学威廉·H·布鲁尔（William H.Brewer）教授等8人为国家科学院调查委员会委员（表2）。
这个调查委员会按照要求在考察欧洲主要国家的相关情况的同时，向国内四个主要科学机构的负责人发函咨询相关信息和意见。1884年9月8日，地质调查局长鲍威尔给梅格斯回信，详细介绍了地质调查局的组织结构和所开展的工作。随后，气象局长黑曾（W.B.Hazen）、海岸和大地测量局长希尔加德（J.E.Hilgard）分别于9月17日和9月19日给梅格斯回信。海军部水文办公室主任巴特利特（J.R.Bartllett）于9月17日给海军部导航局长沃克（J.G.Walker）回信，并通过他转呈梅格斯。
这样，以梅格斯将军为主席的美国国家科学院调查委员会，于9月21日向美国国家科学院院长马什教授提交了调查报告。马什于10月16日，将调查报告连同四大科学机构负责人的回信和相关材料，一并提交给了众议员莱曼。
收到国家科学院的调查报告后，艾利森委员会并没有立即以此做出最终报告，而是继续通过听证会来进一步了解情况。从1884年12月4日到1885年2月28日，艾利森委员会先后召开了19次听证会。到最后一次听证会时，已接近48届国会闭幕的时间。由于时间的紧促，艾利森委员会未能如期完成任务。于是，在48届国会的最后一天，即1885年3月3日，国会再次通过了一项法案，授权艾利森委员会继续这项工作，希望在1885年12月的第三个星期一之前提交最终报告。鉴于国会的换届，艾利森委员会的组成也出现了小调整。众议院莱曼和参议员彭德尔顿，因为48届国会议员任期届满而卸任。国会增补了两位委员，一位是众议员约翰·T·韦特（John T.Wait），接替莱曼主持众议院调查委员会，另一位是参议员约翰·摩根（John T.Morgan），接替彭德尔顿主持参议院调查委员会。而参议员艾利森继续担任联合调查委员会主席（表3）。 在国会的授权下，调整后的艾利森委员会继续开展工作，并于1885年12月8日重开听证会，到1886年1月30日，又举行了14次听证会。出席听证会的人士来自美国社会各界，不乏很多知名学者。无论是美国科学院的调查报告，还是出席听证会的各方，他们对于美国当下科学研究的现状、科学与政府的合理关系、美国政府管理科学事务的理想模式，都提出了各自的观点和意见，彼此不一，甚至尖锐而冲突。其中的争论主要集中在两大问题：美国政府应该资助那一类科学？美国政府是否需要设立科学部？
二美国政府应该资助哪一类科学？
在调查和听证中，各方人士基本上都认同，科学的重要性不言而喻，联邦政府应该大力支持科学的发展。那么，美国政府究竟应该资助哪类科学？还是说，所有类型的科学，政府都应该资助？
1.国家科学院报告的立场
国家科学院认为，美国宪法虽然没有具体规定政府要如何支持科学，但政府有促进公共福利的义务。如果科学能促进公共福利，那么，支持科学自然就是政府责无旁贷的事情了。至于政府是否需要资助所有类型的科学，国家科学院的报告持否定态度。该报告认为，只要政府能合理地鼓励大学开展科学研究，并与其合作，就没必要与他们形成竞争关系。因此，私人机构能担当的科学事务，政府不应该涉入。政府所资助的科学应该是促进公共福利增长的知识，并使其系统化，仅此而已。国家科学院还建议，艾利森委员会应该站在科学家而不是宪法维护者的角度来思考联邦科学机构的职能，应该把政府所资助的科学限定在只关涉公共福利提升的研究上。
简单地说，对于政府与科学的关系，国家科学院报告提出了两点原则：一是为促进公共福利，政府应该支持并资助科学；二是政府不要涉足私人可以胜任的研究领域。
2.阿加西兹教授出招：政府应该资助私人不能胜任的科学领域
哈佛大学的亚历山大·阿加西兹教授（AlexanderAgassiz）是著名的动物学家，在科学界享有很高威望，他提出了科学与政府关系的一般性问题。在比较了法德两国的科学管理之差异后，他认为“华盛顿如果成为美国的巴黎，将是个大灾难。我们科学机构的历史已经告诉我们，实行科学集中化管理只能是个灾难，”他认为，德国才是世界科学的领导者，美国应该效仿的是德国而不是法国。显然，阿加西兹不赞同严格的集中式的管理模式，而是说：“适度的集中化，允许广泛的竞争，才是科学活动的理想。政府资助的科学应该是在个人或大学或科学团体之专门领域及能力可及范围之外的。”
那么，哪类科学是私人可以胜任的领域呢？阿加西兹在给众议员赫伯特的回信中说道：“在我看来，康斯托克（Comstock）、尤利卡（Eureka）和莱德维尔（Leadville）等地的矿业研究，正是属于私人研究的范围。如果他们有能力，想获取地质调查局所获信息毫不费力。没有理由证明，政府出版一部本国矿业史比出版制造业史更迫切。所有这些都是私人学者的研究领域。”除此之外，还有像古生物学问题，阿加西兹认为：“这恰恰是私人和专业学会能和政府做得同样好的事情之一，而且花费更少。在不同的大学里，常常有很多的专家愿意去做，连研究成果都会由他们所属的学会来出版。”
哪类科学又是政府需要资助的呢？阿加西兹指出，比如地形学问题，“要绘制一张好的国家地质图，没有一张好的国家地形图做基础是不行的。”而一张好的地形图离不开政府的支持。而当联邦政府与州政府都有义务资助某类科学时，阿加西兹认为，各州政府对科学的资助也是出于自己的责任，联邦政府不能随意干涉。换言之，如果州政府都不愿意资助某类科学，就表明他们也不期望联邦政府替他们出钱。同时，阿加西兹指出，地质调查局在出版方面浪费严重，联邦科学机构常常用政府开支大量复印那些私人有条件都不去复印的文献，这种方法和规模都过于铺张。
3.众议员赫伯特的力挺
艾利森委员会中，众议员赫伯特对地质调查局的设置也持强烈抨击的态度，虽然他清楚地知道，阿加西兹借用“自由放任”理念来排斥地质调查局，意在保护海岸和大地测量局，他也就利用阿加西兹的盛名来批评地质调查局长鲍威尔。1885年11月27日，赫伯特致信阿加西兹：“我想知道，在您看来，地质调查局的工作能否置于合适的限度之内。在我看来，鲍威尔很明显逾越了您设定的规则，即政府不应该去做那些私人力量可以完成的科学工作。”接下来，他开始指责地质调查局越界做了私人能胜任的工作，比如勘察康斯塔克矿（Comstock lode）就是一例。他质疑说：“在我看来，坦诚地说，如果地质调查局目前做的所有这一切工作都是必不可少的话，如果民众必须纳税予以资助这些工作，那该是国会慎重考虑，是否废除这个机构的时候了。”
综合起来看，阿加西兹和赫伯特都认为政府应该支持科学，但应有所选择地资助，他们的观点或许带有各自利益的成分，但无疑，政府不应涉足私人能胜任的领域的观点还是引起了很多人的共鸣，这也与美国国家科学院报告的立场基本类似。这显然与美国传统思想观念中根深蒂固的“自由放任主义”的小政府思想有密切关系。
4.针尖对麦芒：地质调查局长鲍威尔的反击
面对多方质疑，地质调查局长鲍威尔毫不示弱，据理力争。1886年2月26日，鲍威尔写了一封长达14页的信给艾利森，对有关批评一一予以回应。
其一，阿加西兹认为，政府不该支持那些私人能胜任的科学领域，而地质调查局目前所开展的工作是私人能胜任的，所以地质调查不应该再受政府的资助，地质调查局做了不该做的事情，是慷纳税人之慨。在鲍威尔看来，阿加西兹的看法是错误的。首先，阿加西兹没有认识到地质调查必须由政府来做。为什么呢？鲍威尔认为，政府为了提高民众的福利，支持那些与劳动密集型产业关联的科学研究是明智的，而地质调查局目前开展的地质调查让农业、矿业、林业等劳动密集型产业获益匪浅。鲍威尔进一步指出，国家级地质调查比各州采取独立调查效率更高、成本更节约；地质调查费用对于私人机构来说是天文数字；各地的地质调查结果对其他地方是有普遍价值的，某地区的地质情况资料往往需要依靠其他各地的已有地质调查。 其二，阿加西兹提出政府不应该涉及私人能胜任的科学领域，担心私人资助会在政府的挤压下被排斥。鲍威尔认为，毫无限制的政府科学当然是要不得的，但是他有自己的原则：“政府不应该从事那些私人资助可望获得成功的科学。”仔细分析，我们能看出，鲍威尔着重强调“私人资助的当下表现，而不是它的理论上的潜力。”也就是说，如果某类科学研究，私人机构能胜任，但是实际却没有去做，或是做得不够好的话，那政府也应该去资助。鲍威尔转而开始反击：政府已经耗费了上千万美元来做地质调查，而私人组织的表现怎么样呢？
“比如大学和学会，没听说过他们做地质调查，即使偶尔有卓有才能的教授参与了地质调查，积累下珍贵的资料，这些贡献对地质科学来说也非常重要，但是，他们所做的事情统统加起来，和政府所做的工作相比就如同九牛一毛。地质学文献就是证明：在长达12万页的地质学资料中，不超过6千页是直接由私人独立研究完成，地质图中所传达的总信息量不超过百分之五是独立的私人研究完成的。”
其三，阿加西兹认为，某些地区的矿业调查研究是属于私人研究的领域。对此，鲍威尔针锋相对地指出，迄今为止没有任何私人团体和非政府组织主动在康斯托克（Comstock）、尤利卡（Eureka）和莱德维尔（Leadville）等地区开展系统化的调查研究，而所有彻底的、系统化的、成规模的地质研究都是在政府支持下完成的。利用这些证据事实，鲍威尔强调，某些领域若是私人机构名义上能胜任但实际上又不愿涉及的，政府的支持也是必要的。
其四，鲍威尔认为，阿加西兹个人拥有巨大的财富，用这些财富支持了当地的博物馆和大量科学研究资料的出版。但是，这并不意味着，其他富人也会和他一样慷慨解囊全力支持科学。实际上，科学研究进展和美国文明进步无法等到百万富翁们被感化后再起步。所以，美国民众和政府应该坚信，知识是为全体民众服务的，资助科学研究是美国政府的应尽责任。鲍威尔进一步指出，财富本身并不一定会刺激其拥有者产生对科学的热爱、对自然规律的洞察力和奋斗不止的恒心，也并不是只有少数富人们的聪明才智才可以用于拓展人类知识的边界，因此，对于该支持的科学研究，政府应该毫不含糊地去资助。
其五，鲍威尔指出，阿加西兹反对政府大规模资助地质调查的背后存在个人动机。因为，阿加西兹不仅是位著名科学家，同时也是位大资本家，身后有庞大产业和个人野心，多年来一直计划利用这些财富成立基金，将他所主持的博物馆发展成美国的科学研究中心，以生产、控制和传播新大陆日益增长的对新知识的需求。
最后，鲍威尔明确指出：“所有政府资助的科学研究会刺激、提升、引导私人科学研究。”这个观念既回应了阿加西兹等人的疑虑，即美国的私人科学机构最终会被“全能的”政府摧毁，从而伤害了社会各界资助科学的合理机制；同时又捍卫了那些理应由政府资助的科学研究不会因过激的“自由放任”理念而无所作为，比如地质调查局等。为了进一步说明政府资助科学的必要性，他提出了关于科学、政府与社会进步相互关系的精辟见解：
财产的拥有是排他的，知识的拥有却不是，一个人掌握的知识可以同时为另一个人所拥有。获取知识不是从别人那里夺取，就好像分东西，数量有限，只能得一份。因此，一个人的发现不会阻止另一个人的发现，未知知识是无限的。智识活动不会为了独自拥有知识而相互竞争，反而是，学术催生学术，智慧启迪智慧，发现孕育发现。财产会因使用和保存而分割，是独自享有。而知识的使用和保存是大家共同享有。一个人发现的成果也同时属于他人。这些成果变成投资的资本，利息支付给每一个投资人，新发现的收入是无穷的。拿别人的钱包是错误的，享受别人的知识常常是对的。拓展别人的研究是最高的美德。政治经济学的规则仅事关财产，但不适合科学的经济学和智识的进步。财产的所有权相互排斥，知识的所有权相依相伴，科学研究若组织得当的话，每一个人都是其他人的合作伙伴，国家、社会与民众将获益无穷。
三美国政府是否需要设立科学部？
在“政府应该资助哪类科学”的争论的同时，另外一个引起更广泛、更激烈争论的问题是：美国政府是否需要设立科学部。国家科学院所提交的调查报告认为，如果希望政府科学机构得以高效并节俭地运行，可以考虑成立一个专门的政府部门来统一管理。但这个观点和设想，在听证会上引起了各方的广泛争议。
1.国家科学院：科学部的时代已来临
国家科学院调查报告认为，管理一个科学机构比管理一个纯粹的政府机关要困难得多，一是，如何评估其绩效对于民众和媒体来说不太容易，因此，保持自觉的监督和持续的批评是必要的；二是，管理科学机构的人既需要具备科学才能又需要具备管理才能，同时兼备两种才能更不易。鉴于国会年度预算法案对于科学机构运行的监管很有限，所以调查报告认为，对政府科学机构的改革是必要的。那么如何改呢？方案很简单，即把政府科学机构都归于一个联邦部门之下，除了这些被调查的科学机构外，还可以再包括一些国会认为可以囊括其中的其它科学机构。具体而言，美国政府可以设立一个“科学部”来集中管理科学事务，科学部的负责人应该是一位熟悉科学事务的管理者，而不一定必须是某个专业领域的研究者。
有趣的是，国家科学院对这个方案也没有十分把握，他们意识到，把科学机构归于一个政府部门就能使科学工作得到合理的协调，这样的主张可能很难被国会认可。出于这种考虑，国家科学院又提出了另一个方案：设立一个常设委员会（Permanent Commission）来履行政府管理科学事务的职责。调查报告甚至设计周详地拟定了该委员会的章程。首先，其工作职责范围为：制定科学事务总体政策，但不涉及具体细节；委员会要接受政府部门的监管；对地质调查局等科学机构实施一般性的负责；拥有和管理所属的文献记录和仪器设备，审批各科学机构的预算等。其次，具体工作为：检查、改进、批准各科学机构上报的工作计划；修订各科学机构的预算；详细审定拨款使用；除实施监管外，提出有利于科学机构提高工作效率的建议。再次，科学委员会的成员应该包括国家科学院院长、史密森学会会长、两位德高望重的科学界人士、一位陆军部工程师协会军官、一位海军部熟悉天文学的数学教授、海岸和大地测量局局长和气象局局长等。 显然，国家科学院的立场很明确：政府科学机构需要集中式管理以提高效率、节省开支；美国政府需要设立一个科学部，以司其职；如果设立科学部的时机还不成熟，应该重新协调原有科学机构职能，设立一个科学委员会来统筹。
2.地质调查局长鲍威尔：让史密森学会来代管
地质调查局局长鲍威尔在听证会上也表达了自己的看法。首先，他详细阐述了对科学的理解。他认为，科学工作大致分为两类：一类是应用科学（appliedscience），另一类是原创性研究（original investigation）。他认为，像地质调查局、海岸和大地测量局、气象局、渔业委员会（the Fish Commission）、国家博物馆、水文局和国家天文台都属于第二类科学，这类科学工作为人们提供所需要的知识信息，不但涉及应用科学的问题，同时还能发现新的事实和科学原理。
其次，鲍威尔强调，科学的运行过程应该由实际参与人来指导，并且根据实际情况随时调整。在他看来，尽管法规可以规定科学工作的大目标，但无法用来直接指导和监管科学。所以，他指出，科学事务的管理者的任务是挑选有实际研究才能的人，并在众多的工作思路中，挑选出优秀的方案付诸于实施和执行。也就是说：“从事研究的科学机构应该有充分的自由，在任何细节上决定怎样来开展研究，而不需要在研究方法上听命于上级。”
再次，在鲍威尔看来，科学机构从事的研究工作实际是相互联系、相互依存的，彼此的成功在很大程度上依赖或影响对方的成功，其机构运行过程十分复杂，难以预测；它们之间不但相互关联、密不可分，而且在本质上是政府事务的—部分。所以，鲍威尔基本认同集中式的管理模式：“政府的科学机构应该置于一个总的管理之下。”
但是，鲍威尔对国家科学院调查报告所提议的设立科学部或科学委员会的建议表示反对，他认为，那样会导致由政府行政官员实际掌管科学事务，从而影响科学的决策。为避免这样的麻烦，鲍威尔提出了自己的方案：政府科学机构统统交由史密森学会（the Smithsonian Institution）来管理。鲍威尔认为，史密森学会声望卓著，有一群有眼光、有能力的精英，非常胜任协调科学事务的工作，特别适合监督各科学机构的总体运行同时又能给予他们充分的研究自由和决策权力。鲍威尔坚信，史密森学会自身运行的良好，足以表明，他们应该是政府科学事务及相关机构之“最佳管家”。
3.海军部西蒙·纽科姆教授：政府要统管起来
西蒙·纽科姆（simon Newcomb）教授是海军部的首席科学家。1886年1月15日，在给艾利森的回信中，纽科姆阐述了自己的看法。他认为，联邦政府各科学机构的毛病主要是部门领导无法掌握科学工作的具体细节，由此导致的结果是，不仅这些机构没有依照完善的原则来管理运行，也没有专门的评估和监管的具体措施。
那么解决办法是什么呢？纽科姆的回答是：“将联邦政府所有科学工作都置于一个行政长官管理之下，这个长官由总统任命，就像任命其他部长一样。”纽科姆所说的这位行政长官，不仅管辖海岸和大地测绘局、气象局等政府科学机构，还有国家博物馆、渔业委员会、海军天文台，甚至包括政府所资助的实验室在内。在他看来，这个部门是否称之为“部”是次要的，关键是，这个部门要被当作一个行政部门来看待，只有这样才能提高效率。
纽科姆也承认，能实现这样，实际上也存在一些困难，因为要真正实现高效运行，管理者的素质显得非常重要。他指出，这个机构的各级管理人员不仅需要行政才能，还要有很高的科学造诣，管理者无法仅仅通过咨询下属或他人的建议来达到有效管理。他分析说，这是因为，科学方法和研究工具不断更新，如果管理者不能加以批判性的评估，无疑会导致决策失误且并不察觉；另外，在科学机构中选择适合的人员对于管理者来说也是非常棘手的。
纽科姆提醒艾利森委员会，为了获得高效的成绩，仅仅有胜任工作的人还是不够，必须得有一个权威来决定什么样的工作应该开展、如何开展，并确保所有参与人员以一个最好的团队形式相互协作，确保工作进行之中能得到及时批评指正，这样的掌管需要一种独特的机制来保证，否则管理者也只是个摆设。
4.“设立科学部？太不可思议！”
海军部长钱德勒（William E.Chandler）在出席1884年12月11日的听证会时，阐述了自己对这个问题的看法。
他认为，政府科学机构确有必要进行调整，例如，地质调查局、海岸和大地测量局中的大地测量应该整合，并划归到最合适的内务部去，而海岸测量和海军部水文工作，本质上是相同的，也都由海军人员来完成，所以也应该整合，并划归到海军部去。他暗示，国家科学院的报告也支持海岸调查划入海军部，因为海岸调查的主管部门财政部也无暇进行指导。
而对于国家科学院报告提出的“科学部”或科学委员会的设想，钱德勒坚决反对。理由：第一，已经成立的各个政府部门，都有法律依据，而科学事务并非如此。第二，科学事务并不是政府所直接面对的公共事务，即使各个政府部门为履行各自职责离不开科学，也只不过是在过程中，科学起一种协助作用而已，不需要把科学事务从各个主管政府部门中单独抽出，而另置一个部门或是设立一个“科学部”来管理。第三，科学事务，应该由那些“需要科学支持”的政府部门来各司其职地分别管理和推进，而成立一个行政职能的“科学部”是令人不可思议的事。第四，如果政府有意超越部门功利的目的来支持科学，那就应当把科学事务划归到与其最贴近的政府部门去，更不需要为了支持科学而成立一个独立的政府部门。至于科学委员会，在钱德勒看来，虽然其属性并非政府职能部门，但其“协助管理统筹”之责，并无必要。
5.众议员西奥多·莱曼：保持现状
众议员莱曼（Theodore Lyman）认为，现有的四大政府科学机构的成长就像种子一样，洒落各地生根发芽，快速生长，根枝互相缠绕以至互相牵绊，国家科学院报告的目的是希望协调他们的工作，尽量避免相干扰互、相互牵扯，从而提高工作效率、节约成本。但是莱曼不太认同国家科学院报告提出的解决方案。他认为海岸和大地测量局中的地形学家和海军部人员相互配合得很好了，“一直都是行政管理高效、工作出色的典范，”应该保持现状，不需要作什么改变，更不需要海军部来接管其海岸测量工作。在莱曼看来，长期形成的分散多元的科学研究机构或许有互相交叉重叠的可能，但总体上，这些科学机构运行高效，应该予以高度认可，并应该继续保持现状。 四艾利森委员会的最终报告
经过前后长达三年的调查和听证，艾利森委员会终于在1886年6月8日和10日分别向参议院和众议院提交了最终的调查报告——艾利森委员会报告，这份报告综合了各方意见和建议，在最终结论的基础上提出了行动建议。艾利森委员会内部存在一些分歧，所以艾利森委员会报告也分成两部分：多数派意见和少数派意见，但是作为一个整体，艾利森委员会的报告对于前期调查和听证中所争论的核心问题还是给予了明确的回应。
1.美国政府应该资助哪类科学？
艾利森委员会报告明确肯定了联邦政府支持科学的必要性，并认同，由政府牵头对美国进行全国地质调查是明智的，国家地质调查需要联邦政府的资助。至于，美国政府应该具体资助哪类科学的问题，少数委员认为，政府资助的科学和私人资助的科学应划清界限，尽管如此，艾利森委员会最后一致默认，政府应该继续对受调查的四个科学机构的科学工作继续进行资助，也就是政府应支持能促进公共福利的科学。
2.美国政府需要设立科学部吗？
美国政府需要设立科学部或科学委员会吗？艾利森委员会认为：不需要。其报告指出，受调查的科学机构之间，其工作的重叠性和关联性并没有严重到非要设立联邦“科学部”的地步，事实上，某个科学机构如果需要利用其他机构的工作成果，只要向对方提出需要信息和数据的请求即可得到满足。同时，艾利森委员会认为，这些科学机构分布于政府各大部门中，设立统筹性的科学委员也不必要，即使设立，那也应该是咨询性的。简言之，在科学事务上，政府集中管理模式与美国“自由主义”传统所推崇的多元、分散、小政府、大社会的理念是格格不入的。
3.现有的四大政府科学机构需要做出改变吗？
艾利森委员会对四个科学机构的职能调整达成了广泛一致，即认为联邦政府基本不需要采取什么措施来改变现状：
第一，没有理由对海岸和大地测量局的组织和勘探方法做改动，除非有相当紧急的原因。至少在海岸调查结束之前，现有的组织形式不应做改变，海岸和大地测量局中的水文工作即使移交给海军部本身也并不能改善效率和节约开支。第二，没有必要对气象局做任何改变，应维持现状。气象局已经维持了14年，而且高效地完成工作任务。除非要大规模削减人员，否则就没有理由表明，将之变成纯民事机构会运行得更有效率。第三，海军部水文办公室也不需要做任何改变，国会通过拨款法案就可以保持该机构现行的高效运转状态。第四，地质调查局的工作相当出色，显示了地质调查局长的管理和处理科学事务的能力。地质调查局不需要做改变。最后，委员会只是认为，其印刷和雕印的费用有浪费嫌疑，一致建议国会应该控制和监管，并提交了一份要求严格监管刻印费用的提案。
五讨论
艾利森委员会的最终报告，从字面上来看，似乎是“和稀泥”和“折中”的，整改方案也有“蜻蜓点水”之嫌，最终核心结论似乎就是“维持现状”。但实际上，19世纪美国国会成立的这个委员会虽然前后时间不长，其报告的结论也无惊天动地之举，但其意义，无论是对我们了解美国国会对于科学事务的早期参与，或是考察美国政府与科学的关系演变，抑或是探寻美国科技政策深层理念的变迁，都颇为深远。
艾利森委员会报告确认了科学在政府事务中的重要性，默认了联邦政府应该支持科学的发展以增进公共福利，但与此同时，也明确，政府应该利用公共财政支持“纯私人性”科学事务，是应该有界限的。
艾利森委员会默认，科学事务需要具备管理才能的科学家来管理。科学机构的管理人员不仅需要行政才能，还要有很高的科学造诣。艾利森委员会认同，国会需要对政府科学机构进行审查，但是这种审查以不伤害科学机构运行机制、独立和效率为前提。
艾利森委员会认为，科学事务要渗透到联邦各个部门才能更好地发挥力量，所以，并不必要设立科学部。这也成为相当长一段时间内美国社会各界的共识。虽然这以后，实行科学事务统一管理的科学部设想在历史长河中偶有人重提，但也很快被否决。即使到二战后期，万尼瓦尔·布什在其报告中也只是提议，设立国家科学基金会以统筹政府的科学事务。冷战初期，苏联卫星“伴侣号”事件，使得科技部的提议在美国社会又“死灰复燃”，但几经周折之后还是被否决了。直到21世纪的今天，美国政府依然没有设立科技部。
杜普雷认为，“艾利森委员会仅仅通过不采取任何行动这一方式，不仅确认了政府科学机构的重要性，还否定了单独设立科学部的可行性。”可以说，艾利森委员会通过否定科学部的可行性，从而默认了美国政府科学机构长期自发形成的分散管理模式的合理性。
戈斯顿在分析科学与政府关系时，从“委托一代理”理论出发，提出了边界组织的概念。他认为，作为委托者角色的政府和作为代理者角色的科学“通过一定的社会契约发生联系和互动作用。像一般委托者与代理者的关系一样，政治委托者与科学代理者之间也存在种种矛盾和冲突，形成委托者与代理者间的契约张力。”要保持这种张力处在平衡状态就需要有边界组织从中周旋调和。由于“这种契约张力集中体现在求实和效益两个问题上”，那么，按照政府如何确保实现科学的求实和效益的话，美国的科学政策大致可以划分三个时期，即：二战前的“忽略”时期；二战后直到20世纪80年代前期的“契约”时期；20世纪80年代后期以来的“后契约”时期。戈斯顿认为，作为“忽略”时期的特例，艾利森委员会表明了联邦政府作为委托者第一次认识到科学的求实和效益的双重重要性。
但是，如果仅仅把艾利森委员会看成二战前“忽略”时期的特例，似乎还不够凸显它的意义。在戈斯顿所认为的“忽略”时期，特别是艾利森委员会之后的一段时期，美国政府对政府科学机构求实和效益的“忽略”，在相当大的程度上是受到艾利森委员会的调查和报告影响的。对艾利森委员会的研究表明，自美国建国后，政府科学机构的发展并非一直游离于政府的审查视野之外，而恰恰是政府经过认真考察和深思熟虑后，对于政府科学机构自身能基本保证求实和效益的双重效益的进一步认可，所以这是一种有意识的主动“忽略”。
据此，我们可以把美国科技政策的历史重新划分为以下三个时期：（一）美国建国后到二战前的“契约的默认”时期；（二）二战后到20世纪80年代前期“契约的强化”时期；（三）20世纪80年代至今的“后契约”时期。
默认，意味着有意识地、主动地“放任不管、听之任之”；强化，意味着“高度默契、高度互信”的蜜月；后契约，则是20世纪80年代以来，科学共同体的内部丑闻接连不断出现，民众对科学的社会功能重新拷问和质疑，政府不得不重新思考“契约”的有效和调整。这是科学与政府关系的一个新时期，也是科学与公众的关系、科学与社会的关系的新时期，这个过程中，政府资助、管理、监管科学事务的理念、目的、机制、途径都将面临新的调整。
概括而言，艾利森委员会报告是对美国建国以来长期自发形成的政府科学机构分散管理模式的一种确认和肯定，是对科学自身能实现求实和效益双重性的初步认可。艾利森委员会之后相当长一段时期内，美国科学与政府的关系基本上遵循着艾利森委员会报告的理念，这种分散而多元的管理模式对于美国科学事业发展的影响至今，其合理性、有效性也被美国社会各界广泛认可。
20世纪两次世界大战，科学再一次展现了前所未有的力量，使得美国政府不得不再次思考科学与政府的关系的调整，正是在这样的历史背景下，大名鼎鼎的万尼瓦尔·布什报告出台了。从美国科学与政府关系发展的脉络来看，布什报告可谓是艾利森委员会报告的继承和发展。