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摘 要
近年来，“三农”问题广泛得到关注，党和政府出台了一系列支农惠农政策，下拨的涉农项目资金越来越多，但是，由于涉农项目管理多头、资金使用不规范、项目监管责任未落实等问题，容易造成涉农项目管理脱节和监管缺位，甚至滋生贪污腐败行为。本文针对如何加强当前涉农项目监管这一当前热门话题，结合新田县实际情况，从存在问题及成因分析、对策建议两大方面作一探讨。
【关键词】涉农项目；资金；监管；新田县
近年来，党和政府对“三农”问题高度重视，相继出台了一系列支农惠农政策，各级政府对“三农”的投入不断增加，下拨的涉农项目资金越来越多，改善了农村生产生活条件、促进了农村经济快速稳定发展。但是，由于涉农项目管理多头、资金使用不规范、项目监管责任未落实等问题，容易造成涉农项目管理脱节和监管缺位，甚至滋生贪污腐败行为，亟待重视和解决。
1 涉农项目实施过程中存在的问题及原因分析
1.1 项目决策不够严谨，效率低下
主要表现在项目规划安排缺乏科学性。当前的涉农项目，或是根据各乡镇所报项目而定，或是上级部门硬性指定，全县综合性的考察论证少，缺乏刚性预算，对项目的效益性、可行性和科学性缺乏深层次的调研，有的项目需求资金严重超出预算，出现“半截工程”，比如新田县2008年底实施的陶岭乡牛角冲水库加固建设工程，就是因未进行科学规划勘测造成工程量严重超预算导致的项目停工的典型“半截工程”。此外，在项目安排上也呈现出随意性、盲目性，有领导直接戴帽给某个地方的，有乡镇到部门积极争取的，使涉农项目成了面子工程、人情工程、马路工程。
1.2 项目资金管理多头，使用分散
当前，我县共有水利、农业、农开发、以工代赈、发改委、烟基、扶贫、国土、财政等9个涉农建设项目部门单位，中央、省市下达的项目由各部门组织实施，各部门有不同的报批程序、管理办法，互不通气，出现项目多、规模小、资金零散，而且管理不衔接，有建管脱节的现象。近年来，我县农业农村的基础生产生活设施虽然得到较大改善，但项目资金没有形成聚合力，没有向特色产业发展倾斜，没有集中资金办大事办实事。此外，从新田县纪检部门今年查处的门楼下乡门楼下村党支部书记贪污涉农项目资金案来看，在项目资金运行过程中，中间环节相对较多，造成管理上的脱节和漏洞，资金运行安全系数不大，容易被一些单位或经手人挤占、挪用，甚至滋生贪污腐败行为。
1.3 项目监管不到位，建设质量和资金运行安全难保证
（1）监管主体不明
比如现行法律法规未明确土地整理项目、重金属污染治理项目等建设项目的监管主体。
（2）部门监管乏力
比如，水利建设项目应由水利部门依法监管，然而实际中，水利部门只对自身实施的项目开展了内部监管，对农开办等部门单位实施的水利项目，一方面是平时只注重做项目，没有给力监管项目，没有建设执法队伍，人力物力受到制约。另一方面是不愿监管，做“太平官”，项目不出事，你好我好大家好，出了事，就找客观理由推卸责任。
（3）法规政策不完善
中央、省、市县均未制定涉农建设项目的监管办法，监管责任不明确，项目实施单位在项目建设中既是“运动员”又是“裁判员”。 四是项目资金运行环节多。在项目资金运行过程中，中间环节相对较多，造成管理上的脱节和漏洞，项目建设的质量和资金运行安全难以保证，容易被一些单位或经手人挤占、挪用，甚至滋生贪污腐败行为。
2 解决问题的对策建议
按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、形成合力”的原则，依托农田水利、土地整理、土地治理、标准化农田建设等专项资金，分别形成扶持富硒农业产业、新农村建设示范点、重点农田水利设施建设的支农专项资金整合平台、统一项目实施平台和统一监管平台。
2.1 统一项目规划，整合项目资源
建议成立由县长任组长、常务副县长为副组长的县涉农项目资金整合协调领导小组，县发改委、农业、水利、交通、国土等相关单位负责人为组成成员，领导小组主要负责对全县财政涉农资金整合规划、项目申报、资金分配等重大问题进行决策，改变各部门在涉农资金项目的申报、分配、使用上各自为政的局面，形成在领导重视上的合力，集中财力办大事。建立项目审批评估制度，避免项目审批的盲目性和随意性。使涉农项目实施更贴近实际，符合客观，更符合发展需要，县各涉农部门要根据各乡镇申报，深入乡镇、村、组，申报实施地点采取多种形式广泛调研，对项目进行论证和规划，切实可行而必要的项目统一建立县涉农项目库，整合项目资源进行实施，避免资金少、规模小、效益低、重复建设等涉农项目建设弊端。建议做出涉农项目整合的中长期规划和年度计划，明确每年的涉农项目资金整合安排的重点领域和项目，每年都集中财力建好一个或几个重点项目，打造一个或几个优势区域，同时，结合部分偏远边穷地区现状，再拿出部分资金着重支持偏远边穷地区的各项基础设施建设，做到统筹结合。
2.2 规范项目管理，统一监管平台
建立由县政府办牵头的部门联席会议协调制度，加强对涉农建设项目申报、审批加强沟通与联系和监督，涉农申报、审批、实施环节都容易滋生腐败，要严把项目准入关，防止“人情项目”。加强协调，由发改部门牵头，建立相关部门负责人组成涉农项目及审批会议联席协调审核机制，统一口径、共同审批，便于部门之间互通信息，相互衔接，不给违纪违法行为留下可乘之机。由财政、审计部门联合建立涉农资金监测系统，监察部门开展涉农项目专项监察，对涉农资金项目安排，资金流向进行跟踪监督，掌握资金的最终流向，保障项目顺利推进。项目主管部门只负责项目的技术指导和项目全过程的监督管理，不参与建设，项目建设由项目所在地乡镇政府或相关部门负责实施和管理。把涉农项目资金的监督检查列入监测系统中，直接实施监督。按照封闭运行的要求，使每笔项目资金从进户到划拨、到报帐，都做到有据可查。 2.3 建立项目“公示”制度，实行“阳光运作”
（1）建立涉农建设项目及资金公示制度
要求项目及资金安排条件和审批结果必须通过相关媒体向社会公布，接受社会和利害关系人的监督；项目实施过程必须在实施地将项目名称、资金来源、性质、金额、建设时间、建设规模、受益情况、实施方式、检查验收、问题投诉、举报方式、查处结果等基本信息进行公示。创新乡镇涉农财政资金公开方式，可在乡镇、村一级采取点题公开的形式，乡镇政府和村级组织直接公开群众点题关心的问题。
（2）深入群众走访调查
由县监察局牵头，抽调相关部门人员组成明查暗访工作组深入村组群众进行走访调查，对涉农项目实施情况未实行公示的乡村干部责任人一律作纪律论处。加大对涉农项目违纪违法案件的查处力度，建立典型案例剖析通报制度，震慑涉农项目资金监管干部的违纪违法侥幸心理，以达到查办一人、教育一片的目的。
2.4 加强制度建设，探索长效机制
（1）建立积极的争取项目机制
建议明确涉农资金跑项争资工作经费及项目落实工作经费比例，出台涉农项目工作经费管理办法，以文件形式确定，哪些支出可在工作经费中列支，哪些支出不能在工作经费中列支，并严肃奖惩制度，调动各部门向上级争取项目、整合资金的积极性。
（2）推行农村基础设施工程项目后续管护基金制度
在涉农资金中按比例提出一定的工程项目后续管护基金，项目工程损毁后由乡镇申报，按程序报批后及时维护，同时将项目的后续管护纳入绩效考核，县涉农资金整合协调领导小组组织力量定期抽查考核，对后续管护不到位造成资金流失或工程损坏的纳入目标责任制考核扣分。
（3）出台全县财政涉农项目实施管理办法
明确每个项目的申报和规划立项程序，将涉农项目资金纳入专户支付范畴，减少资金拨付环节。进一步完善“阳光操作”系列制度，项目申报时推行民主决策机制和群众参与机制，项目进行中推行和完善报账制、公示公告制、预决算评审制，项目完工后推行绩效考评制度。建议完善资金监督检查制度，避免出现借整合涉农项目资金名义挪用涉农资金的现象，财政、审计、监察等部门，要采取事前、事中、事后的全过程监管，建立多层次、多方位、多形式的监督管理机制。
作者简介
黄丽姣（1985-），女，湖南省新田县人。大学本科学历。现为湖南农业大学农业推广在职硕士研究生。
近年来，“三农”问题广泛得到关注，党和政府出台了一系列支农惠农政策，下拨的涉农项目资金越来越多，但是，由于涉农项目管理多头、资金使用不规范、项目监管责任未落实等问题，容易造成涉农项目管理脱节和监管缺位，甚至滋生贪污腐败行为。本文针对如何加强当前涉农项目监管这一当前热门话题，结合新田县实际情况，从存在问题及成因分析、对策建议两大方面作一探讨。
【关键词】涉农项目；资金；监管；新田县
近年来，党和政府对“三农”问题高度重视，相继出台了一系列支农惠农政策，各级政府对“三农”的投入不断增加，下拨的涉农项目资金越来越多，改善了农村生产生活条件、促进了农村经济快速稳定发展。但是，由于涉农项目管理多头、资金使用不规范、项目监管责任未落实等问题，容易造成涉农项目管理脱节和监管缺位，甚至滋生贪污腐败行为，亟待重视和解决。
1 涉农项目实施过程中存在的问题及原因分析
1.1 项目决策不够严谨，效率低下
主要表现在项目规划安排缺乏科学性。当前的涉农项目，或是根据各乡镇所报项目而定，或是上级部门硬性指定，全县综合性的考察论证少，缺乏刚性预算，对项目的效益性、可行性和科学性缺乏深层次的调研，有的项目需求资金严重超出预算，出现“半截工程”，比如新田县2008年底实施的陶岭乡牛角冲水库加固建设工程，就是因未进行科学规划勘测造成工程量严重超预算导致的项目停工的典型“半截工程”。此外，在项目安排上也呈现出随意性、盲目性，有领导直接戴帽给某个地方的，有乡镇到部门积极争取的，使涉农项目成了面子工程、人情工程、马路工程。
1.2 项目资金管理多头，使用分散
当前，我县共有水利、农业、农开发、以工代赈、发改委、烟基、扶贫、国土、财政等9个涉农建设项目部门单位，中央、省市下达的项目由各部门组织实施，各部门有不同的报批程序、管理办法，互不通气，出现项目多、规模小、资金零散，而且管理不衔接，有建管脱节的现象。近年来，我县农业农村的基础生产生活设施虽然得到较大改善，但项目资金没有形成聚合力，没有向特色产业发展倾斜，没有集中资金办大事办实事。此外，从新田县纪检部门今年查处的门楼下乡门楼下村党支部书记贪污涉农项目资金案来看，在项目资金运行过程中，中间环节相对较多，造成管理上的脱节和漏洞，资金运行安全系数不大，容易被一些单位或经手人挤占、挪用，甚至滋生贪污腐败行为。
1.3 项目监管不到位，建设质量和资金运行安全难保证
（1）监管主体不明
比如现行法律法规未明确土地整理项目、重金属污染治理项目等建设项目的监管主体。
（2）部门监管乏力
比如，水利建设项目应由水利部门依法监管，然而实际中，水利部门只对自身实施的项目开展了内部监管，对农开办等部门单位实施的水利项目，一方面是平时只注重做项目，没有给力监管项目，没有建设执法队伍，人力物力受到制约。另一方面是不愿监管，做“太平官”，项目不出事，你好我好大家好，出了事，就找客观理由推卸责任。
（3）法规政策不完善
中央、省、市县均未制定涉农建设项目的监管办法，监管责任不明确，项目实施单位在项目建设中既是“运动员”又是“裁判员”。 四是项目资金运行环节多。在项目资金运行过程中，中间环节相对较多，造成管理上的脱节和漏洞，项目建设的质量和资金运行安全难以保证，容易被一些单位或经手人挤占、挪用，甚至滋生贪污腐败行为。
2 解决问题的对策建议
按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、形成合力”的原则，依托农田水利、土地整理、土地治理、标准化农田建设等专项资金，分别形成扶持富硒农业产业、新农村建设示范点、重点农田水利设施建设的支农专项资金整合平台、统一项目实施平台和统一监管平台。
2.1 统一项目规划，整合项目资源
建议成立由县长任组长、常务副县长为副组长的县涉农项目资金整合协调领导小组，县发改委、农业、水利、交通、国土等相关单位负责人为组成成员，领导小组主要负责对全县财政涉农资金整合规划、项目申报、资金分配等重大问题进行决策，改变各部门在涉农资金项目的申报、分配、使用上各自为政的局面，形成在领导重视上的合力，集中财力办大事。建立项目审批评估制度，避免项目审批的盲目性和随意性。使涉农项目实施更贴近实际，符合客观，更符合发展需要，县各涉农部门要根据各乡镇申报，深入乡镇、村、组，申报实施地点采取多种形式广泛调研，对项目进行论证和规划，切实可行而必要的项目统一建立县涉农项目库，整合项目资源进行实施，避免资金少、规模小、效益低、重复建设等涉农项目建设弊端。建议做出涉农项目整合的中长期规划和年度计划，明确每年的涉农项目资金整合安排的重点领域和项目，每年都集中财力建好一个或几个重点项目，打造一个或几个优势区域，同时，结合部分偏远边穷地区现状，再拿出部分资金着重支持偏远边穷地区的各项基础设施建设，做到统筹结合。
2.2 规范项目管理，统一监管平台
建立由县政府办牵头的部门联席会议协调制度，加强对涉农建设项目申报、审批加强沟通与联系和监督，涉农申报、审批、实施环节都容易滋生腐败，要严把项目准入关，防止“人情项目”。加强协调，由发改部门牵头，建立相关部门负责人组成涉农项目及审批会议联席协调审核机制，统一口径、共同审批，便于部门之间互通信息，相互衔接，不给违纪违法行为留下可乘之机。由财政、审计部门联合建立涉农资金监测系统，监察部门开展涉农项目专项监察，对涉农资金项目安排，资金流向进行跟踪监督，掌握资金的最终流向，保障项目顺利推进。项目主管部门只负责项目的技术指导和项目全过程的监督管理，不参与建设，项目建设由项目所在地乡镇政府或相关部门负责实施和管理。把涉农项目资金的监督检查列入监测系统中，直接实施监督。按照封闭运行的要求，使每笔项目资金从进户到划拨、到报帐，都做到有据可查。 2.3 建立项目“公示”制度，实行“阳光运作”
（1）建立涉农建设项目及资金公示制度
要求项目及资金安排条件和审批结果必须通过相关媒体向社会公布，接受社会和利害关系人的监督；项目实施过程必须在实施地将项目名称、资金来源、性质、金额、建设时间、建设规模、受益情况、实施方式、检查验收、问题投诉、举报方式、查处结果等基本信息进行公示。创新乡镇涉农财政资金公开方式，可在乡镇、村一级采取点题公开的形式，乡镇政府和村级组织直接公开群众点题关心的问题。
（2）深入群众走访调查
由县监察局牵头，抽调相关部门人员组成明查暗访工作组深入村组群众进行走访调查，对涉农项目实施情况未实行公示的乡村干部责任人一律作纪律论处。加大对涉农项目违纪违法案件的查处力度，建立典型案例剖析通报制度，震慑涉农项目资金监管干部的违纪违法侥幸心理，以达到查办一人、教育一片的目的。
2.4 加强制度建设，探索长效机制
（1）建立积极的争取项目机制
建议明确涉农资金跑项争资工作经费及项目落实工作经费比例，出台涉农项目工作经费管理办法，以文件形式确定，哪些支出可在工作经费中列支，哪些支出不能在工作经费中列支，并严肃奖惩制度，调动各部门向上级争取项目、整合资金的积极性。
（2）推行农村基础设施工程项目后续管护基金制度
在涉农资金中按比例提出一定的工程项目后续管护基金，项目工程损毁后由乡镇申报，按程序报批后及时维护，同时将项目的后续管护纳入绩效考核，县涉农资金整合协调领导小组组织力量定期抽查考核，对后续管护不到位造成资金流失或工程损坏的纳入目标责任制考核扣分。
（3）出台全县财政涉农项目实施管理办法
明确每个项目的申报和规划立项程序，将涉农项目资金纳入专户支付范畴，减少资金拨付环节。进一步完善“阳光操作”系列制度，项目申报时推行民主决策机制和群众参与机制，项目进行中推行和完善报账制、公示公告制、预决算评审制，项目完工后推行绩效考评制度。建议完善资金监督检查制度，避免出现借整合涉农项目资金名义挪用涉农资金的现象，财政、审计、监察等部门，要采取事前、事中、事后的全过程监管，建立多层次、多方位、多形式的监督管理机制。
作者简介
黄丽姣（1985-），女，湖南省新田县人。大学本科学历。现为湖南农业大学农业推广在职硕士研究生。