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土地是人类生存的最基本条件和生产的最基本要素，历来为人类社会所关注和珍视，保障农民的土地财产权利成为保障农民权益中最重要的内容。近年来，随着我国工业化和城市化进程的加快，大量农民集体用地经由征收转为国家建设用地。而现行的土地征收制度是计划经济时代的产物，制度的变迁使“公共利益”界定模糊愈演愈烈，从而引发大量矛盾。
概念不清：“土地征收”和“土地征用”
在我国很长一段时间里“土地征收” 不是一个独立、明确的法律概念，而是与“土地征用”混同。实际上征收与征用既有共同之处，但有很大区别。共同之处在于都是为了公共利益的需要，都要经过法定的程序，都要依法给予补偿。区别在于：两者的标的物和效力不同。征收的标的物是不动产，导致财产所有权的转移；征用的标的物可以是不动产也可是动产，导致财产使用权的转移。从二者的适用条件上也有很大区别，土地征用一般适用于临时的紧急状态，也适用于临时性的公共用途。而即使不存在紧急状态，为了公共利益的需要也可以实施土地征收。
制度缺陷：农民利益不能保障
由于我国土地征收制度始发于计划经济时期，未能充分考虑到土地征收法律关系中的各方利益的有效平衡，特别是农民利益得不到制度的保障。
“公共利益”界定模糊
公共利益通常被用来衡量国家是否滥用征地权的标准，以公共利益为目的是征收土地的唯一正当理由。而公共利益在法律上是一个比较抽象的概念，我国法律对何谓“公共利益”没有作明确的说明。那么，到底由谁来设定公共利益界限？显然，公共利益的解释权是掌握在实施土地征收行为的各级政府手中。现在，各级政府具有扩大自身权力的利益驱动性，在解释征收的“公共利益”时，基本倾向是尽量扩大公共利益的范围，由此，给滥用土地征收权大开绿灯。如有的地方政府打着公共利益的旗号为本部门修建度假村、高级别墅、高尔夫球场。据报载，福建厦门某政府官员以开发土地的名义圈起上万亩良田，给其子用以开办公司，在社会上造成了很坏的影响。在我国，由于集体土地不能直接入市，企业只能向政府申请使用国有土地，面对巨大的国有土地使用权市场需求的压力，政府不得不动用征地权力，扩大国有土地的占用比例，以适应不断增长的需求，以至于修建各类楼、堂、馆、所，房地产开发、工业园区、大商场、甚至个体老板开店，都纷纷搭乘“公共利益”的班车，让政府动用强制性征地权帮助他们获得土地。很多地区违法征地的背后都有商业利益，这种征收行为背离了公共利益原则，公共利益界定模糊的背后都有商业利益，受到损害的是被征地农民的合法权益。
征地农民没有谈判权
违法必然带来违规，带来不规范操作。被征收人参与和知情权没有在制度中体现。《土地管理法》规定，征地方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。而事实上在征地过程中不但不听取意见，甚至在补偿方案未出台的情况下用地单位就强行将推土机开到地里。在生活中这样的事早已不是新闻。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户。农民不参与征地补偿谈判，有权去谈补偿条件的只是集体，而充当集体土地财产所有者代表的往往是少数几个乡村权力人物。能不能完成征地任务，是乡村权力人物能不能继续居于权力位置的条件。虽然征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以独立权利的主体的地位参与到征收协商谈判中来。所谓的“征地公告”，实质是让农民到指定单位办手续的“通知书”。被征收人在整个征收过程中没有知情权和维权程序。征地过程缺乏畅通的申诉渠道，农民的财产权利的保障没有建立全程管理和有效的监督反馈机制也就无法真正建立起来。
其次，缺乏司法救济程序。司法救济被排除在救济手段之外。当事人发生争议后主要通过行政系统内部解决，法院一直不予受理。很多纠纷经过行政复议程序后，当事人对复议结果不服，但状告无门，此状况亟待改变。
补偿方式和标准使农民权益受侵害
首先，土地征收补偿标准偏低，农民损失严重。根据《土地管理法》规定，征收耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年至五年平均年产值的六至十倍，安置补助费为该耕地被征收前三年至五年平均年产值的四至六倍，这明显带有计划经济的特征。以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，不能反映市场对土地及其附着物的真实评价，尤其是未考虑到农用地转为非农用地经开发后的增值潜力，该标准显然偏低。而廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应属于农民的土地征收与土地出让之间的差价利益。如浙江省上虞市百官镇梁家山村的土地，政府拍卖时的价格是100多万元一亩，而农民的征地补偿费只有2.5万元一亩，其差价超过40倍。
其次，补偿方式单一，难以解决农民的长远生计。我国法律规定的土地征收补偿方式为以货币的方式一次性交给农民，这笔补偿款成为失地农民的“最后晚餐”。如西安市长安区郭杜镇邓南村全村土地被征收后，镇政府为村民建起了小别墅，一套别墅按大小价格有7—9万不等。而每位村民得到的征地补偿款为2.6万元，一家三四口人，补偿款只够买房子。失地后有些村民靠捡破烂维持生计，村民们住着小洋楼却为生活发愁，没有就业机会，使他们很快成为新一轮的弱势群体。
重塑土地征收制度价值取向
根据中央提出的构建和谐社会的目标，非常有必要重新选择土地征收制度的价值取向，完善土地征收制度，合理分配土地征收法律关系中各方利益就成为必然。在完善土地征收制度过程中，应特别注重对农民的法律倾斜和制度保护，这不仅是社会发展过程中对共同发展的要求，同时也是我国建设和谐社会、共享改革发展成果的历史使命。
严格界定公益性用地的范围
公共利益不以营利为目的，具有社会共享性和非排它性。据此，以公共利益为目的，征收土地的范围一般包括：1、国防建设用地，如军事设施、军事基地、兵工厂等；2、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业用地；3、国家和政府需要修建的机关，以及非盈利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位用地。
改革开放后潮水般地出现了商业性用地，如房地产、大商场、别墅区、旅游区、开发区、工业园区等用地，这是典型的私利性用地。国家对此类私利性用地若还以“公共利益”为用途显然不合适，应将商业性用地严格排除在公益范围之外。当土地与商业性相联系时，对土地的利用就必须通过市场机制，以交易手段来解决，不能再通过政府强制征收的手段来实现，而利用市场机制解决，必须公平交易，要保障用地单位和土地所有者以市场价格，平等协商，以保证农民的利益。
加强征地要保障民主性
首先，完善行政内部民主，征地项目必须通过决定征地机关正式的会议程序通过。其次，应增加农村土地征收的听证程序。政府在对集体土地征收的决策作出之前，必须与集体、农民进行平等协商，征得绝大多数农民的认同。土地规划方案、征收土地的用途以及补偿金的确定等事项必须事前公告，增加听证程序，以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权和参与权，并接受社会监督。再次，应把司法救济作为重要的土地征收救济手段。法律应该明确规定，土地征收补偿经过复议以后，如果仍不服复议裁决，可以向人民法院提起行政诉讼。
按照市场价值制定补偿标准和补偿方式
首先，确定合理的补偿标准。从世界立法整个发展趋势来看，对于国家征收行为所造成的损失补偿呈逐步放宽之势，以便人民所受损失得到充分、完全补偿。例如，加拿大的土地征收补偿是建立在被征收土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价值补偿，具体包括了被征收土地的补偿、被征地相邻土地的有害和不良影响补偿、土地所有人或承租人因土地全部或部分被征收而造成的成本和开支的补偿等。我们可以参照他国的做法，将土地市场价格作为土地补偿依据。确定补偿金时要充分考虑土地的区位、土地的预期收益、供求状况、当地经济发展状况等因素。通过迫使政府为征收付出应有的代价，使强制性的征收市场化，从而有助于实现社会资源的最佳配置。
其次，丰富补偿方式。土地征收除采用一次性金钱补偿方式外，被征地的农民也可以选择其他补偿方式。例如实物补偿，股权补偿等方式。对采用一次性金钱补偿的，应使失地农民享受与城镇居民同等的社会保障待遇。
（作者单位：山东大学政法学院）
概念不清：“土地征收”和“土地征用”
在我国很长一段时间里“土地征收” 不是一个独立、明确的法律概念，而是与“土地征用”混同。实际上征收与征用既有共同之处，但有很大区别。共同之处在于都是为了公共利益的需要，都要经过法定的程序，都要依法给予补偿。区别在于：两者的标的物和效力不同。征收的标的物是不动产，导致财产所有权的转移；征用的标的物可以是不动产也可是动产，导致财产使用权的转移。从二者的适用条件上也有很大区别，土地征用一般适用于临时的紧急状态，也适用于临时性的公共用途。而即使不存在紧急状态，为了公共利益的需要也可以实施土地征收。
制度缺陷：农民利益不能保障
由于我国土地征收制度始发于计划经济时期，未能充分考虑到土地征收法律关系中的各方利益的有效平衡，特别是农民利益得不到制度的保障。
“公共利益”界定模糊
公共利益通常被用来衡量国家是否滥用征地权的标准，以公共利益为目的是征收土地的唯一正当理由。而公共利益在法律上是一个比较抽象的概念，我国法律对何谓“公共利益”没有作明确的说明。那么，到底由谁来设定公共利益界限？显然，公共利益的解释权是掌握在实施土地征收行为的各级政府手中。现在，各级政府具有扩大自身权力的利益驱动性，在解释征收的“公共利益”时，基本倾向是尽量扩大公共利益的范围，由此，给滥用土地征收权大开绿灯。如有的地方政府打着公共利益的旗号为本部门修建度假村、高级别墅、高尔夫球场。据报载，福建厦门某政府官员以开发土地的名义圈起上万亩良田，给其子用以开办公司，在社会上造成了很坏的影响。在我国，由于集体土地不能直接入市，企业只能向政府申请使用国有土地，面对巨大的国有土地使用权市场需求的压力，政府不得不动用征地权力，扩大国有土地的占用比例，以适应不断增长的需求，以至于修建各类楼、堂、馆、所，房地产开发、工业园区、大商场、甚至个体老板开店，都纷纷搭乘“公共利益”的班车，让政府动用强制性征地权帮助他们获得土地。很多地区违法征地的背后都有商业利益，这种征收行为背离了公共利益原则，公共利益界定模糊的背后都有商业利益，受到损害的是被征地农民的合法权益。
征地农民没有谈判权
违法必然带来违规，带来不规范操作。被征收人参与和知情权没有在制度中体现。《土地管理法》规定，征地方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。而事实上在征地过程中不但不听取意见，甚至在补偿方案未出台的情况下用地单位就强行将推土机开到地里。在生活中这样的事早已不是新闻。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户。农民不参与征地补偿谈判，有权去谈补偿条件的只是集体，而充当集体土地财产所有者代表的往往是少数几个乡村权力人物。能不能完成征地任务，是乡村权力人物能不能继续居于权力位置的条件。虽然征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以独立权利的主体的地位参与到征收协商谈判中来。所谓的“征地公告”，实质是让农民到指定单位办手续的“通知书”。被征收人在整个征收过程中没有知情权和维权程序。征地过程缺乏畅通的申诉渠道，农民的财产权利的保障没有建立全程管理和有效的监督反馈机制也就无法真正建立起来。
其次，缺乏司法救济程序。司法救济被排除在救济手段之外。当事人发生争议后主要通过行政系统内部解决，法院一直不予受理。很多纠纷经过行政复议程序后，当事人对复议结果不服，但状告无门，此状况亟待改变。
补偿方式和标准使农民权益受侵害
首先，土地征收补偿标准偏低，农民损失严重。根据《土地管理法》规定，征收耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年至五年平均年产值的六至十倍，安置补助费为该耕地被征收前三年至五年平均年产值的四至六倍，这明显带有计划经济的特征。以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，不能反映市场对土地及其附着物的真实评价，尤其是未考虑到农用地转为非农用地经开发后的增值潜力，该标准显然偏低。而廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应属于农民的土地征收与土地出让之间的差价利益。如浙江省上虞市百官镇梁家山村的土地，政府拍卖时的价格是100多万元一亩，而农民的征地补偿费只有2.5万元一亩，其差价超过40倍。
其次，补偿方式单一，难以解决农民的长远生计。我国法律规定的土地征收补偿方式为以货币的方式一次性交给农民，这笔补偿款成为失地农民的“最后晚餐”。如西安市长安区郭杜镇邓南村全村土地被征收后，镇政府为村民建起了小别墅，一套别墅按大小价格有7—9万不等。而每位村民得到的征地补偿款为2.6万元，一家三四口人，补偿款只够买房子。失地后有些村民靠捡破烂维持生计，村民们住着小洋楼却为生活发愁，没有就业机会，使他们很快成为新一轮的弱势群体。
重塑土地征收制度价值取向
根据中央提出的构建和谐社会的目标，非常有必要重新选择土地征收制度的价值取向，完善土地征收制度，合理分配土地征收法律关系中各方利益就成为必然。在完善土地征收制度过程中，应特别注重对农民的法律倾斜和制度保护，这不仅是社会发展过程中对共同发展的要求，同时也是我国建设和谐社会、共享改革发展成果的历史使命。
严格界定公益性用地的范围
公共利益不以营利为目的，具有社会共享性和非排它性。据此，以公共利益为目的，征收土地的范围一般包括：1、国防建设用地，如军事设施、军事基地、兵工厂等；2、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业用地；3、国家和政府需要修建的机关，以及非盈利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位用地。
改革开放后潮水般地出现了商业性用地，如房地产、大商场、别墅区、旅游区、开发区、工业园区等用地，这是典型的私利性用地。国家对此类私利性用地若还以“公共利益”为用途显然不合适，应将商业性用地严格排除在公益范围之外。当土地与商业性相联系时，对土地的利用就必须通过市场机制，以交易手段来解决，不能再通过政府强制征收的手段来实现，而利用市场机制解决，必须公平交易，要保障用地单位和土地所有者以市场价格，平等协商，以保证农民的利益。
加强征地要保障民主性
首先，完善行政内部民主，征地项目必须通过决定征地机关正式的会议程序通过。其次，应增加农村土地征收的听证程序。政府在对集体土地征收的决策作出之前，必须与集体、农民进行平等协商，征得绝大多数农民的认同。土地规划方案、征收土地的用途以及补偿金的确定等事项必须事前公告，增加听证程序，以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权和参与权，并接受社会监督。再次，应把司法救济作为重要的土地征收救济手段。法律应该明确规定，土地征收补偿经过复议以后，如果仍不服复议裁决，可以向人民法院提起行政诉讼。
按照市场价值制定补偿标准和补偿方式
首先，确定合理的补偿标准。从世界立法整个发展趋势来看，对于国家征收行为所造成的损失补偿呈逐步放宽之势，以便人民所受损失得到充分、完全补偿。例如，加拿大的土地征收补偿是建立在被征收土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价值补偿，具体包括了被征收土地的补偿、被征地相邻土地的有害和不良影响补偿、土地所有人或承租人因土地全部或部分被征收而造成的成本和开支的补偿等。我们可以参照他国的做法，将土地市场价格作为土地补偿依据。确定补偿金时要充分考虑土地的区位、土地的预期收益、供求状况、当地经济发展状况等因素。通过迫使政府为征收付出应有的代价，使强制性的征收市场化，从而有助于实现社会资源的最佳配置。
其次，丰富补偿方式。土地征收除采用一次性金钱补偿方式外，被征地的农民也可以选择其他补偿方式。例如实物补偿，股权补偿等方式。对采用一次性金钱补偿的，应使失地农民享受与城镇居民同等的社会保障待遇。
（作者单位：山东大学政法学院）