论文部分内容阅读
当前，我国一些地区水污染严重、水资源短缺、水生态恶化等问题十分突出，影响和损害群众健康，影响经济社会持续健康发展，亟需加大水环境治理力度，保障国家水生态安全。国家发展改革委地区经济司在总结“十二五”时期重点流域水环境治理经验教训的基础上，进一步转变治理思路，强化规划引导、资金投入、协调联动，更好地指导“十三五”时期重点流域水环境综合治理工作，促进流域可持续发展。
自“九五”开始，国家开始对“三河三湖”等重点流域进行水污染防治，“十一五”以来大力推进污染减排，党的十八大后又出台了《水污染防治行动计划》，加速推进重点流域水环境治理。
经过近20年的努力，重点流域水污染防治取得了阶段性成果，流域水环境质量总体稳定向好，环境基本公共服务均等化水平明显提高，但水环境质量状况与经济社会发展的要求、社会公众的期待仍有较大差距，水污染防治依然任重道远。
收获经验
按照党中央、国务院关于全面推进生态文明建设的总体部署，“十二五”期间，国家发展改革委持续加大重点流域水污染治理投入力度，有序安排重点流域水污染防治中央预算内投资，积极支持重点流域治污项目建设，流域水环境状态逐步好转，水安全进一步得到保障，为经济社会可持续发展发挥了重要的支撑作用，积累了丰富的工作经验。
以规划为导向。“十二五”以来，在科学分析水污染防治面临的形势和存在的问题基础上，国家发展改革委会同有关部门编制了重点流域水污染防治、丹江口库区及上游、太湖流域综合治理、千岛湖及新安江上游生态环境保护等一系列流域水污染防治规划和水环境综合治理规划，完善相关举措，积极推进规划落实，推进规划目标实现。
加大投入力度。“十二五”时期，国家发展改革委依据相关规划，积极安排中央预算内投资支持太湖、滇池、淮河、丹江口库区及上游等重点流域项目建设，共补助中央预算内投资约310亿元，支持城镇污水处理、垃圾处理等项目共1452个，拉动地方投资和社会投资约670亿元，可形成污水处理能力1770万吨/日，垃圾处理能力1.4万吨/日，削减COD约120万吨/年。
发挥示范效应。2008年国务院批复同意的《太湖流域水环境综合治理总体方案》是我国首个重点流域水环境综合治理方案，提出了“总量控制、浓度考核、综合治理”的思路，创新了重点流域水污染防治模式，一体推进点源、面源、内源治理，将源头减排与提高水环境承载能力相结合、污染治理与生态修复相结合、工程建设与制度建设相结合，遏制了太湖水环境恶化趋势，为其它流域水污染防治提供了经验和示范。
完善体制机制。以太湖、丹江口、渤海等省部际联席会议机制为抓手，加强沟通协调，研究部署治理工作思路和重点任务。不断完善水环境综合治理资金投入机制和多部门齐抓共管机制，积极探索中央资金支持、地方资金配套以及市场化运营等多种投入方式，促进整合使用各部门专项涉水投入资金。以新安江水环境生态补偿试点工作为基础，逐步完善跨省区流域生态横向补偿机制。按照国务院关于取消和下放行政审批事项、加强事中事后监管的要求，印发了《重点流域水污染治理项目管理办法》，全面下放项目审批权，完善投资计划安排方式，构建分级负责的项目监督和管理制度。
隐患突出
虽然我国流域水环境治理工作取得了积极进展，但水体污染严重、水资源保障能力弱、水生态受损等问题依然十分突出。
水污染严重。我国工业、农业和生活污染排放负荷大，远超环境容量，城市黑臭水体、饮用水源不安全等水环境问题突出。全国地表水国控断面中，仍有近十分之一（9.2%）丧失水体使用功能（劣于V类），24.6%的重点湖库呈富营养状态。饮用水污染事件时有发生。全国4778个地下水水质监测点中，较差的监测点比例为43.9%，极差的比例为15.7%；9个重要海湾中，6个水质为差或极差。
水资源短缺。我国人均水资源量少，时空分布严重不均，与此同时，用水效率低下，水资源浪费严重。局部水资源过度开发，超过水资源可再生能力。海河、黄河、辽河等流域的水资源开发利用率远远超过水资源承载能力，严重挤占了生态流量，水环境自净能力锐减。
水生态恶化。湿地、海岸带、湖滨、河滨等自然生态空间不断减少，导致水源涵养能力下降。汇入长江的自然通江湖泊数量大幅度减少，目前洞庭湖和鄱阳湖等湖泊也存在持续萎缩，污染凸显，生态系统退化的问题。沿海湿地面积大幅减少，近岸海域生物多样性降低，渔业资源衰退严重。
究其原因，除自然禀赋等客观因素外，防、治、用措施不当等人为因素也不容小觑。
缺乏系统性。流域水环境保护和经济发展之间依然不平衡、不协调，缺乏统筹部署。同时，未将流域作为一个完整的生态系统来加以考虑，只按行政区划进行水污染防治，违背了水作为一种流动资源的自然属性。
缺乏科学性。重末端轻源头、重点源轻面源、重建设轻运行、重调水轻治理、重规模轻质量、重干流轻支流、重地上轻地下等问题突出，对农业面源污染缺乏基本管控措施。
缺乏协调性。由于流域治理和区域管理的条块分割、流域上下游水环境保护责任和权益不对称、部门职责交叉等原因，流域治理呈现碎片化问题，同一流域内各地治理力度不同，同一地区内不同类型治理任务进度不一，治理措施综合效益难以发挥，从而影响全流域治理效果。
缺乏针对性。当前我国水体总磷超标问题普遍存在，一方面是由于农业面源污染负荷量大、治理难度高，大量氮磷污染物进入水体，但对农业面源污染治理的重视和投入不足，另一方面是由于在很長一段时间内，流域水污染治理重点集中在污水处理设施建设上。此外，在污染物总量控制目标上，仅对化学需氧量和氨氮提出要求，未将总磷纳入考虑范畴。
科学考量
针对“十二五”时期积累的经验和面临的问题，地区司将从认识、组织、法制、参与者等方面入手，加大工作力度，实现流域水环境质量的提升和好转。 转变理念，提高系统性科学性。水资源的自然属性决定了流域作为一个完整独立生态系统的基础属性，流域水环境综合治理与可持续发展必须把“山水林田湖”作为一个整体生态系统，充分考虑流域内上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水之间的关系，以改善水环境质量、恢复流域生态系统健康为核心，系统解决水资源、水环境、水生态问题，将流域综合治理与产业结构调整、区域经济布局优化有机结合起来，以生态良好、绿色生活引领经济发展，形成节约资源和保护环境的空间布局、产业结构和生产生活方式。国家发展改革委将将强化政策引导和技术指导，督促地方分解落实《“十三五”重点流域水环境综合治理建设规划》任务，编制相关流域水环境综合治理方案，因地制宜、多管齐下推进流域综合治理。同时，将指导部分地区开展流域水环境综合治理与可持续发展试点示范，总结有效做法，创新方式方法，探索实践经验，提炼推广模式，完善政策机制，以点带面地推动流域水环境综合治理与可持续发展工作，促进流域生态文明建设。
加大投入，综合治理。流域水环境治理是一项复杂的系统工程，包括点源、面源和内源污染治理、河道整治和生态修复等内容，且项目单体工程投资大，仅靠单一渠道力量难以完成。各级政府既要切实加大在水污染防治、水环境治理以及水生态保护方面的投入，又要进一步完善资金筹措办法，加快推进政府、市场、公民和社会团体等多元主体共同参与协同治污，加强对现有部门和地方资金的统筹，支持PPP等社会投资项目建设，积极引导各方资金投入流域综合治理工作，建立相对稳定的多元化投融资机制。国家发展改革委将结合推进重污染河流水环境综合治理、重要湖库水环境综合治理、重大调水工程沿线水环境综合治理、近岸海域水环境综合治理、城市黑臭水体治理、饮用水水源地保护等工作，指导地方有针对性地规划工程项目，充分发挥国家投资对地方投资和社会投资的带动作用，有序推进流域水环境综合治理工作。
加强协调，联防联控联治。流域综合治理涉及不同层级政府、不同政府部门和不同政策区域，客观上存在包括责任目标、行政管理、政策配套、信息化水平、资金投入等多方面的差距，特别是东西部差距和城乡差距明显，不同部门推进流域水污染防治的工程和领域不同，在设施建设、信息共享、监管执法等领域的统筹衔接有待加强。要充分发挥综合部门作用，进一步加强流域尺度上的协调统一，在深化重点流域污染防治、加强近岸海域环境保护、开展生态系统修复等方面发挥牵头作用，积极推进水利、农业、海洋、环保等相关配套政策的落实。推进水污染防治及流域综合治理的体制机制改革创新，强化流域管理机构的作用，健全流域管理和区域管理相结合的管理体制，流域区域污染治理协调机制，深化部门之间、地方之间的沟通协作，健全企业与政府间的协作机制，在政策制訂、方案编制和工程推进方面加强部门间协调，调动各方积极性，协同推进流域综合治理。
营造氛围，公众参与。倡导节约资源、保护环境和绿色消费的生活方式，提高全社会水环境保护意识，构建全民行动格局。构建“控源、治污、修复、管理”协同机制，统筹水环境综合治理与区域经济社会发展之间的关系，为推进水环境综合治理营造良好的外部环境。完善信息公开制度，对涉及公众用水和环境权益的重大问题，充分听取公众对重大决策和建设项目的意见，调动广大群众参与综合治理的积极性。建立全流域水环境信息在线披露机制，及时公布各项水环境整治项目的落实情况，发挥舆论监督作用，建立有效的信息反馈机制。
水环境保护事关人民群众切身利益，一定要当大事、要事来抓。
（国家发改委地区经济司）
自“九五”开始，国家开始对“三河三湖”等重点流域进行水污染防治，“十一五”以来大力推进污染减排，党的十八大后又出台了《水污染防治行动计划》，加速推进重点流域水环境治理。
经过近20年的努力，重点流域水污染防治取得了阶段性成果，流域水环境质量总体稳定向好，环境基本公共服务均等化水平明显提高，但水环境质量状况与经济社会发展的要求、社会公众的期待仍有较大差距，水污染防治依然任重道远。
收获经验
按照党中央、国务院关于全面推进生态文明建设的总体部署，“十二五”期间，国家发展改革委持续加大重点流域水污染治理投入力度，有序安排重点流域水污染防治中央预算内投资，积极支持重点流域治污项目建设，流域水环境状态逐步好转，水安全进一步得到保障，为经济社会可持续发展发挥了重要的支撑作用，积累了丰富的工作经验。
以规划为导向。“十二五”以来，在科学分析水污染防治面临的形势和存在的问题基础上，国家发展改革委会同有关部门编制了重点流域水污染防治、丹江口库区及上游、太湖流域综合治理、千岛湖及新安江上游生态环境保护等一系列流域水污染防治规划和水环境综合治理规划，完善相关举措，积极推进规划落实，推进规划目标实现。
加大投入力度。“十二五”时期，国家发展改革委依据相关规划，积极安排中央预算内投资支持太湖、滇池、淮河、丹江口库区及上游等重点流域项目建设，共补助中央预算内投资约310亿元，支持城镇污水处理、垃圾处理等项目共1452个，拉动地方投资和社会投资约670亿元，可形成污水处理能力1770万吨/日，垃圾处理能力1.4万吨/日，削减COD约120万吨/年。
发挥示范效应。2008年国务院批复同意的《太湖流域水环境综合治理总体方案》是我国首个重点流域水环境综合治理方案，提出了“总量控制、浓度考核、综合治理”的思路，创新了重点流域水污染防治模式，一体推进点源、面源、内源治理，将源头减排与提高水环境承载能力相结合、污染治理与生态修复相结合、工程建设与制度建设相结合，遏制了太湖水环境恶化趋势，为其它流域水污染防治提供了经验和示范。
完善体制机制。以太湖、丹江口、渤海等省部际联席会议机制为抓手，加强沟通协调，研究部署治理工作思路和重点任务。不断完善水环境综合治理资金投入机制和多部门齐抓共管机制，积极探索中央资金支持、地方资金配套以及市场化运营等多种投入方式，促进整合使用各部门专项涉水投入资金。以新安江水环境生态补偿试点工作为基础，逐步完善跨省区流域生态横向补偿机制。按照国务院关于取消和下放行政审批事项、加强事中事后监管的要求，印发了《重点流域水污染治理项目管理办法》，全面下放项目审批权，完善投资计划安排方式，构建分级负责的项目监督和管理制度。
隐患突出
虽然我国流域水环境治理工作取得了积极进展，但水体污染严重、水资源保障能力弱、水生态受损等问题依然十分突出。
水污染严重。我国工业、农业和生活污染排放负荷大，远超环境容量，城市黑臭水体、饮用水源不安全等水环境问题突出。全国地表水国控断面中，仍有近十分之一（9.2%）丧失水体使用功能（劣于V类），24.6%的重点湖库呈富营养状态。饮用水污染事件时有发生。全国4778个地下水水质监测点中，较差的监测点比例为43.9%，极差的比例为15.7%；9个重要海湾中，6个水质为差或极差。
水资源短缺。我国人均水资源量少，时空分布严重不均，与此同时，用水效率低下，水资源浪费严重。局部水资源过度开发，超过水资源可再生能力。海河、黄河、辽河等流域的水资源开发利用率远远超过水资源承载能力，严重挤占了生态流量，水环境自净能力锐减。
水生态恶化。湿地、海岸带、湖滨、河滨等自然生态空间不断减少，导致水源涵养能力下降。汇入长江的自然通江湖泊数量大幅度减少，目前洞庭湖和鄱阳湖等湖泊也存在持续萎缩，污染凸显，生态系统退化的问题。沿海湿地面积大幅减少，近岸海域生物多样性降低，渔业资源衰退严重。
究其原因，除自然禀赋等客观因素外，防、治、用措施不当等人为因素也不容小觑。
缺乏系统性。流域水环境保护和经济发展之间依然不平衡、不协调，缺乏统筹部署。同时，未将流域作为一个完整的生态系统来加以考虑，只按行政区划进行水污染防治，违背了水作为一种流动资源的自然属性。
缺乏科学性。重末端轻源头、重点源轻面源、重建设轻运行、重调水轻治理、重规模轻质量、重干流轻支流、重地上轻地下等问题突出，对农业面源污染缺乏基本管控措施。
缺乏协调性。由于流域治理和区域管理的条块分割、流域上下游水环境保护责任和权益不对称、部门职责交叉等原因，流域治理呈现碎片化问题，同一流域内各地治理力度不同，同一地区内不同类型治理任务进度不一，治理措施综合效益难以发挥，从而影响全流域治理效果。
缺乏针对性。当前我国水体总磷超标问题普遍存在，一方面是由于农业面源污染负荷量大、治理难度高，大量氮磷污染物进入水体，但对农业面源污染治理的重视和投入不足，另一方面是由于在很長一段时间内，流域水污染治理重点集中在污水处理设施建设上。此外，在污染物总量控制目标上，仅对化学需氧量和氨氮提出要求，未将总磷纳入考虑范畴。
科学考量
针对“十二五”时期积累的经验和面临的问题，地区司将从认识、组织、法制、参与者等方面入手，加大工作力度，实现流域水环境质量的提升和好转。 转变理念，提高系统性科学性。水资源的自然属性决定了流域作为一个完整独立生态系统的基础属性，流域水环境综合治理与可持续发展必须把“山水林田湖”作为一个整体生态系统，充分考虑流域内上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水之间的关系，以改善水环境质量、恢复流域生态系统健康为核心，系统解决水资源、水环境、水生态问题，将流域综合治理与产业结构调整、区域经济布局优化有机结合起来，以生态良好、绿色生活引领经济发展，形成节约资源和保护环境的空间布局、产业结构和生产生活方式。国家发展改革委将将强化政策引导和技术指导，督促地方分解落实《“十三五”重点流域水环境综合治理建设规划》任务，编制相关流域水环境综合治理方案，因地制宜、多管齐下推进流域综合治理。同时，将指导部分地区开展流域水环境综合治理与可持续发展试点示范，总结有效做法，创新方式方法，探索实践经验，提炼推广模式，完善政策机制，以点带面地推动流域水环境综合治理与可持续发展工作，促进流域生态文明建设。
加大投入，综合治理。流域水环境治理是一项复杂的系统工程，包括点源、面源和内源污染治理、河道整治和生态修复等内容，且项目单体工程投资大，仅靠单一渠道力量难以完成。各级政府既要切实加大在水污染防治、水环境治理以及水生态保护方面的投入，又要进一步完善资金筹措办法，加快推进政府、市场、公民和社会团体等多元主体共同参与协同治污，加强对现有部门和地方资金的统筹，支持PPP等社会投资项目建设，积极引导各方资金投入流域综合治理工作，建立相对稳定的多元化投融资机制。国家发展改革委将结合推进重污染河流水环境综合治理、重要湖库水环境综合治理、重大调水工程沿线水环境综合治理、近岸海域水环境综合治理、城市黑臭水体治理、饮用水水源地保护等工作，指导地方有针对性地规划工程项目，充分发挥国家投资对地方投资和社会投资的带动作用，有序推进流域水环境综合治理工作。
加强协调，联防联控联治。流域综合治理涉及不同层级政府、不同政府部门和不同政策区域，客观上存在包括责任目标、行政管理、政策配套、信息化水平、资金投入等多方面的差距，特别是东西部差距和城乡差距明显，不同部门推进流域水污染防治的工程和领域不同，在设施建设、信息共享、监管执法等领域的统筹衔接有待加强。要充分发挥综合部门作用，进一步加强流域尺度上的协调统一，在深化重点流域污染防治、加强近岸海域环境保护、开展生态系统修复等方面发挥牵头作用，积极推进水利、农业、海洋、环保等相关配套政策的落实。推进水污染防治及流域综合治理的体制机制改革创新，强化流域管理机构的作用，健全流域管理和区域管理相结合的管理体制，流域区域污染治理协调机制，深化部门之间、地方之间的沟通协作，健全企业与政府间的协作机制，在政策制訂、方案编制和工程推进方面加强部门间协调，调动各方积极性，协同推进流域综合治理。
营造氛围，公众参与。倡导节约资源、保护环境和绿色消费的生活方式，提高全社会水环境保护意识，构建全民行动格局。构建“控源、治污、修复、管理”协同机制，统筹水环境综合治理与区域经济社会发展之间的关系，为推进水环境综合治理营造良好的外部环境。完善信息公开制度，对涉及公众用水和环境权益的重大问题，充分听取公众对重大决策和建设项目的意见，调动广大群众参与综合治理的积极性。建立全流域水环境信息在线披露机制，及时公布各项水环境整治项目的落实情况，发挥舆论监督作用，建立有效的信息反馈机制。
水环境保护事关人民群众切身利益，一定要当大事、要事来抓。
（国家发改委地区经济司）