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摘要2009年9月1日，国务院发布了关于开展新型农村社会养老保险（“新农保”）试点的指导意见。在我国人口老龄化形势愈加严峻的“十二五”开局的关键时刻,中央重拳推出新型农村养老保险制度，对于千百年来素以家庭养老为主的我国农村养老传统无疑是颠覆性的改变。在对河南省洛阳市选定的偃师和栾川二个试点县推行情况进行调研后，笔者看到了这项深得人心的惠民政策为解决农民养老问题取得的实效。但同时，也发现政策本身存在的一些问题，并针对问题提出建议，以便在以后的推广中加以改进，使各级政府真正做到“把好事办好”。
关键词新型农村 养老保险 洛阳市
基金项目：本文是2010年河南省政府招标项目《新型农村社会养老保险制度研究》阶段性成果。
作者简介：李丽，河南科技大学法学院讲师，主要从事民商法学、经济法学研究。
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-217-02
我国是个农业大国。目前，全国13亿多人口中约有9亿农民，农民养老是我国现代化进程和社会转型过程中不可回避和必须解决的问题。进入20世纪90年代以来，随着土地保障及家庭养老功能的弱化，以家庭养老为主的农村养老制度已显示出诸多弊端和缺陷。“新农保”政策的实施，是我国进入老龄化社会的必然选择。全国老龄办副主任吴玉韶近日表示，“十二五”时期，我国老龄化进一步加速。到2015年，我国60岁以上老年人口将达到2．16亿，约占总人口的16．7%。其中65%的老年人口在农村，目前60岁以上农村老年人口约1亿人，5年后预计将达到1．4亿人。农民养老问题不解决，社会公平无以体现，和谐社会难以构建。“新农保”政策不仅对农民产生较强的吸引力，也让农民看到了国家的责任和担当。河南省洛阳市偃师县和栾川县作为国务院批复的全国首批新农保试点县，在工作推进过程中，既取得了较大的成绩，同时也出现了一些不能回避的问题。
一、“新农保”试点工作的开展情况
新农保试点工作先后在偃师县和栾川县得以顺利展开。偃师县在2009年8月在小范围初步启动，到2010年1月正式启动；栾川县于2010年6月初步在几个乡启动，同年10月在全县正式启动。
第一步：结合各自状况，制定具体方案。偃师县和栾川县政府，依据两县财政和百姓人均纯收入状况，在《河南省人民政府开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》制度框架内制定了各自的具体实施方案。除了二处略有差别之外，各项内容基本相同，并均有一点创新。
1．两点差别之处：一是在基金筹集的个人缴费标准上略有差异。偃师县个人缴费标准在国务院指导意见及省政府实施意见设置的100元到500元的5个档次的基础上，根据实际情况增设了600元的缴费档次；二是在试点县确定的基础养老金补贴标准上略有差异。国务院指导意见及省政府实施意见在养老金待遇方面，对试点县确定的基础养老金补贴标准为每人每月不低于5元。偃师县将这一补贴标准定为每人每月不低于10元；栾川县未变。
2．共同创新之处：国务院指导意见及省政府实施意见在养老金待遇方面，均规定：“对于长期缴费的农村居民,可适当加发基础养老金,加发部分的资金由试点县(市、区)支付。”在偃师县和栾川县的实施方案中均规定：“缴费超过15年的参保人，缴费年限每增加1年，基础养老金增加2元。”
第二步：加强组织领导，广泛深入宣传。为确保新型农村社会养老保险试点取的圆满成功，在省、市两级不增设新农保经办机构的原则下，省级由农保处，市级由劳动保障局成立农保科、县级成立农保中心，层层领导，高度重视。在乡镇新建人力资源社会保障所，积极强化组织协调。县劳动保障、财政、公安、审计、信用联社、广电等部门密切配合，相互协作。采取不同的宣传形式，广泛宣传新型农村社会养老保险政策。
第三步：优化管理服务，追求制度实效。针对新农保业务的特点，本着“优化、简化、科学、规范”的原则，统一规范各类表、证的设计管理，加强档案、财务管理，完善筹集、上解、划拨、发放等基金管理的上下环节。加大便民服务建设，提供缴费代理服务。群众只需要当场确定一种缴费方式和缴费比例，根据自己提供的身份证、户口簿并填写参保登记表，将缴费交给驻村的大学生村官或村会计，由他们负责将筹集的缴费上解至乡镇设立的人力资源社会保障所，再由保障所专职人员存入县财政局在银行开立的财政专户上。让群众不出村、不用再额外交任何费用就将所有事情办好。
通过以上努力和切实有效的措施，两县新农保试点工作取得了较好效果。从2011年1月份两县参保统计表笔者看到：偃师县全县应参保人数合计487249人，已参保人数466949人，参保率为95．83%。其中60岁以上人数100263人，占全县应参保人数的20．58%，应发放的基础养老金达651．71万元。栾川县全县应参保人数合计183410人，已参保人数170937人，参保率为93．20%。其中60岁以上人数29555人，占全县参保人数的16．11%，应发放的基础养老金达181．2万元。
二、“新农保”在试点中突显的问题
在调研中，笔者了解到，虽然在两县地方政府的大力推动下，当前新农保工作开展的非常顺利，但是在实践中还是存在着以下一些问题：
（一）“新农保”作为惠民利民的大好政策推广进度太慢
新农保从2009年全国10％的县（市、区、旗）开始试点以后逐不扩大试点范围，2020年之前基本实现对全国农村适龄居民全覆盖。这意味着需要耗时10年去推广，进度确实太慢。这无疑造成另一种不公，人为地将农民再次划分等级，厚此薄彼，甚至造成相隔一条马路的不同县域的农民不能共享我国社会主义改革开放的伟大成果。目前，无论从我国中央财力还是全国农村经济发展水平哪个因素考虑，“新农保”在全国农村实现全覆盖的物质条件都已具备。另外，试点实践证明，“新农保”政策符合农民心理及农村实际，受到了群众的普遍欢迎，农民热切期盼这一惠民制度尽快推广普及。
（二）基础养老金待遇标准无法解决农民的养老问题
按照目前的基础养老金待遇标准，除东部外大多数地区的老人每月只能领取约60元的养老金。大多数农民选择的是按每年100元最低档次缴费（就算年轻农民按每年500元最高档次缴费）15年后，加上个人账户储存额记发的每月养老金也不过80（120）元。这相差15年的养老金数额，取任何一个只同现在的农村最低生活保障标准相比，都不可同日而语。从河南省民政厅获悉，从2009年7月起，河南将全面提高农村低保标准，由去年的平均每人每年900元提高到1080元。折算成每月为90元。其中，保障标准最高的是郑州市各区，平均每人每年3300元，折算成每月为275元。享受基本养老保险待遇要以各地的经济发展水平和农民人均消费支出作为考量标准，尤其以农村最低生活保障为参照。无论如何，已年满60周岁的农村居民，月领取基础养老金才55元，太低了，根本不能从根本上解决农民的养老问题。这必然影响到农民的参保意愿。
（三）养老金领取条件以子女参保缴费为前提不合理
国务院指导意见及省政府实施意见均规定：“年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人,可以按月领取养老金。新农保制度实施时,已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的,不用缴费,可以按月领取基础养老金,但其符合参保条件的子女应当参保缴费”。其中“子女”还要求以户为单位参保。实践中，就有一些因子女因各种特殊原因（不是不孝顺）不参保造成父母担心无法领取养老金，而无奈从自己的养老金中取钱替子女缴费参保的情况。这无疑使本就不多的养老金的养老功能更加弱化，也使得父母子女之间的亲情关系紧张甚至出现并激化家庭矛盾。更使得同样具备养老金领取条件的老人因此不能平等地享受这项本该享受的待遇。
（四）中央及省、市各级财政补贴、补助资金不能及时到位
按规定：“新农保基金纳入社会保障基金财政专户,实行收支两条线管理,单独记账、核算,按有关规定实现保值增值。基础养老金和个人账户养老金要分账管理,不得混用”。但实践中，却普遍存在中央财政补贴延迟几个月划拨，一次划拨3个月的资金，而基础养老金待遇发放却每个月在进行，无奈基金管理部门只好个人账户养老金拆解以解燃眉之急。所以，管理者将个人账户养老金一般存3个月定期，以备不时之需。以上做法是违反新农保基金财务会计制度的，当为确保基金安全，由审计部门实施审计监督,发现挤占挪用个人账户养老金这一现象时,也不忍追究管理者的责任，一般是基金部门不情愿地写份书面检查，也算替审计监督部门“解围”。长此以往，如何确保基金安全。
三、对“新农保”政策的几点建议
针对以上新农保试点过程中出现的问题，我们提出以下几点建议：
1．2012年之前基本实现对全国农村适龄居民全覆盖。不要再让农村迫切需要解决养老问题的老人翘首期盼而遥遥无期了。
2．提高基础养老金待遇标准到每月100元，同时，建立补贴标准随我国GDP、CPI的增长适时调整的联动机制。
3．取消养老金领取条件以子女参保缴费为前提的限制。通过提高基础养老金待遇标准，让中青年农民看到并深信现在参保，未来真正能够解决自己的养老问题。以此保证新农保制度健康、长效地运行下去。
4．中央财政补贴资金于年初按照上年度发放标准一次性划拨到县级社会保障基金财政专户，年底结算，多退少补。以此杜绝基础养老金向个人账户养老金拆解的现象。
参考文献：
[1]佚名．民盟陕西省委建议将杨凌建成全国农民职业培训示范基地．人民政协报．2005年10月25日(A3)．
[2]常红．“十二五”中国老年人口老龄化、高龄化、空巢化加剧．人民网．2011年3月3日．
[3]王宏彬．河南提高农村低保标准平均每人每年逾千元．新华网．2009年7月25日．
[4]马亮．反思“新农保”推进工作中的若干问题——以江苏南通为例．理论前沿．2010（3）．
关键词新型农村 养老保险 洛阳市
基金项目：本文是2010年河南省政府招标项目《新型农村社会养老保险制度研究》阶段性成果。
作者简介：李丽，河南科技大学法学院讲师，主要从事民商法学、经济法学研究。
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-217-02
我国是个农业大国。目前，全国13亿多人口中约有9亿农民，农民养老是我国现代化进程和社会转型过程中不可回避和必须解决的问题。进入20世纪90年代以来，随着土地保障及家庭养老功能的弱化，以家庭养老为主的农村养老制度已显示出诸多弊端和缺陷。“新农保”政策的实施，是我国进入老龄化社会的必然选择。全国老龄办副主任吴玉韶近日表示，“十二五”时期，我国老龄化进一步加速。到2015年，我国60岁以上老年人口将达到2．16亿，约占总人口的16．7%。其中65%的老年人口在农村，目前60岁以上农村老年人口约1亿人，5年后预计将达到1．4亿人。农民养老问题不解决，社会公平无以体现，和谐社会难以构建。“新农保”政策不仅对农民产生较强的吸引力，也让农民看到了国家的责任和担当。河南省洛阳市偃师县和栾川县作为国务院批复的全国首批新农保试点县，在工作推进过程中，既取得了较大的成绩，同时也出现了一些不能回避的问题。
一、“新农保”试点工作的开展情况
新农保试点工作先后在偃师县和栾川县得以顺利展开。偃师县在2009年8月在小范围初步启动，到2010年1月正式启动；栾川县于2010年6月初步在几个乡启动，同年10月在全县正式启动。
第一步：结合各自状况，制定具体方案。偃师县和栾川县政府，依据两县财政和百姓人均纯收入状况，在《河南省人民政府开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》制度框架内制定了各自的具体实施方案。除了二处略有差别之外，各项内容基本相同，并均有一点创新。
1．两点差别之处：一是在基金筹集的个人缴费标准上略有差异。偃师县个人缴费标准在国务院指导意见及省政府实施意见设置的100元到500元的5个档次的基础上，根据实际情况增设了600元的缴费档次；二是在试点县确定的基础养老金补贴标准上略有差异。国务院指导意见及省政府实施意见在养老金待遇方面，对试点县确定的基础养老金补贴标准为每人每月不低于5元。偃师县将这一补贴标准定为每人每月不低于10元；栾川县未变。
2．共同创新之处：国务院指导意见及省政府实施意见在养老金待遇方面，均规定：“对于长期缴费的农村居民,可适当加发基础养老金,加发部分的资金由试点县(市、区)支付。”在偃师县和栾川县的实施方案中均规定：“缴费超过15年的参保人，缴费年限每增加1年，基础养老金增加2元。”
第二步：加强组织领导，广泛深入宣传。为确保新型农村社会养老保险试点取的圆满成功，在省、市两级不增设新农保经办机构的原则下，省级由农保处，市级由劳动保障局成立农保科、县级成立农保中心，层层领导，高度重视。在乡镇新建人力资源社会保障所，积极强化组织协调。县劳动保障、财政、公安、审计、信用联社、广电等部门密切配合，相互协作。采取不同的宣传形式，广泛宣传新型农村社会养老保险政策。
第三步：优化管理服务，追求制度实效。针对新农保业务的特点，本着“优化、简化、科学、规范”的原则，统一规范各类表、证的设计管理，加强档案、财务管理，完善筹集、上解、划拨、发放等基金管理的上下环节。加大便民服务建设，提供缴费代理服务。群众只需要当场确定一种缴费方式和缴费比例，根据自己提供的身份证、户口簿并填写参保登记表，将缴费交给驻村的大学生村官或村会计，由他们负责将筹集的缴费上解至乡镇设立的人力资源社会保障所，再由保障所专职人员存入县财政局在银行开立的财政专户上。让群众不出村、不用再额外交任何费用就将所有事情办好。
通过以上努力和切实有效的措施，两县新农保试点工作取得了较好效果。从2011年1月份两县参保统计表笔者看到：偃师县全县应参保人数合计487249人，已参保人数466949人，参保率为95．83%。其中60岁以上人数100263人，占全县应参保人数的20．58%，应发放的基础养老金达651．71万元。栾川县全县应参保人数合计183410人，已参保人数170937人，参保率为93．20%。其中60岁以上人数29555人，占全县参保人数的16．11%，应发放的基础养老金达181．2万元。
二、“新农保”在试点中突显的问题
在调研中，笔者了解到，虽然在两县地方政府的大力推动下，当前新农保工作开展的非常顺利，但是在实践中还是存在着以下一些问题：
（一）“新农保”作为惠民利民的大好政策推广进度太慢
新农保从2009年全国10％的县（市、区、旗）开始试点以后逐不扩大试点范围，2020年之前基本实现对全国农村适龄居民全覆盖。这意味着需要耗时10年去推广，进度确实太慢。这无疑造成另一种不公，人为地将农民再次划分等级，厚此薄彼，甚至造成相隔一条马路的不同县域的农民不能共享我国社会主义改革开放的伟大成果。目前，无论从我国中央财力还是全国农村经济发展水平哪个因素考虑，“新农保”在全国农村实现全覆盖的物质条件都已具备。另外，试点实践证明，“新农保”政策符合农民心理及农村实际，受到了群众的普遍欢迎，农民热切期盼这一惠民制度尽快推广普及。
（二）基础养老金待遇标准无法解决农民的养老问题
按照目前的基础养老金待遇标准，除东部外大多数地区的老人每月只能领取约60元的养老金。大多数农民选择的是按每年100元最低档次缴费（就算年轻农民按每年500元最高档次缴费）15年后，加上个人账户储存额记发的每月养老金也不过80（120）元。这相差15年的养老金数额，取任何一个只同现在的农村最低生活保障标准相比，都不可同日而语。从河南省民政厅获悉，从2009年7月起，河南将全面提高农村低保标准，由去年的平均每人每年900元提高到1080元。折算成每月为90元。其中，保障标准最高的是郑州市各区，平均每人每年3300元，折算成每月为275元。享受基本养老保险待遇要以各地的经济发展水平和农民人均消费支出作为考量标准，尤其以农村最低生活保障为参照。无论如何，已年满60周岁的农村居民，月领取基础养老金才55元，太低了，根本不能从根本上解决农民的养老问题。这必然影响到农民的参保意愿。
（三）养老金领取条件以子女参保缴费为前提不合理
国务院指导意见及省政府实施意见均规定：“年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人,可以按月领取养老金。新农保制度实施时,已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的,不用缴费,可以按月领取基础养老金,但其符合参保条件的子女应当参保缴费”。其中“子女”还要求以户为单位参保。实践中，就有一些因子女因各种特殊原因（不是不孝顺）不参保造成父母担心无法领取养老金，而无奈从自己的养老金中取钱替子女缴费参保的情况。这无疑使本就不多的养老金的养老功能更加弱化，也使得父母子女之间的亲情关系紧张甚至出现并激化家庭矛盾。更使得同样具备养老金领取条件的老人因此不能平等地享受这项本该享受的待遇。
（四）中央及省、市各级财政补贴、补助资金不能及时到位
按规定：“新农保基金纳入社会保障基金财政专户,实行收支两条线管理,单独记账、核算,按有关规定实现保值增值。基础养老金和个人账户养老金要分账管理,不得混用”。但实践中，却普遍存在中央财政补贴延迟几个月划拨，一次划拨3个月的资金，而基础养老金待遇发放却每个月在进行，无奈基金管理部门只好个人账户养老金拆解以解燃眉之急。所以，管理者将个人账户养老金一般存3个月定期，以备不时之需。以上做法是违反新农保基金财务会计制度的，当为确保基金安全，由审计部门实施审计监督,发现挤占挪用个人账户养老金这一现象时,也不忍追究管理者的责任，一般是基金部门不情愿地写份书面检查，也算替审计监督部门“解围”。长此以往，如何确保基金安全。
三、对“新农保”政策的几点建议
针对以上新农保试点过程中出现的问题，我们提出以下几点建议：
1．2012年之前基本实现对全国农村适龄居民全覆盖。不要再让农村迫切需要解决养老问题的老人翘首期盼而遥遥无期了。
2．提高基础养老金待遇标准到每月100元，同时，建立补贴标准随我国GDP、CPI的增长适时调整的联动机制。
3．取消养老金领取条件以子女参保缴费为前提的限制。通过提高基础养老金待遇标准，让中青年农民看到并深信现在参保，未来真正能够解决自己的养老问题。以此保证新农保制度健康、长效地运行下去。
4．中央财政补贴资金于年初按照上年度发放标准一次性划拨到县级社会保障基金财政专户，年底结算，多退少补。以此杜绝基础养老金向个人账户养老金拆解的现象。
参考文献：
[1]佚名．民盟陕西省委建议将杨凌建成全国农民职业培训示范基地．人民政协报．2005年10月25日(A3)．
[2]常红．“十二五”中国老年人口老龄化、高龄化、空巢化加剧．人民网．2011年3月3日．
[3]王宏彬．河南提高农村低保标准平均每人每年逾千元．新华网．2009年7月25日．
[4]马亮．反思“新农保”推进工作中的若干问题——以江苏南通为例．理论前沿．2010（3）．