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摘要 在南京市征地政策调整背景下，从风险抵抗能力、资源保障能力和社会适应能力3个方面构建被征地农民可持续生计指标体系，对征地政策影响进行对比分析。结果表明，征地政策调整对被征地农民可持续生计有显著影响。根据分析结果，提出拓宽被征地农民长远生计安置途径的相应政策建议。
关键词 征地政策调整；评价分析；被征地农民；可持续生计
中图分类号 S301 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2016）28-0212-04
Abstract Based on Nanjing land requisition policy adjustments， the paper made a comparative analysis by building sustainable livelihoods index system which contains risk resistance， resource security capacity and social adaptability. The results showed that the land policy adjustments have a significant impact on the landless peasants sustainable livelihoods. According to the analysis， the paper gave some suggestions for broadening longterm livelihood resettlement ways of landless farmers.
Key words Land requisition policy adjustment； Evaluation and analysis； Landless peasants； Sustainable livelihood
中共中央和国务院历来十分重视征地制度改革，重视被征地农民的可持续生计保障。2004年国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》[国发（2004）28号]中提出“被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”的“两保”方针。十七届三中全会中明确提出完善征地补偿机制，按照同地同价等原则，解决被征地农民的就业、住房和社会保障问题。十八届三中全会提出完善对失地农民合理、规范和多元的保障。政府的征地行为具有强制性，因而征地政策调整对被征地农民的生计影响尤为重要[1]。笔者根据南京市征地政策调整情况，构建农民可持续生计指标体系，分析南京市征地政策调整变化对被征地农民可持续生计的影响，提出相应建议，以提高被征地农民保障安置工作的决策和实施水平。
1 南京市征地政策调整情况
作为全国首批征地制度试点改革城市，南京市展开了深入探索与积极改革，自2000年来，南京市征地政策经历3次主要调整，分别在2000、2004和2011年。
2000年南京市出台《建设征用土地补偿和安置办法》[宁政发（2000）86号]。主要内容：规定建设征用土地由建设单位支付土地补偿费、房屋及附着物补偿费和农业人口安置保养等费用，费用标准按地理位置分3个层次确定。土地补偿费用依法归农村集体经济组织所有，青苗补偿费和附着物补偿费归其所有者所有。对于建设征用耕地造成的多余农业人口，给予户口农转非并安置。对被征地人员的安置基本上停留在货币安置加少量保障的阶段，对于符合户口农转非条件的农业人口，依据性别、年龄不同，分别予以安置或保养，并实行自谋职业、自行保养的原则。
2004年南京市出台《南京市征地拆迁补偿安置办法》[宁政发（2004）93号，以下简称“老政策”]。主要内容：征地补偿安置标准大幅度提高，农民享有了大部分的土地补偿费用，并改变了过去一次性货币补偿的方式，将土地补偿费用与新增加的安置补助费一起纳入基本生活保障，从此保障了被征地农民最基本的生活需求。
2011年南京市出台《南京市征地补偿安置办法》[宁政发（2010）264号，以下简称“新政策”]。主要内容：根据同地同价原则，实行3级征地综合区片价；市政府建立被征地农业人员社会保障制度，按规定将被征地农业人员纳入城镇企业职工基本养老保险、失业保险等社会保障体系。
2 被征地农民可持续生计评价的指标体系构建
2.1 指标体系构成 可持续生计保障是一个多因素多准则的复杂系统，被征地农民的可持续生计目标是“原有生活水平不降低，长远生计有保障”。相关指标体系参照国内外关于持续性生计评价指标体系的总体框架，借鉴全国和江苏省全面建设小康社会评价的主要指标体系，将被征地农民可持续生计指标划分为风险抵抗能力、资源保障能力、社会适应能力3个方面，选取家庭人均纯收入等17项具体指标来评价南京市被征地农民的可持续生计状况（表1）。
2.2 评价指标目标值的确定 参考全国和江苏省全面建设小康社会评价的主要指标[2]，结合入户调查的结果并参考相关统计数据，综合分析确定了各指标2个不同层级的目标值[3-4]，列入表1相应指标右侧。
对于指标权重的确定，该研究结合南京市被征地农民可持续生计综合评价的要求及相关调研结果，采用层次分析法与特尔斐法相结合的方法，确定3个一级指标，17个二级指标，7个三级指标的权重（表2）。
3 被征地农民可持续性生计评价——实证分析
3.1 研究区域与数据来源 该次调查起止时间为2012年5月15日～12月11日。整个调查分为两方面：一方面是针对被征地农民的入户调查，这也是该次实地调查的重点。经汇总，共完成调查问卷319份，有效问卷306份，问卷有效率为96%，被调查家庭306户，调查涉及被征地家庭总人数959人；另一方面是针对地方政府相关工作人员的访谈调研，主要咨询他们关于整个调研区域征地的保障安置情况、当地被征地农民生计情况、征地安置保障工作中存在的问题，以及他们对于保障被征地农民可持续生计的建议等。根据数据可获性，对新老政策征地实施后被征地农民可持续生计进行定量分析。 3.2 新旧政策下被征地农民可持续生计对比评价
3.2.1 被征地农民可持续生计的分类评价。
3.2.1.1 风险抵抗能力。新政策执行下被征地农民的风险抵抗能力反映在维持性目标上的完成率普遍较高，都达100%（表3），表明征地后，如果遭遇风险，被征地农民能够较好地应对，保障征地后的生计水平不降低。在保障长远生计的目标完成率上，这些被征地农民在人均纯收入和三大保险覆盖率上还有20%左右的差距，因此，新政策下被征地农民的风险抵抗能力在保障长远生计方面较强。
新政策下被征地农民的三大保险覆盖率明显提高，尤其是失业保险率提高了50%以上，使得征地后农民的生计可以获得更加全面的保障。同时，新政策下，对于农民的补偿标准也有所提高，征地拆迁的费用大大增加，这也成为被征地农民存款的主要来源。
3.2.1.2 资源保障能力。在资源保障能力方面，无论是维持性目标还是保障性目标，其完成率都较高（表4）。表现为被征地农民在征地后，其居住面积达到了人均40 m2的标准要求，其对于环境、交通、治安都比较满意。良好的基础设施建设、集中居住地的良好规划都对被征地农民的可持续生计的发展起到了积极作用。
与老政策相比，新政策实施下对于被征地农民的资源保障能力并没有太多改善，除了人均住房面积有所增加，其余对于环境、交通、治安的满意度均有所下降。其主要原因是目前我国经济发展模式仍然是先污染后治理，工业企业向远离城市的城郊结合处、郊区大量转移时也带去了大量废气和污水，同时征地工程的施工也造成了空气质量、水质量的下降。
3.2.1.3 社会适应能力。新政策执行下被征地农民的社会适应能力，在维持性目标的完成率上，除参加就业培训率明显偏低外，其余均为100%（表5）。说明被征地农民在征地后能够基本适应城市生活，维持原本的生活水平。但是从保障长远生计指标的目标完成率来看，除人脉关系融合度目标达到85%以上外，其余指标均低于80%。因此，从长远来看，为保障被征地农民的可持续生计，对于提升其人力资本的配套政策还应有所加强，例如通过夯实基础教育、兴办职业教育，提高被征地农民务农外的谋生能力。
新政策执行背景下，被征地农民的人均受教育年限变长，务农外的谋生技能的掌握情况更好，人脉关系的融合度也更高。但是在就业培训方面的指标完成率偏低，其主要原因是20～40岁的青壮年大多数早已脱离农业生产，征地之前就有了稳定工作，不需要再参加职业培训；而41～50岁的被征地中年农民文化程度相对较低，吸收新知识的能力较弱，他们认为自己即使参加培训，在短期内也学不会任何东西，所以也不会参加就业培训。
3.2.2 被征地农民可持续生计的综合评价。根据构建的评价指标体系及指数模型，可进行南京市被征地农民可持续性生计的综合指数计算，计算公式为：
被征地农民可持续生计综合指数=0.413A+0.260B+0.327C
即各级指标的权重乘以其对应的综合指数。由于调研所得南京市被征地农户的剩余土地较少，对其未来生计的影响较弱，因此删去人均耕地面积和农地质量满意度2个指标。
通过被征地农民可持续生计综合指数的计算公式，可得出新、老政策下南京市被征地农民的生计综合指数（图1）。新政策实施下，南京被征地农民的风险抵抗能力、社会适应能力以及可持续生计的综合能力较老政策均有所提高，主要反映在人均纯收入、家庭存款、三大保险覆盖率、人均受教育水平以及人脉关系融合度的提高上。新政策提供的全面的社会保障和较高的征地补偿有力地支持了被征地农民可持续生计的发展，但是在资源环境质量的改善方面，新政策还应该有所突破。
4 结论与建议
4.1 结论 该研究对南京市被征地农民的调研和实证分析表明，征地政策调整对被征地农民可持续生计影响明显。征地制度具有强制性，因而征地政策实际对被征地农民可持续生计影响十分显著。新政策实施后，由于提高了征地补偿安置水平，并且将被征地农民纳入城镇企业职工养老保险，被征地农民的可持续生计综合指数有较大提高。
4.2 拓宽被征地农民长远生计安置途径 尽管现行的被征地农民生计问题得到了全社会的广泛关注，农民的生计得到了一定程度的维护和保障，但离长远生计有保障的目标仍有一定的距离，尤其是农村劳动力就业、农民教育等仍不能满足农民长远生计的需求。因此，在今后的征地政策调整中，除提高征地补偿安置水平，扩大被征地农民进入社保范围等，还应拓宽安置渠道、加大对被征地农民再就业扶持以及提供长远救助等[5]；引导有条件的地区开展实物留用地安置试点，做大做强村集体经济组织财产，推进集体资产股份化改造；结合农村土地流转等政策，鼓励被征地农民参与村集体土地承包；结合农村宅基地有偿推出等，引入集体建设用地作价入股和出让机制，让被征地农民成为“股东”，真正享受土地增值收益。
参考文献
[1]任淮秀，汪昌云.建设项目后评价理论与方法[M].北京：中国人民大学出版社，1992：23-24.
[2]江苏省发展和改革委员会.江苏基本实现现代化指标体系（2013年修订，试行）[A].2013-06-13.
[3]李小云，董强，饶小龙，等.农户脆弱性分析方法及其本土化应用[J].中国农村经济，2007（4）：32-38.
[4]卢海元.被征地农民安置与社会保障的政策选择和制度安排[J].国土资源，2007（1）：40-42.
[5]张媛.失地农民社会救助的障碍分析与制度完善[J].生产力研究，2012（3）：42-44.
关键词 征地政策调整；评价分析；被征地农民；可持续生计
中图分类号 S301 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2016）28-0212-04
Abstract Based on Nanjing land requisition policy adjustments， the paper made a comparative analysis by building sustainable livelihoods index system which contains risk resistance， resource security capacity and social adaptability. The results showed that the land policy adjustments have a significant impact on the landless peasants sustainable livelihoods. According to the analysis， the paper gave some suggestions for broadening longterm livelihood resettlement ways of landless farmers.
Key words Land requisition policy adjustment； Evaluation and analysis； Landless peasants； Sustainable livelihood
中共中央和国务院历来十分重视征地制度改革，重视被征地农民的可持续生计保障。2004年国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》[国发（2004）28号]中提出“被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”的“两保”方针。十七届三中全会中明确提出完善征地补偿机制，按照同地同价等原则，解决被征地农民的就业、住房和社会保障问题。十八届三中全会提出完善对失地农民合理、规范和多元的保障。政府的征地行为具有强制性，因而征地政策调整对被征地农民的生计影响尤为重要[1]。笔者根据南京市征地政策调整情况，构建农民可持续生计指标体系，分析南京市征地政策调整变化对被征地农民可持续生计的影响，提出相应建议，以提高被征地农民保障安置工作的决策和实施水平。
1 南京市征地政策调整情况
作为全国首批征地制度试点改革城市，南京市展开了深入探索与积极改革，自2000年来，南京市征地政策经历3次主要调整，分别在2000、2004和2011年。
2000年南京市出台《建设征用土地补偿和安置办法》[宁政发（2000）86号]。主要内容：规定建设征用土地由建设单位支付土地补偿费、房屋及附着物补偿费和农业人口安置保养等费用，费用标准按地理位置分3个层次确定。土地补偿费用依法归农村集体经济组织所有，青苗补偿费和附着物补偿费归其所有者所有。对于建设征用耕地造成的多余农业人口，给予户口农转非并安置。对被征地人员的安置基本上停留在货币安置加少量保障的阶段，对于符合户口农转非条件的农业人口，依据性别、年龄不同，分别予以安置或保养，并实行自谋职业、自行保养的原则。
2004年南京市出台《南京市征地拆迁补偿安置办法》[宁政发（2004）93号，以下简称“老政策”]。主要内容：征地补偿安置标准大幅度提高，农民享有了大部分的土地补偿费用，并改变了过去一次性货币补偿的方式，将土地补偿费用与新增加的安置补助费一起纳入基本生活保障，从此保障了被征地农民最基本的生活需求。
2011年南京市出台《南京市征地补偿安置办法》[宁政发（2010）264号，以下简称“新政策”]。主要内容：根据同地同价原则，实行3级征地综合区片价；市政府建立被征地农业人员社会保障制度，按规定将被征地农业人员纳入城镇企业职工基本养老保险、失业保险等社会保障体系。
2 被征地农民可持续生计评价的指标体系构建
2.1 指标体系构成 可持续生计保障是一个多因素多准则的复杂系统，被征地农民的可持续生计目标是“原有生活水平不降低，长远生计有保障”。相关指标体系参照国内外关于持续性生计评价指标体系的总体框架，借鉴全国和江苏省全面建设小康社会评价的主要指标体系，将被征地农民可持续生计指标划分为风险抵抗能力、资源保障能力、社会适应能力3个方面，选取家庭人均纯收入等17项具体指标来评价南京市被征地农民的可持续生计状况（表1）。
2.2 评价指标目标值的确定 参考全国和江苏省全面建设小康社会评价的主要指标[2]，结合入户调查的结果并参考相关统计数据，综合分析确定了各指标2个不同层级的目标值[3-4]，列入表1相应指标右侧。
对于指标权重的确定，该研究结合南京市被征地农民可持续生计综合评价的要求及相关调研结果，采用层次分析法与特尔斐法相结合的方法，确定3个一级指标，17个二级指标，7个三级指标的权重（表2）。
3 被征地农民可持续性生计评价——实证分析
3.1 研究区域与数据来源 该次调查起止时间为2012年5月15日～12月11日。整个调查分为两方面：一方面是针对被征地农民的入户调查，这也是该次实地调查的重点。经汇总，共完成调查问卷319份，有效问卷306份，问卷有效率为96%，被调查家庭306户，调查涉及被征地家庭总人数959人；另一方面是针对地方政府相关工作人员的访谈调研，主要咨询他们关于整个调研区域征地的保障安置情况、当地被征地农民生计情况、征地安置保障工作中存在的问题，以及他们对于保障被征地农民可持续生计的建议等。根据数据可获性，对新老政策征地实施后被征地农民可持续生计进行定量分析。 3.2 新旧政策下被征地农民可持续生计对比评价
3.2.1 被征地农民可持续生计的分类评价。
3.2.1.1 风险抵抗能力。新政策执行下被征地农民的风险抵抗能力反映在维持性目标上的完成率普遍较高，都达100%（表3），表明征地后，如果遭遇风险，被征地农民能够较好地应对，保障征地后的生计水平不降低。在保障长远生计的目标完成率上，这些被征地农民在人均纯收入和三大保险覆盖率上还有20%左右的差距，因此，新政策下被征地农民的风险抵抗能力在保障长远生计方面较强。
新政策下被征地农民的三大保险覆盖率明显提高，尤其是失业保险率提高了50%以上，使得征地后农民的生计可以获得更加全面的保障。同时，新政策下，对于农民的补偿标准也有所提高，征地拆迁的费用大大增加，这也成为被征地农民存款的主要来源。
3.2.1.2 资源保障能力。在资源保障能力方面，无论是维持性目标还是保障性目标，其完成率都较高（表4）。表现为被征地农民在征地后，其居住面积达到了人均40 m2的标准要求，其对于环境、交通、治安都比较满意。良好的基础设施建设、集中居住地的良好规划都对被征地农民的可持续生计的发展起到了积极作用。
与老政策相比，新政策实施下对于被征地农民的资源保障能力并没有太多改善，除了人均住房面积有所增加，其余对于环境、交通、治安的满意度均有所下降。其主要原因是目前我国经济发展模式仍然是先污染后治理，工业企业向远离城市的城郊结合处、郊区大量转移时也带去了大量废气和污水，同时征地工程的施工也造成了空气质量、水质量的下降。
3.2.1.3 社会适应能力。新政策执行下被征地农民的社会适应能力，在维持性目标的完成率上，除参加就业培训率明显偏低外，其余均为100%（表5）。说明被征地农民在征地后能够基本适应城市生活，维持原本的生活水平。但是从保障长远生计指标的目标完成率来看，除人脉关系融合度目标达到85%以上外，其余指标均低于80%。因此，从长远来看，为保障被征地农民的可持续生计，对于提升其人力资本的配套政策还应有所加强，例如通过夯实基础教育、兴办职业教育，提高被征地农民务农外的谋生能力。
新政策执行背景下，被征地农民的人均受教育年限变长，务农外的谋生技能的掌握情况更好，人脉关系的融合度也更高。但是在就业培训方面的指标完成率偏低，其主要原因是20～40岁的青壮年大多数早已脱离农业生产，征地之前就有了稳定工作，不需要再参加职业培训；而41～50岁的被征地中年农民文化程度相对较低，吸收新知识的能力较弱，他们认为自己即使参加培训，在短期内也学不会任何东西，所以也不会参加就业培训。
3.2.2 被征地农民可持续生计的综合评价。根据构建的评价指标体系及指数模型，可进行南京市被征地农民可持续性生计的综合指数计算，计算公式为：
被征地农民可持续生计综合指数=0.413A+0.260B+0.327C
即各级指标的权重乘以其对应的综合指数。由于调研所得南京市被征地农户的剩余土地较少，对其未来生计的影响较弱，因此删去人均耕地面积和农地质量满意度2个指标。
通过被征地农民可持续生计综合指数的计算公式，可得出新、老政策下南京市被征地农民的生计综合指数（图1）。新政策实施下，南京被征地农民的风险抵抗能力、社会适应能力以及可持续生计的综合能力较老政策均有所提高，主要反映在人均纯收入、家庭存款、三大保险覆盖率、人均受教育水平以及人脉关系融合度的提高上。新政策提供的全面的社会保障和较高的征地补偿有力地支持了被征地农民可持续生计的发展，但是在资源环境质量的改善方面，新政策还应该有所突破。
4 结论与建议
4.1 结论 该研究对南京市被征地农民的调研和实证分析表明，征地政策调整对被征地农民可持续生计影响明显。征地制度具有强制性，因而征地政策实际对被征地农民可持续生计影响十分显著。新政策实施后，由于提高了征地补偿安置水平，并且将被征地农民纳入城镇企业职工养老保险，被征地农民的可持续生计综合指数有较大提高。
4.2 拓宽被征地农民长远生计安置途径 尽管现行的被征地农民生计问题得到了全社会的广泛关注，农民的生计得到了一定程度的维护和保障，但离长远生计有保障的目标仍有一定的距离，尤其是农村劳动力就业、农民教育等仍不能满足农民长远生计的需求。因此，在今后的征地政策调整中，除提高征地补偿安置水平，扩大被征地农民进入社保范围等，还应拓宽安置渠道、加大对被征地农民再就业扶持以及提供长远救助等[5]；引导有条件的地区开展实物留用地安置试点，做大做强村集体经济组织财产，推进集体资产股份化改造；结合农村土地流转等政策，鼓励被征地农民参与村集体土地承包；结合农村宅基地有偿推出等，引入集体建设用地作价入股和出让机制，让被征地农民成为“股东”，真正享受土地增值收益。
参考文献
[1]任淮秀，汪昌云.建设项目后评价理论与方法[M].北京：中国人民大学出版社，1992：23-24.
[2]江苏省发展和改革委员会.江苏基本实现现代化指标体系（2013年修订，试行）[A].2013-06-13.
[3]李小云，董强，饶小龙，等.农户脆弱性分析方法及其本土化应用[J].中国农村经济，2007（4）：32-38.
[4]卢海元.被征地农民安置与社会保障的政策选择和制度安排[J].国土资源，2007（1）：40-42.
[5]张媛.失地农民社会救助的障碍分析与制度完善[J].生产力研究，2012（3）：42-44.