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〔摘要〕 政府共谋现象是一种制度化了的、具有合法性基础的非正式行为，其生成机理包括发生基础和触发机制两方面。其发生基础是：共谋现象是多方参与者的共同参与，政府自利性的存在和觉醒使共谋现象成为可能，适当的权力与制度构成共谋现象发生的平台基础。其触发机制是：资源稀缺性为共谋创造了前提，政府组织碎片化为共谋现象创造了发生契机，政府组织间权责失衡为共谋现象创造了触发条件，政府角色多重性为共谋现象提供了合法性基础，政府组织间的趋同性成为共谋现象发生的内在驱动力。只有在政府组织结构和制度设计方面进行相应变革，从发生基础和触发机制着手，双管齐下方能有效阻止政府共谋现象的产生和重复再生。
〔关键词〕 共谋现象，生成机理，政府组织，发生基础，触发机制
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）01-0086-05
〔收稿日期〕 2013-11-09
〔基金项目〕 国家社会科学基金项目“中国族际政治和谐治理研究”（12BZZ020），负责人刘荣。
〔作者简介〕 米恩广（1983-），男，回族，云南大理人，南京大学政府管理学院博士生、讲师，主要研究方向为公共管理。
张莹丹（1993-），女， 山西太原人， 天津大学文法学院汉语言文学专业 2011级本科生， 主要研究方向为中国文化。
政府组织机构庞大、复杂，为了共同的利益，政府组织运行中难免会产生“共谋现象”，该现象引发的问题也会给政府体制建设与管理带来了新难题，对政府组织形象塑造、组织运行等产生破坏性影响。针对这一问题，本文结合组织社会学相关理论，以政府组织结构和组织运行为逻辑主线，尝试对政府共谋现象的内涵作系统性解析，对其生成机理作深入的理论性阐释。
一、“共谋现象”的内涵阐析
“共谋”其词源为拉丁文“collūdere”，意为“to collude” 即“to conspire together”，英语为“collusion”，译为共谋、勾结。〔1 〕 （P363 ）“collusion”最初是西方经济学家用来解释经济学交易过程中不正当的带有勾结、 串通、舞弊的牟利行为，这一词义带有明显的不正当性，提出者对共谋现象赋予了贬义。该词汇在法律上也广泛使用，如：共谋共同犯罪等，但共谋的法律性质在大陆法系国家和我国刑法学界并不一致，但不可否认的重要性质之一是共谋现象的不合理性。1986年，Tirole指出，正式的组织可以被看作重叠交叉的委托代理关系网，由简单的两层委托代理到复杂的委托代理关系网，使共谋成为可能。〔2 〕共谋现象被引用到行政学领域，主要用来研究政府管理行为并成为行政学领域研究政府组织行为学的一个重要概念。经济学中“共谋现象”也译为“合谋行为”，是指具有委托代理关系的组织或系统内的一些（或全部）代理人除了和初始委托人达成的委托— 代理契约外，他们之间为了自身的利益又达成某种私下协议，即子契约。〔3 〕 子契约在利益的博弈中往往会与主契约相违背甚至抵触，与委托人的委托初衷大相径庭，因而随着子契约付诸实施，共谋现象也成为一种应然行为。经济学意义上的“共谋现象”是一种利己主义行为，常常损人利己，与社会利益相违背。而周雪光在研究政府共谋现象时认为，共谋现象是指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督。〔4 〕 从该定义分析：共谋现象的发生主要基于基层政府和他的上级政府，其行为目的是应对来自上级的政策法令和检查监督，共谋现象是一个相互配合的互动过程，是一种中性行为。
综上所述，我们可以得到如下结论：第一，组织是“共谋现象”发生的重要载体，共谋现象是一种基于利益博弈的互动行为。其发生基础具有稳定的合法性，该行为可重复再生。第二，“共谋现象”可以发生于任何组织，政府组织也不例外，而政府组织的“共谋现象”与企业间的“共谋现象”有质上的区别。 政府间“共谋现象”是一种国家制度遮蔽下非正式行为，此类行为具有“半遮半明”的隐蔽性特点，“半遮半明”即该行为与国家政策法规相违背，但又在政府正式组织结构中以公权力为后盾公开实施，这一行为在各级政府间已心照不宣地达成共识，是一个公开的秘密。第三，政府的“共谋现象”是建立在政策法规的基础之上得以实施，与企业“共谋现象”相比较，政府“共谋现象”是一种以合法性为基础的非正式行为，具有稳定的共谋关系，共谋现象是基于政策制定、执行而发生的，因而一定程度受到政策法规的隐性庇护，是一种非预期行为。
据此，笔者认为，政府“共谋现象”可理解为：各级政府在制定、执行政策、法令过程中，为维护个人、团体或组织的利益，欺瞒、应付上级政府监督、检查，以各级政府间关系为枢纽，以政府组织为载体，政策和制度为依托，上下级政府间、同级政府间相互配合的一种制度化了的、具有合法性基础的非正式行为。当然共谋现象也可以发生在政府组织和社会之间，但本文仅基于政府组织内部结构进行分析，政府共谋现象是一种非预期性的行为结果，是制度设计的产物。政府共谋现象有其深刻的生成机理，文章将从政府共谋现象的发生基础和触发机制两个维度对其生成机理进行理论性阐释。
二、政府共谋现象的发生基础
政府是政策的决策者和执行主体，也是政策运作的主要载体，在组织运行各相关要素中位置关键、作用特殊。构成政府组织的个体是理性的“经济人”，政策制定执行过程中自己会受主观意识和其他因素的影响去追逐利益最大化，但个人能力有限，受制于组织中各种条件，要实现所逐利益需要借助他人之力，个人或组织间的共谋便成为实现所逐利益的最佳选择。政府共谋现象是政府组织设计的理性制度的产物，政府共谋现象的生成必须具备一定的基础。
（一）共谋现象是多方参与者的共同参与。政府共谋现象是政府体制改革中一种非预期行为，并非凭空而生。政府共谋现象是一个复杂的行为，需要多方参与者的共同参与，是多主体行为互动的产物，因此，政府共谋现象发生的要件之一就是多方参与者的共同参与。没有具备理性的行为人和组织的发起和参与，共谋现象是不可能发生的，但严格意义上的发起者和参与者并没有一定标志和界限，政府共谋现象形式多样化，该行为可以是政府内部部门之间、层级之间、上下级之间的共谋，也可以是政府组织、个人和组织之外的团体、个人的共谋，但二者的性质也是有区别的，前者是基于政府部门或个人利益，当然不排除为群体利益而进行共谋，后者主要是基于以权谋私的行为。诸多参与者根据不同需求和环境的变化扮演不同的角色，需求和环境的变化使得共谋现象的发起者和参与者完成角色的转变。某一层级政府尤其是上级政府手中掌握着大量的稀缺资源如财政、政策等，往往成为共谋的目标对象，但有些情况下为缓减压力实现利益、效用最大化，掌握稀有资源的政府部门也会成为共谋的发起者，诸如此类的共谋现象已是屡见不鲜，如某高官与金螳螂公司的共谋等，有了组织和人的参与，共谋现象也就具备了发生的必要条件。 （三）政府组织间权责失衡为共谋现象创造了触发条件。传统政府官僚组织是一个权力自上而下单一运行的科层等级组织，上下级之间的关系是基于对权威和命令的服从，集权制下上级组织集权形成了对下级的绝对权威控制。政府官僚组织中权威逐级递增是政府科层等级组织的一大特点，但政府层级设置一直难以跳出“集权—放权—集权”的怪圈。政府机构改革过程中，某些国家的上级政府将一些能带来直接效益的权限如税收等管理权限上收，随着下级政府的管理权限被收回，其管辖权力也随之散失，权力也随之削减，但事权和责任较之以往反而增大，各级政府组织间权责失衡之势越来越明显，产生的负面影响也更加强烈。
在一些国家中，随着政府体制改革的开展，上级政府和下级政府，尤其是中央政府和地方政府的事权与财权分离，越来越多的原本由中央和上级政府负责的事情不断下移，较之以往地方政府承当的责任日益增大，主要是社会职能扩大，肩负着向社会提供教育、医疗、就业、社会保障等责任，这也使得地方政府面临着前所未有的财政压力。事实上，上级政府组织中的官员也是逐利的理性经济人，在行使决定权时会运用自己所拥有的权力在组织制度的合法遮掩下去实现组织目标或个人目标，便把一些无权责重的“包袱”以下命令和派任务的形式层层下抛，逐级施压，不断把责任逐级下移，最终承担该任务的多为乡镇等最基层的政府组织。然而基层政府组织成员并非总是机械地执行上级指令的“组织人”，他们总有着各自的想法、情感和利益，他们必然要把自己的情感、主观认知、利益带入命令的执行过程。在此过程中，上级集权会触及下级的利益，上级基于权力将责任下移，下级因权小责大会千方百计地将责任分散出去。在上层的命令向下逐层传达时，会被扩展得越来越具体。事实上，有许多不同的办法可以使这些命令在每个层级中被具体化，而且每个官员都有一定的选择空间，以便选择一个他可以遵循的办法。〔8 〕 （P143 ） 每个层级由于组织集权，责任下移而导致上下级间权责失衡，利益格局变迁，在此情此景下如何才能既完成任务又不损失利益？共谋合作成为最佳选择。共谋需要基于共同目标和利益的各层级政府的共同参与，一来可以以最小的成本完成任务，实现利益最大化；二来可以基于利益链实现风险共担。由此政府组织上下级间权责失衡的悖论成为了政府共谋现象的触发条件，共谋现象也就顺理成章了。
（四）政府角色多重性为共谋现象提供了合法性基础。政府组织的每一个部门、每一个成员在政府组织中都被法律赋予合法的身份，每一个角色与职位相对应，且是唯一的。但在组织机制运行中，政府官员角色出现了多重现象，一个官员可同时身兼数职，被赋予了不同的合法身份，可以在同一件事情中扮演不同角色，他既是政策命令的制定者，也是执行者，既扮演领导者又扮演执行者，合法性机制使得组织不得不接受制度环境里构建起来的具有合法性的形式和做法。〔9 〕 （P76 ）在每一级组织中都被赋予合法的身份，这为共谋现象的进行提供了合法性基础。正如艾云的研究发现，在计生政策执行过程中，各级政府同时扮演着“检查者”与“被检查者”的双重角色。当县计生局应对来自省市上级部门的检查时，他们作为被检查者一方，与镇政府和村委会一起参与“共谋现象”；而当县计生局检查下级部门的工作时，同一批官员则扮演着“检查者”的角色，并且这种角色转换常常在一夜之间实现。由此可见，在多重角色扮演的过程中，合法性提高了组织的生存能力，也提升了共谋现象的存活率，在正式组织规则的庇护下各级政府官员可以多重身份扮演不同的合法角色，每一种角色都身处不同的利益层级，为实现各层级的利益，必须融入到各层级组织中，多重合法角色为其提供了平台，角色的多重性又为参与共谋者赋予了合法身份，角色的多重性增大了政府共谋的可能性，强化了共谋的合法性基础。
（五）政府组织间的趋同性成为共谋现象发生的内在驱动力。政府组织的趋同现象指的是政府组织内部结构、组织行为等方面的相似性。在制度等外力的驱动下政府组织的趋同性越来越明显，一定程度上来说，政府共谋现象与趋同性脱不了干系。根据迪玛奇奥和鲍威尔的研究，有三个机制导致了组织行为的趋同：一是强迫性机制。在政府组织里，组织和其成员必须遵守法律、规章、命令等，否则就会依法处置，法律、命令具有强迫性，组织和成员必须无条件接受，面对强迫性机制的巨大压力，如何减压？联合共谋来完成任务便成为大家的共识。二是模仿性机制。政府组织间在业务、关系上来往密切，但生存于其中的环境具有极大的不确定性，当环境不确定时，各层级政府不知道怎么样做才是最佳的方案，于是便去模仿同领域中成功的组织行为和做法，来规避惩罚的风险，共谋便成为各级组织规避惩罚风险最乐于模仿学习的行为。三是社会规范机制。社会规范是一种共享观念或者共享的思维方式，政府组织稳定运行后，组织中形成的共享观念或者共享的思维方式便成为政府组织的一个有机组成部分，虽然没有明文规定告知你怎么做，但是在组织成员熟悉自己业务和职责的过程中便不知不觉地接受了这些不成文的规范，共谋也自然成为组织趋同现象的题中之义。由此可见，政府组织间的趋同性是共谋现象发生的又一内在的触发因素。
综上所述，政府共谋现象有别于其他组织的共谋现象，有其自身的特殊性，进而使得该行为有着复杂的生成机理。政府共谋现象是一种复杂的、难以治理的行为，发生于正式组织运行过程中，是正式组织内制度化的非正式行为，也是中央集权、权责失衡的非预期结果。政府共谋现象反映了政府组织在运行中与组织环境、目标设置、政策制定与执行、权责机制等因素的不兼容性及其内在矛盾。各级政府间共谋现象的发生有其独特的制度环境和存在基础，引发政府共谋现象的原因复杂且多样化，政府共谋现象的发生需要特定的基础和触发机制，二者缺一不可，没有发生基础共谋现象便成为空中楼阁，难以发生；缺乏触发机制共谋现象则成为无源之水。科层等级所形成的行政级别隶属关系是政府共谋现象滋生的温床，权力和制度是共谋现象运行的平台，利益是共谋现象发生的直接驱动力，组织间的关系、趋同性是共谋现象不可或缺的要件。政府共谋现象的解决并非一朝一夕之事，该现象的杜绝需要政府组织由内及外、内外结合形成合力，该问题的解决任重而道远。应该认识到，政府组织有别于其他的经济组织，是一种具有合法性基础的垄断组织，对这一组织及其固有的组织现象进行深入系统的研究，将有利于政府共谋现象的解决。
参考文献：
〔1〕陆谷孙. 英汉大词典 〔K〕.上海：上海译文出版社，2007.
〔2〕赵文华，等. 一个新的委托代理问题——共谋现象〔J〕. 西北大学学报（哲学社会科学版），1998（3）.
〔3〕郑晓薇. 共谋现象在政府采购中的表现及对策分析〔J〕. 上海管理科学，2006（4）.
〔4〕周雪光.基层政府间的共谋现象——一个政府行为的制度逻辑〔J〕. 社会学研究，2008（6）.
〔5〕丁 煌. 政策执行阻滞机制及其防治对策—— 一项基于行为和制度的分析〔M〕. 北京：人民出版社，2002.
〔6〕曾凡军. 基于整体性治理的政府组织协调性研究〔M〕. 武汉：武汉大学出版社，2013.
〔7〕Diana Leat. Kimberly Seltzer and Gerry Stoker. Towards Holistic Governance： the New Reform Agenda〔M〕. New York ： Palgrave，2002.
〔8〕〔美〕安东尼·唐斯. 官僚制内幕〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2006.
〔9〕周雪光.组织社会学十讲〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2003.
责任编辑 周 荣
〔关键词〕 共谋现象，生成机理，政府组织，发生基础，触发机制
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）01-0086-05
〔收稿日期〕 2013-11-09
〔基金项目〕 国家社会科学基金项目“中国族际政治和谐治理研究”（12BZZ020），负责人刘荣。
〔作者简介〕 米恩广（1983-），男，回族，云南大理人，南京大学政府管理学院博士生、讲师，主要研究方向为公共管理。
张莹丹（1993-），女， 山西太原人， 天津大学文法学院汉语言文学专业 2011级本科生， 主要研究方向为中国文化。
政府组织机构庞大、复杂，为了共同的利益，政府组织运行中难免会产生“共谋现象”，该现象引发的问题也会给政府体制建设与管理带来了新难题，对政府组织形象塑造、组织运行等产生破坏性影响。针对这一问题，本文结合组织社会学相关理论，以政府组织结构和组织运行为逻辑主线，尝试对政府共谋现象的内涵作系统性解析，对其生成机理作深入的理论性阐释。
一、“共谋现象”的内涵阐析
“共谋”其词源为拉丁文“collūdere”，意为“to collude” 即“to conspire together”，英语为“collusion”，译为共谋、勾结。〔1 〕 （P363 ）“collusion”最初是西方经济学家用来解释经济学交易过程中不正当的带有勾结、 串通、舞弊的牟利行为，这一词义带有明显的不正当性，提出者对共谋现象赋予了贬义。该词汇在法律上也广泛使用，如：共谋共同犯罪等，但共谋的法律性质在大陆法系国家和我国刑法学界并不一致，但不可否认的重要性质之一是共谋现象的不合理性。1986年，Tirole指出，正式的组织可以被看作重叠交叉的委托代理关系网，由简单的两层委托代理到复杂的委托代理关系网，使共谋成为可能。〔2 〕共谋现象被引用到行政学领域，主要用来研究政府管理行为并成为行政学领域研究政府组织行为学的一个重要概念。经济学中“共谋现象”也译为“合谋行为”，是指具有委托代理关系的组织或系统内的一些（或全部）代理人除了和初始委托人达成的委托— 代理契约外，他们之间为了自身的利益又达成某种私下协议，即子契约。〔3 〕 子契约在利益的博弈中往往会与主契约相违背甚至抵触，与委托人的委托初衷大相径庭，因而随着子契约付诸实施，共谋现象也成为一种应然行为。经济学意义上的“共谋现象”是一种利己主义行为，常常损人利己，与社会利益相违背。而周雪光在研究政府共谋现象时认为，共谋现象是指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督。〔4 〕 从该定义分析：共谋现象的发生主要基于基层政府和他的上级政府，其行为目的是应对来自上级的政策法令和检查监督，共谋现象是一个相互配合的互动过程，是一种中性行为。
综上所述，我们可以得到如下结论：第一，组织是“共谋现象”发生的重要载体，共谋现象是一种基于利益博弈的互动行为。其发生基础具有稳定的合法性，该行为可重复再生。第二，“共谋现象”可以发生于任何组织，政府组织也不例外，而政府组织的“共谋现象”与企业间的“共谋现象”有质上的区别。 政府间“共谋现象”是一种国家制度遮蔽下非正式行为，此类行为具有“半遮半明”的隐蔽性特点，“半遮半明”即该行为与国家政策法规相违背，但又在政府正式组织结构中以公权力为后盾公开实施，这一行为在各级政府间已心照不宣地达成共识，是一个公开的秘密。第三，政府的“共谋现象”是建立在政策法规的基础之上得以实施，与企业“共谋现象”相比较，政府“共谋现象”是一种以合法性为基础的非正式行为，具有稳定的共谋关系，共谋现象是基于政策制定、执行而发生的，因而一定程度受到政策法规的隐性庇护，是一种非预期行为。
据此，笔者认为，政府“共谋现象”可理解为：各级政府在制定、执行政策、法令过程中，为维护个人、团体或组织的利益，欺瞒、应付上级政府监督、检查，以各级政府间关系为枢纽，以政府组织为载体，政策和制度为依托，上下级政府间、同级政府间相互配合的一种制度化了的、具有合法性基础的非正式行为。当然共谋现象也可以发生在政府组织和社会之间，但本文仅基于政府组织内部结构进行分析，政府共谋现象是一种非预期性的行为结果，是制度设计的产物。政府共谋现象有其深刻的生成机理，文章将从政府共谋现象的发生基础和触发机制两个维度对其生成机理进行理论性阐释。
二、政府共谋现象的发生基础
政府是政策的决策者和执行主体，也是政策运作的主要载体，在组织运行各相关要素中位置关键、作用特殊。构成政府组织的个体是理性的“经济人”，政策制定执行过程中自己会受主观意识和其他因素的影响去追逐利益最大化，但个人能力有限，受制于组织中各种条件，要实现所逐利益需要借助他人之力，个人或组织间的共谋便成为实现所逐利益的最佳选择。政府共谋现象是政府组织设计的理性制度的产物，政府共谋现象的生成必须具备一定的基础。
（一）共谋现象是多方参与者的共同参与。政府共谋现象是政府体制改革中一种非预期行为，并非凭空而生。政府共谋现象是一个复杂的行为，需要多方参与者的共同参与，是多主体行为互动的产物，因此，政府共谋现象发生的要件之一就是多方参与者的共同参与。没有具备理性的行为人和组织的发起和参与，共谋现象是不可能发生的，但严格意义上的发起者和参与者并没有一定标志和界限，政府共谋现象形式多样化，该行为可以是政府内部部门之间、层级之间、上下级之间的共谋，也可以是政府组织、个人和组织之外的团体、个人的共谋，但二者的性质也是有区别的，前者是基于政府部门或个人利益，当然不排除为群体利益而进行共谋，后者主要是基于以权谋私的行为。诸多参与者根据不同需求和环境的变化扮演不同的角色，需求和环境的变化使得共谋现象的发起者和参与者完成角色的转变。某一层级政府尤其是上级政府手中掌握着大量的稀缺资源如财政、政策等，往往成为共谋的目标对象，但有些情况下为缓减压力实现利益、效用最大化，掌握稀有资源的政府部门也会成为共谋的发起者，诸如此类的共谋现象已是屡见不鲜，如某高官与金螳螂公司的共谋等，有了组织和人的参与，共谋现象也就具备了发生的必要条件。 （三）政府组织间权责失衡为共谋现象创造了触发条件。传统政府官僚组织是一个权力自上而下单一运行的科层等级组织，上下级之间的关系是基于对权威和命令的服从，集权制下上级组织集权形成了对下级的绝对权威控制。政府官僚组织中权威逐级递增是政府科层等级组织的一大特点，但政府层级设置一直难以跳出“集权—放权—集权”的怪圈。政府机构改革过程中，某些国家的上级政府将一些能带来直接效益的权限如税收等管理权限上收，随着下级政府的管理权限被收回，其管辖权力也随之散失，权力也随之削减，但事权和责任较之以往反而增大，各级政府组织间权责失衡之势越来越明显，产生的负面影响也更加强烈。
在一些国家中，随着政府体制改革的开展，上级政府和下级政府，尤其是中央政府和地方政府的事权与财权分离，越来越多的原本由中央和上级政府负责的事情不断下移，较之以往地方政府承当的责任日益增大，主要是社会职能扩大，肩负着向社会提供教育、医疗、就业、社会保障等责任，这也使得地方政府面临着前所未有的财政压力。事实上，上级政府组织中的官员也是逐利的理性经济人，在行使决定权时会运用自己所拥有的权力在组织制度的合法遮掩下去实现组织目标或个人目标，便把一些无权责重的“包袱”以下命令和派任务的形式层层下抛，逐级施压，不断把责任逐级下移，最终承担该任务的多为乡镇等最基层的政府组织。然而基层政府组织成员并非总是机械地执行上级指令的“组织人”，他们总有着各自的想法、情感和利益，他们必然要把自己的情感、主观认知、利益带入命令的执行过程。在此过程中，上级集权会触及下级的利益，上级基于权力将责任下移，下级因权小责大会千方百计地将责任分散出去。在上层的命令向下逐层传达时，会被扩展得越来越具体。事实上，有许多不同的办法可以使这些命令在每个层级中被具体化，而且每个官员都有一定的选择空间，以便选择一个他可以遵循的办法。〔8 〕 （P143 ） 每个层级由于组织集权，责任下移而导致上下级间权责失衡，利益格局变迁，在此情此景下如何才能既完成任务又不损失利益？共谋合作成为最佳选择。共谋需要基于共同目标和利益的各层级政府的共同参与，一来可以以最小的成本完成任务，实现利益最大化；二来可以基于利益链实现风险共担。由此政府组织上下级间权责失衡的悖论成为了政府共谋现象的触发条件，共谋现象也就顺理成章了。
（四）政府角色多重性为共谋现象提供了合法性基础。政府组织的每一个部门、每一个成员在政府组织中都被法律赋予合法的身份，每一个角色与职位相对应，且是唯一的。但在组织机制运行中，政府官员角色出现了多重现象，一个官员可同时身兼数职，被赋予了不同的合法身份，可以在同一件事情中扮演不同角色，他既是政策命令的制定者，也是执行者，既扮演领导者又扮演执行者，合法性机制使得组织不得不接受制度环境里构建起来的具有合法性的形式和做法。〔9 〕 （P76 ）在每一级组织中都被赋予合法的身份，这为共谋现象的进行提供了合法性基础。正如艾云的研究发现，在计生政策执行过程中，各级政府同时扮演着“检查者”与“被检查者”的双重角色。当县计生局应对来自省市上级部门的检查时，他们作为被检查者一方，与镇政府和村委会一起参与“共谋现象”；而当县计生局检查下级部门的工作时，同一批官员则扮演着“检查者”的角色，并且这种角色转换常常在一夜之间实现。由此可见，在多重角色扮演的过程中，合法性提高了组织的生存能力，也提升了共谋现象的存活率，在正式组织规则的庇护下各级政府官员可以多重身份扮演不同的合法角色，每一种角色都身处不同的利益层级，为实现各层级的利益，必须融入到各层级组织中，多重合法角色为其提供了平台，角色的多重性又为参与共谋者赋予了合法身份，角色的多重性增大了政府共谋的可能性，强化了共谋的合法性基础。
（五）政府组织间的趋同性成为共谋现象发生的内在驱动力。政府组织的趋同现象指的是政府组织内部结构、组织行为等方面的相似性。在制度等外力的驱动下政府组织的趋同性越来越明显，一定程度上来说，政府共谋现象与趋同性脱不了干系。根据迪玛奇奥和鲍威尔的研究，有三个机制导致了组织行为的趋同：一是强迫性机制。在政府组织里，组织和其成员必须遵守法律、规章、命令等，否则就会依法处置，法律、命令具有强迫性，组织和成员必须无条件接受，面对强迫性机制的巨大压力，如何减压？联合共谋来完成任务便成为大家的共识。二是模仿性机制。政府组织间在业务、关系上来往密切，但生存于其中的环境具有极大的不确定性，当环境不确定时，各层级政府不知道怎么样做才是最佳的方案，于是便去模仿同领域中成功的组织行为和做法，来规避惩罚的风险，共谋便成为各级组织规避惩罚风险最乐于模仿学习的行为。三是社会规范机制。社会规范是一种共享观念或者共享的思维方式，政府组织稳定运行后，组织中形成的共享观念或者共享的思维方式便成为政府组织的一个有机组成部分，虽然没有明文规定告知你怎么做，但是在组织成员熟悉自己业务和职责的过程中便不知不觉地接受了这些不成文的规范，共谋也自然成为组织趋同现象的题中之义。由此可见，政府组织间的趋同性是共谋现象发生的又一内在的触发因素。
综上所述，政府共谋现象有别于其他组织的共谋现象，有其自身的特殊性，进而使得该行为有着复杂的生成机理。政府共谋现象是一种复杂的、难以治理的行为，发生于正式组织运行过程中，是正式组织内制度化的非正式行为，也是中央集权、权责失衡的非预期结果。政府共谋现象反映了政府组织在运行中与组织环境、目标设置、政策制定与执行、权责机制等因素的不兼容性及其内在矛盾。各级政府间共谋现象的发生有其独特的制度环境和存在基础，引发政府共谋现象的原因复杂且多样化，政府共谋现象的发生需要特定的基础和触发机制，二者缺一不可，没有发生基础共谋现象便成为空中楼阁，难以发生；缺乏触发机制共谋现象则成为无源之水。科层等级所形成的行政级别隶属关系是政府共谋现象滋生的温床，权力和制度是共谋现象运行的平台，利益是共谋现象发生的直接驱动力，组织间的关系、趋同性是共谋现象不可或缺的要件。政府共谋现象的解决并非一朝一夕之事，该现象的杜绝需要政府组织由内及外、内外结合形成合力，该问题的解决任重而道远。应该认识到，政府组织有别于其他的经济组织，是一种具有合法性基础的垄断组织，对这一组织及其固有的组织现象进行深入系统的研究，将有利于政府共谋现象的解决。
参考文献：
〔1〕陆谷孙. 英汉大词典 〔K〕.上海：上海译文出版社，2007.
〔2〕赵文华，等. 一个新的委托代理问题——共谋现象〔J〕. 西北大学学报（哲学社会科学版），1998（3）.
〔3〕郑晓薇. 共谋现象在政府采购中的表现及对策分析〔J〕. 上海管理科学，2006（4）.
〔4〕周雪光.基层政府间的共谋现象——一个政府行为的制度逻辑〔J〕. 社会学研究，2008（6）.
〔5〕丁 煌. 政策执行阻滞机制及其防治对策—— 一项基于行为和制度的分析〔M〕. 北京：人民出版社，2002.
〔6〕曾凡军. 基于整体性治理的政府组织协调性研究〔M〕. 武汉：武汉大学出版社，2013.
〔7〕Diana Leat. Kimberly Seltzer and Gerry Stoker. Towards Holistic Governance： the New Reform Agenda〔M〕. New York ： Palgrave，2002.
〔8〕〔美〕安东尼·唐斯. 官僚制内幕〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2006.
〔9〕周雪光.组织社会学十讲〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2003.
责任编辑 周 荣