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【摘要】小城镇环境基础设施项目有明显的地域性、资产专属性、投资回收期长和投资规模小且分散的特点,在项目融资方面又面临着资金短缺、融资渠道不畅,融资条件不匹配等诸多问题,需要引入国际金融组织贷款这类长期的,稳定的且有规范项目管理经验的项目资金来源。但其在利用国际金融组织贷款方面如果分项目实施又在规范性、信用保障、合作能力方面难以满足国际金融组织较高的贷款管理要求。为此,可组建特别融资平台,链接国际金融组织资金供给与小城镇环境基础设施的资金需求,同时达到提高项目的管理规范化要求与灵活控制的新平衡。本文结合上海的案例分析这一创新融资模式的操作流程,并重点分析了其中的风险管理。
【关键词】国际金融组织贷款 小城镇环境基础设施 特别融资平台
一、国际金融组织贷款特别融资平台的构建
1、组织结构
建立特别融资平台统筹向国际金融组织进行项目融资,同时在项目融资信用建设方面,引入包括公共部门授权投资机构担保以及特许经营权质押等方式,集合并提升融资平台的信用等级,使其符合国际金融组织的信用要求。在贷款执行过程中,小城镇基础设施项目通过融资平台实现同国际金融组织的沟通,而国际金融组织则通过融资平台进行政策操作和项目规范管理(见图1)。
2、主要功能
(1)自主型集约化的项目融资平台。从其组织结构图可以看到,特别融资平台实际上是众多融资项目的集合。而该平台在进行项目选择和资金分配时,是基于自主性运用信贷资金的考虑,并结合国家和地方政府对小城镇环境保护项目的政策性资金,以及其他相关投入,对不同地域、不同期限、不同规模的小城镇环境基础设施项目进行融资方案设计,债务分配和贷款管理。
(2)专业化的环境项目管理平台。特别融资平台的专业能力主要体现在:对环境项目有着丰富的投资建设和生产运行经验,通晓技术规范、行业标准、项目建设和商业规则,具有成功运作特许经营模式的能力,同时在建成后生产运营管理方面经验成熟;对国际金融组织贷款政策掌握的能力,包括国际金融组织贷款宗旨、业务原则,贷款使用程序,贷款使用方式的政策掌握等;对项目专业的财务管理能力,特别融资平台凭借其专业能力,将项目的投资规模、项目收益估算、项目财务结构和风险系数等核心性专有知识融入到业务操作规程中,为特定的环境基础设施项目和企业提供量身定造、切合实际的融资服务。
(3)信用增级机制的实现平台。信用增级机制主要是改变传统的国际金融组织贷款所要求的政府转贷担保模式,这种模式下小城镇环境基础设施的政府层级风险承担能力无法达到国际金融组织的要求。特别融资平台从两个方面进行信用增级。一是特别融资平台本身利用更高一层的政府信用担保或国有投资公司担保或风险补偿金担保;二是在帮助项目建立市场化运作机制的同时也通过各项目的政府特许经营协议和回购协议的保证集中了多边政府信用。
二、上海郊县环境基础设施项目的特别融资平台应用
郊区环境基础设施项目集约化融资平台(DFV),由上海市负责建设投资的公司投资成立。其核心功能是通过其自主集约化平台直接向区县镇级环境治理基础设施项目提供长期贷款,协助并推动区县镇政府及其项目公司获得世界银行的支持,发展郊区环境治理基础设施的建设。DFV同时实施的政策目标是,在项目准备和项目管理工作中引入国际标准,来提高区县镇基础设施项目的投资效能,同时引进市场化的项目机制,促进特许经营模式在环境基础设施建设领域的推广,改善区县镇环境治理基础设施的服务能力和效率。
1、DFV与世界银行
DFV是世界银行贷款的借款人,负责贷款申请与贷款偿还。由于DFV具有拟实施项目的评估和选择权,为此,世界银行首先对DFV作为贷款管理机构的独立管理与运作能力进行评估,评估的主要内容包括其工作内容、操作程序、金融产品及服务定价、管理模式、社会和环境保障机制等,上述内容最终形成DFV的管理操作手册,由DFV遵照执行。在通过上述评估后,世界银行即授予DFV贷款额度,由DFV根据操作手册的要求,独立实施贷款项目的选择。2006年开始,世界银行首期授予了DFV公司3000万美元贷款,由DFV对郊区小型环保基础设施实施评估选择并进行融资。
2、DFV与郊区环保项目
DFV对郊区环保项目的融资运作管理在项目开发、准备、实施的整个周期内由六个阶段构成。各阶段的具体任务是:项目选择阶段,DFV将通过市场途径、政策指引或经地方政府和项目公司推荐等方法寻找潜在项目;项目预评估阶段,DFV将对项目单位准备的预可研报告(或项目建议书)进行评估;项目评估阶段,对于经过政府可研审批的项目,DFV将根据操作手册要求从技术、经济、财务、安全保障、机构、信用等方面进行全面评估;项目融资阶段,DFV与项目公司共同起草,谈判并签订融资协议;项目实施阶段,DFV与项目公司根据融资协议的规定进行采购,建设和运营等工作;融资收回阶段:项目公司对DFV的融资予以偿还。
3、DFV的信用增级
上海市财政局与DFV签订世行贷款再转贷协议,该协议由其总公司实施担保,贷款总额3000万美元。郊区环境项目实施单位与 DFV签订合作框架协议,其中重要一项是签订特许经营权质押协议,对于暂未实现特许经营的项目则由区(县)城投等资信较高的实体为DFV提供担保,明确项目的风险保证机制。
三、特别融资平台的风险管理
1、项目风险管理
环境基础设施项目风险主要发生在项目的建设后期和运营前期,环境基础设施项目建设期项目面临风险主要的原因有:建造成本超支、建造工程延期、技术失败、承包商违约等,经营期间面临的风险主要有:收费价格受控制、环保标准变化、不付费或盗窃行为等。这些风险也会严重影响DFV项目融资平台的安全。DFV在进行项目评估和帮助项目公司设立相关机制时,应该提出各风险的应对管理策略,管理措施,管理模式和管理流程,就有关风险的分担与有关参与方进行谈判,设计出为项目各参与方所能接受的项目结构、融资、建设和运营的合同条款特别是特许权协议具体条款,从而实现项目各参与方之间合理的风险分担。主要的风险分担设计包括以下方面。
(1)完工风险的分担。完工风险的分担与特许经营期的设计直接相关。特许经营期的设计包括:选择特许经营期的结构,单时段的特许经营期是从项目开工建设到项目移交为止,双时段的特许经营期是从项目建设完工投入运营到项目移交为止;确定特许经营期的长短及形式;设计激励措施等。
(2)市场风险的分担。市场风险由谁分担或分担多少与收费设计直接相关。收费设计应考虑的因素包括:在给定的特许期内,收费水平应足够高,以保证项目公司收回投资,按时偿债并获得合理回报;基本收费形式应尽量与所需现金流吻合;收费结构应反映生产成本结构;应包括适当的调剂机制以降低项目公司的风险。
2、外债风险管理
DFV作为借用长期外债的平台,由于债务剩余期限较长,面临的外债风险更大,主要包括汇率风险和利率风险。外债风险管理工作应贯穿外债借、用、还全过程。
(1)汇率风险。由于DFV的外债主要为美元,项目公司对DFV的还款收入为人民币,因而面临汇率风险。我国2005年汇率制度改革后人民币汇率市场化使得人民币汇率的波幅趋大趋频,整体汇率风险增加。所以必须对外汇风险进行有效管理,主要的途径是使用适当的套期保值工具。一是货币掉期交易。货币掉期交易是双方按固定汇率在期初交换两种不同货币的本金,然后按预先规定的日期进行利息和本金的分期互换。DFV可以利用这一工具锁定美元债务成本,以利于项目公司安排财务计划,确保未来还款现金流的稳定性。二是外汇期权交易。期权交易也可以作为DFV在购汇还款中进行外债风险管理的有效手段。期权交易的方式是在还款到期日,期权的买方有权利但没义务买入或卖出某一种外汇或其他金融工具,期权的买方在交易之初要支付一定得期权费。举例来说,假如DFV在未来的六个月后要归还某笔贷款的美元本金和利息,为防止到期购汇时由于美元升值而带来的汇率风险,DFV可以购买六个月的美元看涨期权。到还款日,如果市场价格高于执行价格,DFV可执行期权,避免了汇率风险;若市场价格低于执行价格,DFV可以选择不执行期权,以现货市场上的价格买入美元,进行还款。三是远期外汇交易。远期外汇交易是指交易双方达成交易后,按事先约定的日期和约定的汇率进行交割的外汇买卖交易。远期外汇买卖最长一年,超过一年的交易称为超远规划期外汇买卖。远期外汇交易也是国际上常用的规避外汇风险,固定外汇成本的方法。和外汇期权交易不同的是,远期外汇交易对买卖双方都有约束力,到期后双方必须按照远期价格交易。
(2)利率风险。由于世界银行对DFV的长期贷款采用的是浮动利率形式:LIBOR+利差。而DFV所转贷至的项目公司其基本的收费单价和相应的处理量长期以来都会比较稳定,所以不稳定的利率会造成项目公司年度收益和现金流的波动。各种管理利率风险的工具和交易过程具有各自不同的特点和功能,因此DFV在进行利率风险管理时也可根据不同情况灵活加以综合运用,通过不同方法组合以实现利率风险控制。一是利率掉期又称“利率互换”,一般指同种货币不同利率产品之间的互换交易,不伴随本金的交换,分固定利率和浮动利率间的互换或浮动利率与浮动利率间的互换。通常,负债在利率看涨时,浮动利率转为固定利率。举例来说,DFV公司以LIBOR+50BPs借入资金,而使用贷款的项目公司A的投资收益预计为8%,当三个月LIBOR达到8%的时候,A公司的投资收益将会为0。如果LIBOR继续攀升,A将会产生损失。为避免这一损失,DFV可以与金融机构签订利率掉期,以固定利率如6%换出浮动利率LIBOR+50BPs。这样无论LIBOR 如何攀升,A公司始终锁定了浮动利率上升至6%的风险。二是利率上下限期权, 利率上下限期权的购买者可以通过购买一个特定的商定利率的利率上限期权,同时又以较低商定利率卖出一个利率下限期权来缩小利率的波动范围。利率上下限期权的实质是借款人买进一个看涨期权,同时卖出一个看跌期权,目的是以收入的看跌期权的期权费抵消一部分付出的看涨期权的期权费,并且实现把所承受利率的波动限制在一定范围内。
四、结论
特别融资平台的创新除了向小型环境基础设施项目提供项目资金支持外,还有效地引入国际金融组织的先进管理理念,同时又结合本土化的要求,提高了项目的管理能力。上海郊区环境项目的实施案例则从实际执行验证了这种融资机制的有效性。但同时也应该看到,特别融资平台从管理和实施的角度还有很多需要重点关注的地方。对项目风险的控制,对外债风险的防范也决定了其未来的可持续发展。
【关键词】国际金融组织贷款 小城镇环境基础设施 特别融资平台
一、国际金融组织贷款特别融资平台的构建
1、组织结构
建立特别融资平台统筹向国际金融组织进行项目融资,同时在项目融资信用建设方面,引入包括公共部门授权投资机构担保以及特许经营权质押等方式,集合并提升融资平台的信用等级,使其符合国际金融组织的信用要求。在贷款执行过程中,小城镇基础设施项目通过融资平台实现同国际金融组织的沟通,而国际金融组织则通过融资平台进行政策操作和项目规范管理(见图1)。
2、主要功能
(1)自主型集约化的项目融资平台。从其组织结构图可以看到,特别融资平台实际上是众多融资项目的集合。而该平台在进行项目选择和资金分配时,是基于自主性运用信贷资金的考虑,并结合国家和地方政府对小城镇环境保护项目的政策性资金,以及其他相关投入,对不同地域、不同期限、不同规模的小城镇环境基础设施项目进行融资方案设计,债务分配和贷款管理。
(2)专业化的环境项目管理平台。特别融资平台的专业能力主要体现在:对环境项目有着丰富的投资建设和生产运行经验,通晓技术规范、行业标准、项目建设和商业规则,具有成功运作特许经营模式的能力,同时在建成后生产运营管理方面经验成熟;对国际金融组织贷款政策掌握的能力,包括国际金融组织贷款宗旨、业务原则,贷款使用程序,贷款使用方式的政策掌握等;对项目专业的财务管理能力,特别融资平台凭借其专业能力,将项目的投资规模、项目收益估算、项目财务结构和风险系数等核心性专有知识融入到业务操作规程中,为特定的环境基础设施项目和企业提供量身定造、切合实际的融资服务。
(3)信用增级机制的实现平台。信用增级机制主要是改变传统的国际金融组织贷款所要求的政府转贷担保模式,这种模式下小城镇环境基础设施的政府层级风险承担能力无法达到国际金融组织的要求。特别融资平台从两个方面进行信用增级。一是特别融资平台本身利用更高一层的政府信用担保或国有投资公司担保或风险补偿金担保;二是在帮助项目建立市场化运作机制的同时也通过各项目的政府特许经营协议和回购协议的保证集中了多边政府信用。
二、上海郊县环境基础设施项目的特别融资平台应用
郊区环境基础设施项目集约化融资平台(DFV),由上海市负责建设投资的公司投资成立。其核心功能是通过其自主集约化平台直接向区县镇级环境治理基础设施项目提供长期贷款,协助并推动区县镇政府及其项目公司获得世界银行的支持,发展郊区环境治理基础设施的建设。DFV同时实施的政策目标是,在项目准备和项目管理工作中引入国际标准,来提高区县镇基础设施项目的投资效能,同时引进市场化的项目机制,促进特许经营模式在环境基础设施建设领域的推广,改善区县镇环境治理基础设施的服务能力和效率。
1、DFV与世界银行
DFV是世界银行贷款的借款人,负责贷款申请与贷款偿还。由于DFV具有拟实施项目的评估和选择权,为此,世界银行首先对DFV作为贷款管理机构的独立管理与运作能力进行评估,评估的主要内容包括其工作内容、操作程序、金融产品及服务定价、管理模式、社会和环境保障机制等,上述内容最终形成DFV的管理操作手册,由DFV遵照执行。在通过上述评估后,世界银行即授予DFV贷款额度,由DFV根据操作手册的要求,独立实施贷款项目的选择。2006年开始,世界银行首期授予了DFV公司3000万美元贷款,由DFV对郊区小型环保基础设施实施评估选择并进行融资。
2、DFV与郊区环保项目
DFV对郊区环保项目的融资运作管理在项目开发、准备、实施的整个周期内由六个阶段构成。各阶段的具体任务是:项目选择阶段,DFV将通过市场途径、政策指引或经地方政府和项目公司推荐等方法寻找潜在项目;项目预评估阶段,DFV将对项目单位准备的预可研报告(或项目建议书)进行评估;项目评估阶段,对于经过政府可研审批的项目,DFV将根据操作手册要求从技术、经济、财务、安全保障、机构、信用等方面进行全面评估;项目融资阶段,DFV与项目公司共同起草,谈判并签订融资协议;项目实施阶段,DFV与项目公司根据融资协议的规定进行采购,建设和运营等工作;融资收回阶段:项目公司对DFV的融资予以偿还。
3、DFV的信用增级
上海市财政局与DFV签订世行贷款再转贷协议,该协议由其总公司实施担保,贷款总额3000万美元。郊区环境项目实施单位与 DFV签订合作框架协议,其中重要一项是签订特许经营权质押协议,对于暂未实现特许经营的项目则由区(县)城投等资信较高的实体为DFV提供担保,明确项目的风险保证机制。
三、特别融资平台的风险管理
1、项目风险管理
环境基础设施项目风险主要发生在项目的建设后期和运营前期,环境基础设施项目建设期项目面临风险主要的原因有:建造成本超支、建造工程延期、技术失败、承包商违约等,经营期间面临的风险主要有:收费价格受控制、环保标准变化、不付费或盗窃行为等。这些风险也会严重影响DFV项目融资平台的安全。DFV在进行项目评估和帮助项目公司设立相关机制时,应该提出各风险的应对管理策略,管理措施,管理模式和管理流程,就有关风险的分担与有关参与方进行谈判,设计出为项目各参与方所能接受的项目结构、融资、建设和运营的合同条款特别是特许权协议具体条款,从而实现项目各参与方之间合理的风险分担。主要的风险分担设计包括以下方面。
(1)完工风险的分担。完工风险的分担与特许经营期的设计直接相关。特许经营期的设计包括:选择特许经营期的结构,单时段的特许经营期是从项目开工建设到项目移交为止,双时段的特许经营期是从项目建设完工投入运营到项目移交为止;确定特许经营期的长短及形式;设计激励措施等。
(2)市场风险的分担。市场风险由谁分担或分担多少与收费设计直接相关。收费设计应考虑的因素包括:在给定的特许期内,收费水平应足够高,以保证项目公司收回投资,按时偿债并获得合理回报;基本收费形式应尽量与所需现金流吻合;收费结构应反映生产成本结构;应包括适当的调剂机制以降低项目公司的风险。
2、外债风险管理
DFV作为借用长期外债的平台,由于债务剩余期限较长,面临的外债风险更大,主要包括汇率风险和利率风险。外债风险管理工作应贯穿外债借、用、还全过程。
(1)汇率风险。由于DFV的外债主要为美元,项目公司对DFV的还款收入为人民币,因而面临汇率风险。我国2005年汇率制度改革后人民币汇率市场化使得人民币汇率的波幅趋大趋频,整体汇率风险增加。所以必须对外汇风险进行有效管理,主要的途径是使用适当的套期保值工具。一是货币掉期交易。货币掉期交易是双方按固定汇率在期初交换两种不同货币的本金,然后按预先规定的日期进行利息和本金的分期互换。DFV可以利用这一工具锁定美元债务成本,以利于项目公司安排财务计划,确保未来还款现金流的稳定性。二是外汇期权交易。期权交易也可以作为DFV在购汇还款中进行外债风险管理的有效手段。期权交易的方式是在还款到期日,期权的买方有权利但没义务买入或卖出某一种外汇或其他金融工具,期权的买方在交易之初要支付一定得期权费。举例来说,假如DFV在未来的六个月后要归还某笔贷款的美元本金和利息,为防止到期购汇时由于美元升值而带来的汇率风险,DFV可以购买六个月的美元看涨期权。到还款日,如果市场价格高于执行价格,DFV可执行期权,避免了汇率风险;若市场价格低于执行价格,DFV可以选择不执行期权,以现货市场上的价格买入美元,进行还款。三是远期外汇交易。远期外汇交易是指交易双方达成交易后,按事先约定的日期和约定的汇率进行交割的外汇买卖交易。远期外汇买卖最长一年,超过一年的交易称为超远规划期外汇买卖。远期外汇交易也是国际上常用的规避外汇风险,固定外汇成本的方法。和外汇期权交易不同的是,远期外汇交易对买卖双方都有约束力,到期后双方必须按照远期价格交易。
(2)利率风险。由于世界银行对DFV的长期贷款采用的是浮动利率形式:LIBOR+利差。而DFV所转贷至的项目公司其基本的收费单价和相应的处理量长期以来都会比较稳定,所以不稳定的利率会造成项目公司年度收益和现金流的波动。各种管理利率风险的工具和交易过程具有各自不同的特点和功能,因此DFV在进行利率风险管理时也可根据不同情况灵活加以综合运用,通过不同方法组合以实现利率风险控制。一是利率掉期又称“利率互换”,一般指同种货币不同利率产品之间的互换交易,不伴随本金的交换,分固定利率和浮动利率间的互换或浮动利率与浮动利率间的互换。通常,负债在利率看涨时,浮动利率转为固定利率。举例来说,DFV公司以LIBOR+50BPs借入资金,而使用贷款的项目公司A的投资收益预计为8%,当三个月LIBOR达到8%的时候,A公司的投资收益将会为0。如果LIBOR继续攀升,A将会产生损失。为避免这一损失,DFV可以与金融机构签订利率掉期,以固定利率如6%换出浮动利率LIBOR+50BPs。这样无论LIBOR 如何攀升,A公司始终锁定了浮动利率上升至6%的风险。二是利率上下限期权, 利率上下限期权的购买者可以通过购买一个特定的商定利率的利率上限期权,同时又以较低商定利率卖出一个利率下限期权来缩小利率的波动范围。利率上下限期权的实质是借款人买进一个看涨期权,同时卖出一个看跌期权,目的是以收入的看跌期权的期权费抵消一部分付出的看涨期权的期权费,并且实现把所承受利率的波动限制在一定范围内。
四、结论
特别融资平台的创新除了向小型环境基础设施项目提供项目资金支持外,还有效地引入国际金融组织的先进管理理念,同时又结合本土化的要求,提高了项目的管理能力。上海郊区环境项目的实施案例则从实际执行验证了这种融资机制的有效性。但同时也应该看到,特别融资平台从管理和实施的角度还有很多需要重点关注的地方。对项目风险的控制,对外债风险的防范也决定了其未来的可持续发展。