论文部分内容阅读
2016年，国家档案局在全国开展“企业电子文件归档与电子档案管理试点”，中国石油化工集团有限公司是第一批试点单位，试点内容之一是电子公文归档及管理。试点目的是将电子公文通过电子公文管理系统直接在线归档至档案系统，不再打印相应的纸质件，真正实现“单套制”归档。试点项目中，关于电子公文与纸质公文并存的情况下，应该如何对公文进行整理及编号问题遇到了困惑。
一、电子公文管理的現状
试点项目开始初期，我们调研了多家企业和国家部委的电子公文管理情况，发现各单位都存在同样的困惑：不是所有的公文都电子化了，各单位日常工作中还有纸质公文流转，这些纸质公文办结后也需要归档管理。通过对本单位2018年电子公文管理情况摸底发现，有70%的公文是完全电子化了，正文、附件和办理单都是电子的（以下简称“纯电子公文”），公文从起草到归档全程都在电子公文管理系统中流转;有5%的公文因为保密、敏感信息或特殊业务等原因是纯纸质状态，正文、附件和办理单都是纸质的，公文不在电子公文管理系统中流转，电子公文管理系统中没有这部分文件的目录;还有25%的公文是部分电子化了，正文是电子的，附件或者办理单是纸质的，或者正文和附件是电子的，办理单是纸质的（以下简称“半电子公文”），在电子公文管理系统中流转了电子部分，纸质部分在线下与电子公文同步流转。形成“半电子文件”有以下几种情况：第一，有些单位领导由于年龄偏大等因素，喜欢在纸质件上审批，电子公文被打印出来以后在纸质件上审批意见，电子件上没有审批意见，也有一些电子件上有审批意见，都是由秘书代录领导的审批意见，无领导签字。电子件和纸质件办结以后归档;第二，有些公文的附件过大，比如是一本书、一个较厚的表或者可研报告等，由于公文管理系统本身无法限制过大的附件上传，这些附件不能在电子公文管理系统中流转，也就不可能从公文管理系统直接归档电子版;第三，当同一份电子公文需要多个领导签批时，某个领导在打印的纸质件上签批了意见，其他领导在电子件上签批了意见。根据《归档文件整理规则》（DA/T22-2015）第5.1.1款“归档文件一般以每份文件为一件。正文、附件为一件;文件正本与定稿为一件;转发文与被转发文为一件;原件与复制件为一件;有文件处理单或发文稿纸的，文件处理单或发文稿纸与相关文件为一件。”半电子公文的“一件”是分开的，必须将纸质审批件和在公文系统中流转的电子签批件合起来才是一份完整的文件。
试点工作中，电子公文管理系统中需要归档的电子公文及目录通过接口直接归档到档案系统，无需人工录入目录和上传电子原文。同时，为了减少文书人员归档整理和著录的工作量，纸质件一般不需要扫描成电子版，也就是说，归档部门不会将纸质公文和半电子公文转化为电子公文，涉密文件更不会扫描上传到档案系统。三种类型的公文并存是各单位的现实工作实际情况决定的，虽然档案人员希望实现全部公文电子化管理，单套制归档，但必须面对现实情况给予统筹考虑，既要考虑纸质文件的整理及编号，还要考虑电子公文和半电子公文的整理及编号。档案部门如何对归档的不同类型的公文统一整理和编号遇到了前所未有的挑战。
二、国家标准存在问题
关于纯纸质文件的整理和编号按照《归档文件整理规则》执行，电子公文的整理和编号按照《电子文件归档及电子档案管理规范》（GB/T18894-2016），但是半电子公文怎么整理和编号目前还没有明确的制度规范来指导实践，半电子公文管理起来比较复杂。按照企业档案分类方案，纯纸质公文、纯电子公文和半电子公文都属于行政管理类文件，在档案管理信息系统中属于同一个归档节点。目前，国家标准和制度规范都没有提及三种类型公文在同一个单位并存的情况下该如何整理和编号。
现有的两个标准里都只有原则性的规定。比如，《电子文件归档及电子档案管理规范》第7.2.7款规定：应在分类方案下按照业务活动、形成时间等关键字，对电子文件元数据、纸质文件目录数据进行同步排序，排序结果应能保持电子文件、纸质文件之间的有机联;而《归档文件整理规则》第4.1款规定：归档文件整理应遵循文件的形成规律，保持文件之间的有机联系。
三、需要统筹考虑的因素
档案部门在考虑如何将三种类型的公文统筹整理和编号时门必须综合考虑以下因素：第一，纸质库房管理问题。如果档案部门只管理电子公文，就不需要考虑纸质库房的管理问题，但现实是每个单位都有纯纸质公文和半电子公文，这些公文还是要放在纸质库房管理的，整理和编号还要考虑纸质库房管理的有序和便利问题，确保库房中的纯纸质公文及半电子公文的纸质附件（或者审批单）编号具有连续性和唯一性，库房的档案号不能出现断号和重号的情况。第二，如何保持文件之间的有机联系。必须确保同一份文件的各个有机组成部分能被快速检索到，文件各个部分之间能建立双向索引。比如半电子公文的正文是电子形式的，在档案系统中如何快速定位与正文配套的纸质附件或者审批单，两者之间必须建立双向索引关系。第三，归档频率问题。有些单位是每年归档一次，有些单位是随办随归，实时归档。不同的归档频率将会导致采取不同的归档整理和编号策略。第四，档案的日常统计问题。无论采取哪种整理编号方案都必须确保不出现统计上的数据冗余。第五，整理、检索和著录的工作量。纸质公文的整理工作量较大，需要录入文件目录，还需加盖归档章，数文件页数。有的整理和编号方式会导致归档人员著录的工作量大幅增加，也可能会导致检索时出现重复目录的情况。
四、各种解决方案利弊分析
在本单位公文都属于同一个分类类别，在档案管理系统中纯纸质公文、电子公文和半电子公文都在同一个数据节点下。如何将这三种类型的公文整理和编号可能有4种解决方法，各有利弊。第一种是直接将三种类型的公文按照归档时间排序混合整理编号，半电子公文的正文和附件相邻排列（如图1）。
这样做的优点是：可以按照公文形成或归档的时间排序，正文和附件按照相邻顺序排列，有利于体现文件之间的有机联系。缺点是：1.库房里纸质档案的编号会出现断号的情况，不便于日常管理;2.著录同一个半电子公文时，需要录入两遍文件目录，其中一个公文的目录上要标注为附件，增加了著录的工作量;3.检索同一个公文时会有两个标题相同的目录，利用者需要区分正文和附件;4.统计时会出现数据冗余，同一个公文会出现重复统计的情况;5.人为地分裂了“件”的概念。根据《归档文件整理规则》第5.1.1款规定“归档文件一般以每份文件为一件。正文、附件为一件;有文件处理单或发文稿纸的，文件处理单或发文稿纸与相关文件为一件”，按照图1的整理方式人为地将一件档案分成了两件。 第二种整理编号方式是将电子公文和纸质公文相对分开编号，先把所有的纸质公文及半电子公文的纸质部分放在一起整理编号，再把所有的纯电子公文及半电子公文的电子部分放在一起整理编号，但是流水序号是连续的（如图2）。这种方式只适用于每年归档一次，且不再补充归档的情况，如果发现当年有公文需要补充归档，无论是补充归档电子版还是纸质版，都不好再连续编号。缺点与第一种方式相同。
第三种整理编号方式就是在档案管理系统中，将纸质公文和电子公文（包括半电子公文）分开整理编号，分别从1开始排序（如图3）。优点是：1.纸质公文与电子公文做了对应关系，保证了同一份文件之间的有机联系;2.能保证库房里纸质公文编号的连续性，便于库房管理;3.可以应对实时归档的情况，如果有公文需要补充归档，不会打乱原有的序号。缺点是：1.同一份公文需要著录两遍，增加了著录人员的工作量;2.统计时会出现数据冗余，同一个公文会出现重复统计的情况;3.检索时要同时考虑纸质公文节点和电子公文节点，需要检索两次才能查全，否则容易遗漏文件。
第四种方式也是在档案管理系统中，将纸质公文和电子公文（包括半电子公文）分开整理编号。纯纸质公文编档案号，半电子公文对应的纸质附件或审批单只编写流水码，不编写档案号，不盖归档章，不录目录。为便于与纯纸质公文的编号区分，每个流水码前面可以加一个字母（如图4）。这样做的优点是除了第三种方法的优点外，还有多了其他优点1.不用重复录入同一份半电子公文的目录，减少了著录工作量，也减少了加盖归档章的工作量;2.库房统计时不会出现数据冗余;3.检索时不用分两个节点检索;4.能最大限度的保持文件之间的有机联系。缺点是整理人员必须将纯纸质公文和半电子公文区分开。
从“双套制”到“单套制”归档有个过程，各单位由于信息化水平以及人员情况不同，导致进度有快有慢。除了电子公文存在纸质件和电子件并存的情况，其他类文件管理也会出现类似的情况，例如，合同管理也存在同样的问题，电子合同与纸质合同在一个单位内部同时存在。一份合同也有电子和纸质并存的情况，合同正本及签署流程在合同管理系统中，签字盖章页及骑缝章页都是纸质的，这与半电子公文的组成情况相似。从“双套制”到“单套制”的过渡阶段，檔案人员必须面对现实情况，结合本地的实际工作，创新完成本单位档案的整理及编号工作，建议国家尽快出台相关标准规范指导实践工作。
（作者单位：中国石油化工集团公司办公厅档案处）
一、电子公文管理的現状
试点项目开始初期，我们调研了多家企业和国家部委的电子公文管理情况，发现各单位都存在同样的困惑：不是所有的公文都电子化了，各单位日常工作中还有纸质公文流转，这些纸质公文办结后也需要归档管理。通过对本单位2018年电子公文管理情况摸底发现，有70%的公文是完全电子化了，正文、附件和办理单都是电子的（以下简称“纯电子公文”），公文从起草到归档全程都在电子公文管理系统中流转;有5%的公文因为保密、敏感信息或特殊业务等原因是纯纸质状态，正文、附件和办理单都是纸质的，公文不在电子公文管理系统中流转，电子公文管理系统中没有这部分文件的目录;还有25%的公文是部分电子化了，正文是电子的，附件或者办理单是纸质的，或者正文和附件是电子的，办理单是纸质的（以下简称“半电子公文”），在电子公文管理系统中流转了电子部分，纸质部分在线下与电子公文同步流转。形成“半电子文件”有以下几种情况：第一，有些单位领导由于年龄偏大等因素，喜欢在纸质件上审批，电子公文被打印出来以后在纸质件上审批意见，电子件上没有审批意见，也有一些电子件上有审批意见，都是由秘书代录领导的审批意见，无领导签字。电子件和纸质件办结以后归档;第二，有些公文的附件过大，比如是一本书、一个较厚的表或者可研报告等，由于公文管理系统本身无法限制过大的附件上传，这些附件不能在电子公文管理系统中流转，也就不可能从公文管理系统直接归档电子版;第三，当同一份电子公文需要多个领导签批时，某个领导在打印的纸质件上签批了意见，其他领导在电子件上签批了意见。根据《归档文件整理规则》（DA/T22-2015）第5.1.1款“归档文件一般以每份文件为一件。正文、附件为一件;文件正本与定稿为一件;转发文与被转发文为一件;原件与复制件为一件;有文件处理单或发文稿纸的，文件处理单或发文稿纸与相关文件为一件。”半电子公文的“一件”是分开的，必须将纸质审批件和在公文系统中流转的电子签批件合起来才是一份完整的文件。
试点工作中，电子公文管理系统中需要归档的电子公文及目录通过接口直接归档到档案系统，无需人工录入目录和上传电子原文。同时，为了减少文书人员归档整理和著录的工作量，纸质件一般不需要扫描成电子版，也就是说，归档部门不会将纸质公文和半电子公文转化为电子公文，涉密文件更不会扫描上传到档案系统。三种类型的公文并存是各单位的现实工作实际情况决定的，虽然档案人员希望实现全部公文电子化管理，单套制归档，但必须面对现实情况给予统筹考虑，既要考虑纸质文件的整理及编号，还要考虑电子公文和半电子公文的整理及编号。档案部门如何对归档的不同类型的公文统一整理和编号遇到了前所未有的挑战。
二、国家标准存在问题
关于纯纸质文件的整理和编号按照《归档文件整理规则》执行，电子公文的整理和编号按照《电子文件归档及电子档案管理规范》（GB/T18894-2016），但是半电子公文怎么整理和编号目前还没有明确的制度规范来指导实践，半电子公文管理起来比较复杂。按照企业档案分类方案，纯纸质公文、纯电子公文和半电子公文都属于行政管理类文件，在档案管理信息系统中属于同一个归档节点。目前，国家标准和制度规范都没有提及三种类型公文在同一个单位并存的情况下该如何整理和编号。
现有的两个标准里都只有原则性的规定。比如，《电子文件归档及电子档案管理规范》第7.2.7款规定：应在分类方案下按照业务活动、形成时间等关键字，对电子文件元数据、纸质文件目录数据进行同步排序，排序结果应能保持电子文件、纸质文件之间的有机联;而《归档文件整理规则》第4.1款规定：归档文件整理应遵循文件的形成规律，保持文件之间的有机联系。
三、需要统筹考虑的因素
档案部门在考虑如何将三种类型的公文统筹整理和编号时门必须综合考虑以下因素：第一，纸质库房管理问题。如果档案部门只管理电子公文，就不需要考虑纸质库房的管理问题，但现实是每个单位都有纯纸质公文和半电子公文，这些公文还是要放在纸质库房管理的，整理和编号还要考虑纸质库房管理的有序和便利问题，确保库房中的纯纸质公文及半电子公文的纸质附件（或者审批单）编号具有连续性和唯一性，库房的档案号不能出现断号和重号的情况。第二，如何保持文件之间的有机联系。必须确保同一份文件的各个有机组成部分能被快速检索到，文件各个部分之间能建立双向索引。比如半电子公文的正文是电子形式的，在档案系统中如何快速定位与正文配套的纸质附件或者审批单，两者之间必须建立双向索引关系。第三，归档频率问题。有些单位是每年归档一次，有些单位是随办随归，实时归档。不同的归档频率将会导致采取不同的归档整理和编号策略。第四，档案的日常统计问题。无论采取哪种整理编号方案都必须确保不出现统计上的数据冗余。第五，整理、检索和著录的工作量。纸质公文的整理工作量较大，需要录入文件目录，还需加盖归档章，数文件页数。有的整理和编号方式会导致归档人员著录的工作量大幅增加，也可能会导致检索时出现重复目录的情况。
四、各种解决方案利弊分析
在本单位公文都属于同一个分类类别，在档案管理系统中纯纸质公文、电子公文和半电子公文都在同一个数据节点下。如何将这三种类型的公文整理和编号可能有4种解决方法，各有利弊。第一种是直接将三种类型的公文按照归档时间排序混合整理编号，半电子公文的正文和附件相邻排列（如图1）。
这样做的优点是：可以按照公文形成或归档的时间排序，正文和附件按照相邻顺序排列，有利于体现文件之间的有机联系。缺点是：1.库房里纸质档案的编号会出现断号的情况，不便于日常管理;2.著录同一个半电子公文时，需要录入两遍文件目录，其中一个公文的目录上要标注为附件，增加了著录的工作量;3.检索同一个公文时会有两个标题相同的目录，利用者需要区分正文和附件;4.统计时会出现数据冗余，同一个公文会出现重复统计的情况;5.人为地分裂了“件”的概念。根据《归档文件整理规则》第5.1.1款规定“归档文件一般以每份文件为一件。正文、附件为一件;有文件处理单或发文稿纸的，文件处理单或发文稿纸与相关文件为一件”，按照图1的整理方式人为地将一件档案分成了两件。 第二种整理编号方式是将电子公文和纸质公文相对分开编号，先把所有的纸质公文及半电子公文的纸质部分放在一起整理编号，再把所有的纯电子公文及半电子公文的电子部分放在一起整理编号，但是流水序号是连续的（如图2）。这种方式只适用于每年归档一次，且不再补充归档的情况，如果发现当年有公文需要补充归档，无论是补充归档电子版还是纸质版，都不好再连续编号。缺点与第一种方式相同。
第三种整理编号方式就是在档案管理系统中，将纸质公文和电子公文（包括半电子公文）分开整理编号，分别从1开始排序（如图3）。优点是：1.纸质公文与电子公文做了对应关系，保证了同一份文件之间的有机联系;2.能保证库房里纸质公文编号的连续性，便于库房管理;3.可以应对实时归档的情况，如果有公文需要补充归档，不会打乱原有的序号。缺点是：1.同一份公文需要著录两遍，增加了著录人员的工作量;2.统计时会出现数据冗余，同一个公文会出现重复统计的情况;3.检索时要同时考虑纸质公文节点和电子公文节点，需要检索两次才能查全，否则容易遗漏文件。
第四种方式也是在档案管理系统中，将纸质公文和电子公文（包括半电子公文）分开整理编号。纯纸质公文编档案号，半电子公文对应的纸质附件或审批单只编写流水码，不编写档案号，不盖归档章，不录目录。为便于与纯纸质公文的编号区分，每个流水码前面可以加一个字母（如图4）。这样做的优点是除了第三种方法的优点外，还有多了其他优点1.不用重复录入同一份半电子公文的目录，减少了著录工作量，也减少了加盖归档章的工作量;2.库房统计时不会出现数据冗余;3.检索时不用分两个节点检索;4.能最大限度的保持文件之间的有机联系。缺点是整理人员必须将纯纸质公文和半电子公文区分开。
从“双套制”到“单套制”归档有个过程，各单位由于信息化水平以及人员情况不同，导致进度有快有慢。除了电子公文存在纸质件和电子件并存的情况，其他类文件管理也会出现类似的情况，例如，合同管理也存在同样的问题，电子合同与纸质合同在一个单位内部同时存在。一份合同也有电子和纸质并存的情况，合同正本及签署流程在合同管理系统中，签字盖章页及骑缝章页都是纸质的，这与半电子公文的组成情况相似。从“双套制”到“单套制”的过渡阶段，檔案人员必须面对现实情况，结合本地的实际工作，创新完成本单位档案的整理及编号工作，建议国家尽快出台相关标准规范指导实践工作。
（作者单位：中国石油化工集团公司办公厅档案处）