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【摘要】 改革开放初期，中国法治建设的口号是“以法办事”，这一时期，出现了第一次立法高峰，重建司法机关和司法系统，反右之后被搞乱了的执政党与司法机关的关系被重新理顺。上世纪九十年代后，知识界率先开始了对“法治”与“法制”的辨析，中国从以法办事走向依法治国，法律体系基本形成，行政执法不断强化，司法愈来愈成为社会关注的热点，民众的权利观念兴起。
【关键词】法治建设 依法治国 法治中国 【中图分类号】D920.1 【文献标识码】A
中国的法治建设走过了30多年的进程。如何评价30多年中国的法治进程，每一个侧身其间的人都会有不同的感受和认知，如有的人看到是成就与进步，有的人则感受的是问题。本文尝试以事实为依据，从整体上对30多年的中国法治进程作一宏观梳理与把握，为后人留下一点记忆。
从“无法无天”到以法办事
1976年10月，延续十年之久，给国家、社会和公民造成极大伤害的“文化大革命”终于结束。作为执政党的中国共产党，面临着认真总结“文革”历史教训、平反冤假错案、尽快结束社会动荡的艰巨任务。
在对这些问题的思考与解决过程中，执政党中以邓小平等为首的一批“文革”期间身受迫害的领导人对法制与民主的重要性开始有了深刻认识：“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”①与此同时，理论界亦开始了关于权大还是法大的讨论。
1978年12月，中国共产党第十一届三中全会召开，会议明确指出：“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。……法律面前人人平等，不允许任何人有超越法律之上的特权。”②由于长期人治观念的影响，加之整个社会与法治隔阂太深，主要是把法律当作一种维护社会秩序的工具和手段，这一时期中国法治建设的口号是“以法办事”。
出现了第一次立法高峰。1979年 2月，全国人大常委会成立了法制委员会，后改为法制工作委员会，负责研究、起草、修改法律草案，协调法律起草工作，立法工作的速度由此大大加快。同年7月五届全国人大二次会议通过了《刑法》、《刑事诉讼法》、《中外合资经营企业法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等七部法律。新时期大规模立法的序幕由此拉开，各种社会关系开始纳入法律的调整范围。
其中最值得关注的是“八二宪法”的制定。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了新的《中华人民共和国宪法》。“八二宪法”对公民的基本权利做了广泛的规定，对国家机关职权的规定更为细致，法律至上、民主、自由等现代法治理念在“八二宪法”中均有了清晰的表达。“八二宪法”为此后中国法治的发展奠定了基本的制度和法律框架。
重建司法机关和司法系统。1978年全国人大决定恢复人民检察院（1975年被撤销）；1979年全国人大通过决议恢复司法部，主管司法行政事务。1979年律师制度也开始恢复，1986年进行了第一次全国律师资格考试。与此同时，历次政治运动中受到冲击的原司法人员陆续归队，同时还从复转军人以及政府机关、学校等企事业单位抽调了一些人补充进司法机关。复转军人进法院既反映了这一时期人们对法律作用的认识，同时也反映了当时法治建设的无奈，尚无合格的法律人才可用。
更为重要的是，反右之后被搞乱了的执政党与司法机关的关系被重新理顺，如1979年中共中央宣布取消由党委审批案件的制度。1980年1月，恢复成立了中央政法委员会，作为执政党领导全国司法工作的最高和唯一组织。
从以法办事到依法治国
法律的创设、制度的增多并没有从根本上减少现实生活中有法不依的现象，这一问题引发了民众、理论界和执政党领导人对法制建设中更为深层次的问题，即对治国方略的思考。
知识界率先开始了对“法治”与“法制”词义的辨析。1990年代以前，无论是知识界还是实务界说起法律问题使用的都是“法制”一词。随着有法不依问题的一再出现，知识界开始注意到“法制”与“法治”概念的异同，经过探讨，最终形成了如下的共识：法制一般是指法律制度，而法治则是一种贯彻法律至上、严格依法办事的治国原则和方式；法制在价值取向上是中性的，而法治的价值取向极为明白，包括民主、自由、平等、人权等。法治的内容应该包括两个方面：一方面是要有良好的法律，也就是说依法治国所依据的法律必须是良法；另一方面这种良好的法律要有至高无上的权威，要得到普遍的服从和遵守。
1997年9月，党的十五大郑重地将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入了党章。1999年3月15日，九届人大二次会议通过的宪法修正案，又正式把“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入了宪法，使其上升为国家意志，力图实现治国方略的根本转换。“法治”由此具有了超越法律工具主义的深广意涵，中国法治建设掀开了新的篇章。
法律体系基本形成。依法治国首先要有法可依，在此背景下立法工作再次提速，并出现了新的特点：第一，有了制度创新的意义。1993年，八届人大一次会议对“八二宪法”进行修改，规定我国实行社会主义市场经济，此后大批用来规范市场经济的法律法规纷纷出台，有力地推动了社会主义市场经济的建立，而市场经济的发展又为法治的发展提供了更大的空间。第二，不再单纯地满足国内的需要，还开始符合国际法和国际惯例。2001年11月10日，中国加入了世界贸易组织（WTO）。为了应对入世的承诺，中国制定、修改或者废止了数百件法律、行政法规和部门规章。第三，突出保护人权。2004年，全国人大再次修改宪法，将保护人权正式写入宪法。2011年3月10日，在十一届全国人大四次会议上，吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中宣布：“中国特色社会主义法律体系已经形成。”依法治国、建设社会主义法治国家有了更为扎实的法制保障。
行政执法不断强化。各级政府出于快速发展经济和维护社会稳定的需要，在推行法制方面表现出了极大的积极性，依法治省、依法治市、依法治县、依法治乡、依法治路、依法治林，依法治矿，甚至依法治校、依法治家等响亮的口号纷纷出台。就是在这一系列的“治理”过程中，政府在法治建设中的主导地位越发突出，并在这一过程中使政府积攒起了足够的能量。 司法愈来愈成为社会关注的热点。社会流动的加快、市场经济的发展导致各类案件急剧增多。据统计，1978年全国法院受理各类案件52万余件，2010年已超过一千万件。收案范围也由原来的民、刑事案件，扩展为刑事、民事、经济、行政、海事五大类，还有涉外和涉港澳台的案件。司法在维护公民和法人合法权益方面的作用日益彰显。1995年《法官法》和《检察官法》的颁布，对从业人员入门门槛的提高，使接受过正规法学院教育的毕业生逐渐成为了各级司法机关从业人员的主体，司法从业人员完成了替换，法律职业共同体也开始渐露端倪。
法学教育高歌猛进。由于市场经济需要大量的法学人才，加之市场经济也为法律人带来了较为丰厚的经济报酬，于是进入90年代后，法学专业开始从冷门专业变成为热门专业，一大批高等院校加入了开办法学专业的行列。
权利观念的兴起。伴随着市场经济的发展，个体的价值日益受到重视。此外，改革开放之初，为了改变中国民众法律意识淡漠、守法意识不强的局面，形成现代国家必不可少的法律秩序，国家开展了五年为周期的“普法”活动。这场波及亿万民众的普法活动不仅使民众的法律知识有了显著增长，同时也启迪了民众的权利意识。伴随着知情权、参与权、表达权等概念的逐渐深入人心，自下而上的维权事件层出不穷。权利观念的兴起，极大地改变着中国的法律制度，并将从深层次上影响中国法律制度的重构。
从依法治国到全面推进依法治国
中国的法治建设取得了明显的成就，但与法治国家的要求还存在着不小的差距，如法治意义上的对公权力的制约尚未实现，民主、平等、人权、依法办事等法治理念尚未被整个社会所接受，司法在社会治理中的地位亟待提升等。
面对这些问题，中共十八大报告不仅重提依法治国，而且使用了更为迫切、更加强烈的用语“全面推进依法治国”；十八届三中全会提出了更加直观的目标：建设“法治中国”。世界各国的历史及经验已一再证明，一个国家发展经济的手段和方法可能有多种，但治理好结构复杂的现代社会，方法却只有一个，就是依法治国。对于中国这样一个拥有十三亿人口，五十多个民族的发展中大国来说更为重要。这是因为，法治所依赖的各项合理制度会使权力受到真实的制约与监督，换来国家的平稳发展；法治所内涵的特定理念，能够让社会中所有群体的合理利益以及每一个个体的权利受到严格的保护。如果说前三十年中国的发展，更多依靠的是解放思想和对外开放，那么未来中国依赖的只有制度的力量。
十八大之后，中国在法治的道路上又有了新的进展：
反腐力度大大提高，并取得了显著的成效，执政党和政府的公信力开始提升。通过简政放权和扶植新的社会组织参与社会管理等措施，使法治政府建设有了正确的方向。搁置多年的《预算法》修改终于完成，对公权力的制约和监督有了更具体的制度。
劳动教养制度被废除，户籍制度改革启动，这些实实在在的举措，势必会极大地促进了社会公平和正义。
司法改革有序推行。中央全面深化改革领导小组第二次全会上通过《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了各项改革的路线图和时间表。2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次全会上通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，对若干重点和难点问题的导向进行了规定。以建设现代法官制度为中心的司法改革艰难起步。
2014年11月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对立法、执法、司法等领域重大问题作出全面部署，为法治中国建设绘就了新的蓝图，必将对未来中国法治进程产生深远影响。
（作者为南开大学法学院教授）
【注释】
①《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年版，第348页。
②《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》（1978年12月22日通过）。
责编/周素丽 美编/于珊
【关键词】法治建设 依法治国 法治中国 【中图分类号】D920.1 【文献标识码】A
中国的法治建设走过了30多年的进程。如何评价30多年中国的法治进程，每一个侧身其间的人都会有不同的感受和认知，如有的人看到是成就与进步，有的人则感受的是问题。本文尝试以事实为依据，从整体上对30多年的中国法治进程作一宏观梳理与把握，为后人留下一点记忆。
从“无法无天”到以法办事
1976年10月，延续十年之久，给国家、社会和公民造成极大伤害的“文化大革命”终于结束。作为执政党的中国共产党，面临着认真总结“文革”历史教训、平反冤假错案、尽快结束社会动荡的艰巨任务。
在对这些问题的思考与解决过程中，执政党中以邓小平等为首的一批“文革”期间身受迫害的领导人对法制与民主的重要性开始有了深刻认识：“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”①与此同时，理论界亦开始了关于权大还是法大的讨论。
1978年12月，中国共产党第十一届三中全会召开，会议明确指出：“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。……法律面前人人平等，不允许任何人有超越法律之上的特权。”②由于长期人治观念的影响，加之整个社会与法治隔阂太深，主要是把法律当作一种维护社会秩序的工具和手段，这一时期中国法治建设的口号是“以法办事”。
出现了第一次立法高峰。1979年 2月，全国人大常委会成立了法制委员会，后改为法制工作委员会，负责研究、起草、修改法律草案，协调法律起草工作，立法工作的速度由此大大加快。同年7月五届全国人大二次会议通过了《刑法》、《刑事诉讼法》、《中外合资经营企业法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等七部法律。新时期大规模立法的序幕由此拉开，各种社会关系开始纳入法律的调整范围。
其中最值得关注的是“八二宪法”的制定。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了新的《中华人民共和国宪法》。“八二宪法”对公民的基本权利做了广泛的规定，对国家机关职权的规定更为细致，法律至上、民主、自由等现代法治理念在“八二宪法”中均有了清晰的表达。“八二宪法”为此后中国法治的发展奠定了基本的制度和法律框架。
重建司法机关和司法系统。1978年全国人大决定恢复人民检察院（1975年被撤销）；1979年全国人大通过决议恢复司法部，主管司法行政事务。1979年律师制度也开始恢复，1986年进行了第一次全国律师资格考试。与此同时，历次政治运动中受到冲击的原司法人员陆续归队，同时还从复转军人以及政府机关、学校等企事业单位抽调了一些人补充进司法机关。复转军人进法院既反映了这一时期人们对法律作用的认识，同时也反映了当时法治建设的无奈，尚无合格的法律人才可用。
更为重要的是，反右之后被搞乱了的执政党与司法机关的关系被重新理顺，如1979年中共中央宣布取消由党委审批案件的制度。1980年1月，恢复成立了中央政法委员会，作为执政党领导全国司法工作的最高和唯一组织。
从以法办事到依法治国
法律的创设、制度的增多并没有从根本上减少现实生活中有法不依的现象，这一问题引发了民众、理论界和执政党领导人对法制建设中更为深层次的问题，即对治国方略的思考。
知识界率先开始了对“法治”与“法制”词义的辨析。1990年代以前，无论是知识界还是实务界说起法律问题使用的都是“法制”一词。随着有法不依问题的一再出现，知识界开始注意到“法制”与“法治”概念的异同，经过探讨，最终形成了如下的共识：法制一般是指法律制度，而法治则是一种贯彻法律至上、严格依法办事的治国原则和方式；法制在价值取向上是中性的，而法治的价值取向极为明白，包括民主、自由、平等、人权等。法治的内容应该包括两个方面：一方面是要有良好的法律，也就是说依法治国所依据的法律必须是良法；另一方面这种良好的法律要有至高无上的权威，要得到普遍的服从和遵守。
1997年9月，党的十五大郑重地将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入了党章。1999年3月15日，九届人大二次会议通过的宪法修正案，又正式把“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入了宪法，使其上升为国家意志，力图实现治国方略的根本转换。“法治”由此具有了超越法律工具主义的深广意涵，中国法治建设掀开了新的篇章。
法律体系基本形成。依法治国首先要有法可依，在此背景下立法工作再次提速，并出现了新的特点：第一，有了制度创新的意义。1993年，八届人大一次会议对“八二宪法”进行修改，规定我国实行社会主义市场经济，此后大批用来规范市场经济的法律法规纷纷出台，有力地推动了社会主义市场经济的建立，而市场经济的发展又为法治的发展提供了更大的空间。第二，不再单纯地满足国内的需要，还开始符合国际法和国际惯例。2001年11月10日，中国加入了世界贸易组织（WTO）。为了应对入世的承诺，中国制定、修改或者废止了数百件法律、行政法规和部门规章。第三，突出保护人权。2004年，全国人大再次修改宪法，将保护人权正式写入宪法。2011年3月10日，在十一届全国人大四次会议上，吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中宣布：“中国特色社会主义法律体系已经形成。”依法治国、建设社会主义法治国家有了更为扎实的法制保障。
行政执法不断强化。各级政府出于快速发展经济和维护社会稳定的需要，在推行法制方面表现出了极大的积极性，依法治省、依法治市、依法治县、依法治乡、依法治路、依法治林，依法治矿，甚至依法治校、依法治家等响亮的口号纷纷出台。就是在这一系列的“治理”过程中，政府在法治建设中的主导地位越发突出，并在这一过程中使政府积攒起了足够的能量。 司法愈来愈成为社会关注的热点。社会流动的加快、市场经济的发展导致各类案件急剧增多。据统计，1978年全国法院受理各类案件52万余件，2010年已超过一千万件。收案范围也由原来的民、刑事案件，扩展为刑事、民事、经济、行政、海事五大类，还有涉外和涉港澳台的案件。司法在维护公民和法人合法权益方面的作用日益彰显。1995年《法官法》和《检察官法》的颁布，对从业人员入门门槛的提高，使接受过正规法学院教育的毕业生逐渐成为了各级司法机关从业人员的主体，司法从业人员完成了替换，法律职业共同体也开始渐露端倪。
法学教育高歌猛进。由于市场经济需要大量的法学人才，加之市场经济也为法律人带来了较为丰厚的经济报酬，于是进入90年代后，法学专业开始从冷门专业变成为热门专业，一大批高等院校加入了开办法学专业的行列。
权利观念的兴起。伴随着市场经济的发展，个体的价值日益受到重视。此外，改革开放之初，为了改变中国民众法律意识淡漠、守法意识不强的局面，形成现代国家必不可少的法律秩序，国家开展了五年为周期的“普法”活动。这场波及亿万民众的普法活动不仅使民众的法律知识有了显著增长，同时也启迪了民众的权利意识。伴随着知情权、参与权、表达权等概念的逐渐深入人心，自下而上的维权事件层出不穷。权利观念的兴起，极大地改变着中国的法律制度，并将从深层次上影响中国法律制度的重构。
从依法治国到全面推进依法治国
中国的法治建设取得了明显的成就，但与法治国家的要求还存在着不小的差距，如法治意义上的对公权力的制约尚未实现，民主、平等、人权、依法办事等法治理念尚未被整个社会所接受，司法在社会治理中的地位亟待提升等。
面对这些问题，中共十八大报告不仅重提依法治国，而且使用了更为迫切、更加强烈的用语“全面推进依法治国”；十八届三中全会提出了更加直观的目标：建设“法治中国”。世界各国的历史及经验已一再证明，一个国家发展经济的手段和方法可能有多种，但治理好结构复杂的现代社会，方法却只有一个，就是依法治国。对于中国这样一个拥有十三亿人口，五十多个民族的发展中大国来说更为重要。这是因为，法治所依赖的各项合理制度会使权力受到真实的制约与监督，换来国家的平稳发展；法治所内涵的特定理念，能够让社会中所有群体的合理利益以及每一个个体的权利受到严格的保护。如果说前三十年中国的发展，更多依靠的是解放思想和对外开放，那么未来中国依赖的只有制度的力量。
十八大之后，中国在法治的道路上又有了新的进展：
反腐力度大大提高，并取得了显著的成效，执政党和政府的公信力开始提升。通过简政放权和扶植新的社会组织参与社会管理等措施，使法治政府建设有了正确的方向。搁置多年的《预算法》修改终于完成，对公权力的制约和监督有了更具体的制度。
劳动教养制度被废除，户籍制度改革启动，这些实实在在的举措，势必会极大地促进了社会公平和正义。
司法改革有序推行。中央全面深化改革领导小组第二次全会上通过《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了各项改革的路线图和时间表。2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次全会上通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，对若干重点和难点问题的导向进行了规定。以建设现代法官制度为中心的司法改革艰难起步。
2014年11月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对立法、执法、司法等领域重大问题作出全面部署，为法治中国建设绘就了新的蓝图，必将对未来中国法治进程产生深远影响。
（作者为南开大学法学院教授）
【注释】
①《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年版，第348页。
②《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》（1978年12月22日通过）。
责编/周素丽 美编/于珊