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【摘要】现行《国家赔偿法》存在立法缺陷,《民法通则》第一百二十一条与《行政诉讼法》第六十八条、《国家赔偿法》第二条之间的法律适用存在冲突。应借鉴民法的基本理念和归责原则,废止《民法通则》第一百二十一条,统一适用修正后的《国家赔偿法》。
【关键词】国家赔偿责任 民事赔偿责任 责任竞合
问题的提出
广义的国家赔偿责任包括国家补偿责任,狭义的国家赔偿责任是与国家补偿责任相对的术语,是指国家机关及其工作人员违法行使公权力,给公民、法人或其他组织合法权益造成损失所承担的赔偿责任;而国家补偿责任是指国家机关及其工作人员合法行使公权力给公民、法人或其他组织合法权益造成损失所承担的救济责任。本文取广义。
1987年施行的《民法通则》第一百二十一条规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。”而1995年施行的《国家赔偿法》第二条规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”2010年待施行的《侵权责任法》对国家侵权民事赔偿责任未作规定。我国《民法通则》与《国家赔偿法》对由国家机关或者国家机关工作人员的职务侵权行为应承担的赔偿责任分别作出规定,出现跨法律部门的公法与私法之间的法条竞合,导致法律适用上的冲突。因此,从理论上和立法上梳理国家赔偿责任与民事赔偿责任之竞合关系,对于保障公民、法人和其他组织合法权益,促进国家机关及其工作人员依法行使职权,化解社会矛盾纠纷,构建和谐社会,具有重要意义。
国家赔偿责任与民事赔偿责任关系之分析
二者的联系。自罗马法以来,民事赔偿制度已有两千多年的历史,民事赔偿内容为国家赔偿法所吸收、借鉴、确认。两者的联系主要表现为:第一,国家赔偿与民事赔偿都因公民、法人和其他组织的合法权益受到不法行为的侵害而产生。第二,国家赔偿与民事赔偿都是对受损害一方所受损失的救济。第三,国家赔偿和民事赔偿都以支付赔偿金、返还财产、恢复原状作为赔偿方式。目前,我国的《国家赔偿法》正在进行修改,且修正案草案已通过全国人大常委会三审。国家赔偿法是行政法体系中和民法关系最为密切的一部法。用历史和比较的视角进行考察,可以说二者应形成互补与互动,相互衔接,共同服从和服务于促进法治、保障人权这一总体目标。
二者的区别。国家赔偿责任和民事赔偿责任是两种性质不同的侵权责任形态,二者在立法宗旨、责任形式、赔偿原因、赔偿主体、赔偿范围、赔偿程序以及赔偿费用等方面都存在明显区别。特别应强调的是,国家赔偿的最终责任者是国家,而民事赔偿的主体是一般的责任人,即侵害人或者其监护人或者财产管理人;国家赔偿的范围比较窄,而民事赔偿的范围比较宽;国家承担的是有限的赔偿责任,而民事赔偿承担的是完全的赔偿责任。
我国现行《国家赔偿法》的缺陷及与民事赔偿责任的竞合
现行《国家赔偿法》的立法缺陷。受国家责任豁免理论、我国的政治体制和当时国家财政承受能力的影响,现行的《国家赔偿法》尚存在一些缺陷。具体表现为:第一,归责原则单一。现行国家赔偿的归责原则实行违法原则。在司法实践中,出现了虽然国家机关及其工作人员行使职务并不违法(如行政事实行为、行政不当行为、合法的司法行为),但同样造成了相对人的合法权益受到损害,受害人却无法依据我国现行的《国家赔偿法》获得救济的情形。该原则将大量本应由国家承担赔偿责任的情形排除在外,有违公平、正义的法律准则。第二,赔偿范围太窄。我国的国家赔偿法只规定了行政赔偿和司法赔偿两种赔偿制度,而立法赔偿制度、军事赔偿制度,以及由国家机关及其工作人员的侵权行为给受害人造成的精神损害和间接损害等问题,我国现行法都没有明确规定,并同时规定了较多的免责条款。第三,赔偿标准太低。在赔偿项目和赔偿数额上作出种种限制,在赔偿对象上又仅限于直接损害,受害人的实际损失得不到足额赔偿。另外,我国现行国家赔偿制度中的司法赔偿范围及赔偿程序方面也存在一定的问题。
国家赔偿责任与民事赔偿责任的竞合。一、《民法通则》第一百二十一条与《行政诉讼法》第六十八条、《国家赔偿法》第二条之间的法条竞合。前文已述,《民法通则》将国家机关及其国家机关工作人员的职务侵权界定为特殊侵权民事责任。《行政诉讼法》第六十八条规定:“行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的,由该行政机关或该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿……”。在吸收《行政诉讼法》中关于国家行政机关侵权赔偿的立法内容的基础上,《国家赔偿法》专门规范了国家机关及其工作人员的职务侵权责任承担问题,却没有规定国家赔偿责任与民事赔偿责任的关系,而《民法通则》第一百二十一条也没有被废止,这种立法现状必然产生上述法条在法律适用上的困境,导致国家赔偿责任与民事赔偿责任关系竞合之尴尬。二、公有公共设施致害的国家赔偿责任与民事赔偿责任的竞合。依據《民法通则》第一百二十六条、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条和《侵权责任法》第八十五条关于物件致人损害规定,物件的所有人、管理人或使用人应承担民事赔偿责任;而《国家赔偿法》也没有明确排除公有公共设施致害的国家赔偿责任。而且,司法实践中,一些法院已经承认公有公共设施致害的国家赔偿责任。此外,国家机关及其工作人员作为民事侵权的主体,应由国家单独承担民事责任,不存在国家赔偿责任与民事赔偿责任的竞合问题。
国家赔偿责任与民事赔偿责任竞合关系之处理
辩证地历史地界定国家赔偿的性质。关于国家赔偿法的性质,学界主要有私法性质说、公法性质说、折中说 和独立说四种观点。国家赔偿制度是一个历史的范畴,国家赔偿与民事赔偿关系的演变经历了国家不负赔偿责任时期、国家负相对赔偿责任时期和国家赔偿与民事赔偿的融合三个阶段。我国目前正处在第二个阶段,笔者采国家赔偿公法性质说,待发展到未来第三个阶段,采国家赔偿私法说。在《国家赔偿法》颁布之前,《民法通则》第一百二十一条将国家机关及其工作人员执行职务过程中的侵权行为界定为特殊的民事侵权行为,确立国家的民事赔偿责任以解决相关赔偿纠纷,弥补《国家赔偿法》的缺位。从国家赔偿的发展态势来看,其走的是一条与民事赔偿逐步融合的道路。
借鉴民法的基本理念和基本原则修正现行的《国家赔偿法》。民法是国家赔偿法的法律渊源,国家赔偿制度与民事法律制度有着密切的关系,我国的《国家赔偿法》目前正在修正。笔者认为《国家赔偿法》的修改既要继承与发扬现行国家赔偿制度的精华,也要借鉴民事法律注重公平正义的基本原则与基本理念,结合国家赔偿的特点指导国家赔偿的归责,克服现行《民法通则》的规定与国家赔偿相关制度的不协调、不衔接。
《侵权责任法》生效后,原则上统一适用修正后的《国家赔偿法》,民事赔偿仅作为补充。因《侵权责任法》对国家侵权民事赔偿责任未作规定,并且《民法典》尚未制定,修正的《国家赔偿法》生效后,应废止《民法通则》第一百二十一条的规定,将国家机关及其工作人员的职务侵权行为纳入修正后的《国家赔偿法》的适用范围,由国家承担赔偿责任。为充分实现对国家赔偿相对人的权利保护,我国应将民事赔偿责任作为国家赔偿责任的补充。
克服现行《国家赔偿法》的缺陷,全面修正《国家赔偿法》的内容。一、完善国家赔偿的归责原则。从国外立法来看,国家赔偿的归责原则主要有三种,分别是以法国为代表的公务过错为主、危险责任为辅的归责原则体系,以英、美、德为代表的过错责任原则和以瑞士为代表的无过错责任原则。笔者主张,我国的国家赔偿在归责原则上应当适用“混合原则”。它的归责原则应当更多的吸收民事侵权赔偿的归责理论,将违法责任、过错责任、无过错责任(危险责任、结果责任)分门别类引入到国家赔偿的领域,形成一个完善的归责体系。二、扩大国家赔偿的范围。首先,在行政赔偿方面,应将公有公共设施致害纳入国家赔偿的范围。其次,在立法赔偿方面,有必要将“规章以下具有普遍约束力的违法的决定命令”纳入行政赔偿范围。第三,在司法赔偿方面,扩大刑事赔偿范围。第四,对国家机关合法行使职权给他人造成损失的,在没有统一的“国家补偿法”的体制下,应当纳入国家赔偿体系。第五,《国家赔偿法》修正案草案第三十四条增加了“精神损害赔偿”的内容。三、提高国家赔偿的标准。现行《国家赔偿法》在赔偿标准方面远远低于民事赔偿,随着我国经济的高速发展,政府财政收入的增加,《国家赔偿法》修正案草案对侵犯生命健康权、财产权的赔偿项目作了适当调整,并在一定程度上提高赔偿标准。(作者单位:河南信阳师范学院;本文系2008和2009年河南省软科学规划项目的阶段性研究成果,项目编号:082400450230、092400420081)
【关键词】国家赔偿责任 民事赔偿责任 责任竞合
问题的提出
广义的国家赔偿责任包括国家补偿责任,狭义的国家赔偿责任是与国家补偿责任相对的术语,是指国家机关及其工作人员违法行使公权力,给公民、法人或其他组织合法权益造成损失所承担的赔偿责任;而国家补偿责任是指国家机关及其工作人员合法行使公权力给公民、法人或其他组织合法权益造成损失所承担的救济责任。本文取广义。
1987年施行的《民法通则》第一百二十一条规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。”而1995年施行的《国家赔偿法》第二条规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”2010年待施行的《侵权责任法》对国家侵权民事赔偿责任未作规定。我国《民法通则》与《国家赔偿法》对由国家机关或者国家机关工作人员的职务侵权行为应承担的赔偿责任分别作出规定,出现跨法律部门的公法与私法之间的法条竞合,导致法律适用上的冲突。因此,从理论上和立法上梳理国家赔偿责任与民事赔偿责任之竞合关系,对于保障公民、法人和其他组织合法权益,促进国家机关及其工作人员依法行使职权,化解社会矛盾纠纷,构建和谐社会,具有重要意义。
国家赔偿责任与民事赔偿责任关系之分析
二者的联系。自罗马法以来,民事赔偿制度已有两千多年的历史,民事赔偿内容为国家赔偿法所吸收、借鉴、确认。两者的联系主要表现为:第一,国家赔偿与民事赔偿都因公民、法人和其他组织的合法权益受到不法行为的侵害而产生。第二,国家赔偿与民事赔偿都是对受损害一方所受损失的救济。第三,国家赔偿和民事赔偿都以支付赔偿金、返还财产、恢复原状作为赔偿方式。目前,我国的《国家赔偿法》正在进行修改,且修正案草案已通过全国人大常委会三审。国家赔偿法是行政法体系中和民法关系最为密切的一部法。用历史和比较的视角进行考察,可以说二者应形成互补与互动,相互衔接,共同服从和服务于促进法治、保障人权这一总体目标。
二者的区别。国家赔偿责任和民事赔偿责任是两种性质不同的侵权责任形态,二者在立法宗旨、责任形式、赔偿原因、赔偿主体、赔偿范围、赔偿程序以及赔偿费用等方面都存在明显区别。特别应强调的是,国家赔偿的最终责任者是国家,而民事赔偿的主体是一般的责任人,即侵害人或者其监护人或者财产管理人;国家赔偿的范围比较窄,而民事赔偿的范围比较宽;国家承担的是有限的赔偿责任,而民事赔偿承担的是完全的赔偿责任。
我国现行《国家赔偿法》的缺陷及与民事赔偿责任的竞合
现行《国家赔偿法》的立法缺陷。受国家责任豁免理论、我国的政治体制和当时国家财政承受能力的影响,现行的《国家赔偿法》尚存在一些缺陷。具体表现为:第一,归责原则单一。现行国家赔偿的归责原则实行违法原则。在司法实践中,出现了虽然国家机关及其工作人员行使职务并不违法(如行政事实行为、行政不当行为、合法的司法行为),但同样造成了相对人的合法权益受到损害,受害人却无法依据我国现行的《国家赔偿法》获得救济的情形。该原则将大量本应由国家承担赔偿责任的情形排除在外,有违公平、正义的法律准则。第二,赔偿范围太窄。我国的国家赔偿法只规定了行政赔偿和司法赔偿两种赔偿制度,而立法赔偿制度、军事赔偿制度,以及由国家机关及其工作人员的侵权行为给受害人造成的精神损害和间接损害等问题,我国现行法都没有明确规定,并同时规定了较多的免责条款。第三,赔偿标准太低。在赔偿项目和赔偿数额上作出种种限制,在赔偿对象上又仅限于直接损害,受害人的实际损失得不到足额赔偿。另外,我国现行国家赔偿制度中的司法赔偿范围及赔偿程序方面也存在一定的问题。
国家赔偿责任与民事赔偿责任的竞合。一、《民法通则》第一百二十一条与《行政诉讼法》第六十八条、《国家赔偿法》第二条之间的法条竞合。前文已述,《民法通则》将国家机关及其国家机关工作人员的职务侵权界定为特殊侵权民事责任。《行政诉讼法》第六十八条规定:“行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的,由该行政机关或该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿……”。在吸收《行政诉讼法》中关于国家行政机关侵权赔偿的立法内容的基础上,《国家赔偿法》专门规范了国家机关及其工作人员的职务侵权责任承担问题,却没有规定国家赔偿责任与民事赔偿责任的关系,而《民法通则》第一百二十一条也没有被废止,这种立法现状必然产生上述法条在法律适用上的困境,导致国家赔偿责任与民事赔偿责任关系竞合之尴尬。二、公有公共设施致害的国家赔偿责任与民事赔偿责任的竞合。依據《民法通则》第一百二十六条、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条和《侵权责任法》第八十五条关于物件致人损害规定,物件的所有人、管理人或使用人应承担民事赔偿责任;而《国家赔偿法》也没有明确排除公有公共设施致害的国家赔偿责任。而且,司法实践中,一些法院已经承认公有公共设施致害的国家赔偿责任。此外,国家机关及其工作人员作为民事侵权的主体,应由国家单独承担民事责任,不存在国家赔偿责任与民事赔偿责任的竞合问题。
国家赔偿责任与民事赔偿责任竞合关系之处理
辩证地历史地界定国家赔偿的性质。关于国家赔偿法的性质,学界主要有私法性质说、公法性质说、折中说 和独立说四种观点。国家赔偿制度是一个历史的范畴,国家赔偿与民事赔偿关系的演变经历了国家不负赔偿责任时期、国家负相对赔偿责任时期和国家赔偿与民事赔偿的融合三个阶段。我国目前正处在第二个阶段,笔者采国家赔偿公法性质说,待发展到未来第三个阶段,采国家赔偿私法说。在《国家赔偿法》颁布之前,《民法通则》第一百二十一条将国家机关及其工作人员执行职务过程中的侵权行为界定为特殊的民事侵权行为,确立国家的民事赔偿责任以解决相关赔偿纠纷,弥补《国家赔偿法》的缺位。从国家赔偿的发展态势来看,其走的是一条与民事赔偿逐步融合的道路。
借鉴民法的基本理念和基本原则修正现行的《国家赔偿法》。民法是国家赔偿法的法律渊源,国家赔偿制度与民事法律制度有着密切的关系,我国的《国家赔偿法》目前正在修正。笔者认为《国家赔偿法》的修改既要继承与发扬现行国家赔偿制度的精华,也要借鉴民事法律注重公平正义的基本原则与基本理念,结合国家赔偿的特点指导国家赔偿的归责,克服现行《民法通则》的规定与国家赔偿相关制度的不协调、不衔接。
《侵权责任法》生效后,原则上统一适用修正后的《国家赔偿法》,民事赔偿仅作为补充。因《侵权责任法》对国家侵权民事赔偿责任未作规定,并且《民法典》尚未制定,修正的《国家赔偿法》生效后,应废止《民法通则》第一百二十一条的规定,将国家机关及其工作人员的职务侵权行为纳入修正后的《国家赔偿法》的适用范围,由国家承担赔偿责任。为充分实现对国家赔偿相对人的权利保护,我国应将民事赔偿责任作为国家赔偿责任的补充。
克服现行《国家赔偿法》的缺陷,全面修正《国家赔偿法》的内容。一、完善国家赔偿的归责原则。从国外立法来看,国家赔偿的归责原则主要有三种,分别是以法国为代表的公务过错为主、危险责任为辅的归责原则体系,以英、美、德为代表的过错责任原则和以瑞士为代表的无过错责任原则。笔者主张,我国的国家赔偿在归责原则上应当适用“混合原则”。它的归责原则应当更多的吸收民事侵权赔偿的归责理论,将违法责任、过错责任、无过错责任(危险责任、结果责任)分门别类引入到国家赔偿的领域,形成一个完善的归责体系。二、扩大国家赔偿的范围。首先,在行政赔偿方面,应将公有公共设施致害纳入国家赔偿的范围。其次,在立法赔偿方面,有必要将“规章以下具有普遍约束力的违法的决定命令”纳入行政赔偿范围。第三,在司法赔偿方面,扩大刑事赔偿范围。第四,对国家机关合法行使职权给他人造成损失的,在没有统一的“国家补偿法”的体制下,应当纳入国家赔偿体系。第五,《国家赔偿法》修正案草案第三十四条增加了“精神损害赔偿”的内容。三、提高国家赔偿的标准。现行《国家赔偿法》在赔偿标准方面远远低于民事赔偿,随着我国经济的高速发展,政府财政收入的增加,《国家赔偿法》修正案草案对侵犯生命健康权、财产权的赔偿项目作了适当调整,并在一定程度上提高赔偿标准。(作者单位:河南信阳师范学院;本文系2008和2009年河南省软科学规划项目的阶段性研究成果,项目编号:082400450230、092400420081)