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摘要：社会主义新农村的建设必然会占用一部分土地，本文针对目前我国提出的“建设社会主义新农村，统筹城乡发展”的要求与保护耕地之间的矛盾，提出了以提高土地集约化利用来提高耕地质量及数量，促进农村经济、文化的发展，确保耕地总量动态平衡的目标，以保证建设的同时又合理利用和保护耕地。
关键词：新农村建设；耕地保护；对策
中图分类号：F303文献标识码：A文章编号：1672-3309（2009）01-0021-03
胡锦涛总书记在十七大报告中提出，“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。……”，由此可见，建设社会主义新农村的重要，它是从根本上解决“农业、农村、农民”问题的关键。农民是以农业为生，耕地就是最基本的生产、生活资料，失去了耕地就意味着失业，可能就无法生存。所以，在建设社会主义新农村的过程中，保护耕地是重中之重，只有协调好建设与保护这两者之间的关系，才能推动农村的社会、经济、文化、政治各方面的顺畅发展。
一、保护耕地对建设社会主义新农村的必要性
建设社会主义新农村是农村经济、社会、文化、政治发展的需要，是推动国民经济持续稳定发展，早日全面实现小康社会的需要。众所周知，土地是农民赖以生存的根本，也是农民最需要得到保障的权益。农业是国民经济的基础，耕地是最基本的农业生产资料，国民经济和人民生活所需要的粮、棉、油和其他工业原料等农产品大多是由耕地提供的，解决我国人口吃饭问题始终是耕地保护的首要任务。据国土资源部公布的调查数字显示，我国人均耕地面积由2004年的0.094公顷（1.41亩）减少到0.093公顷（1.4亩），仅为世界平均水平的40％。我国以仅占世界7%的耕地养活了世界22%的人口，人多地少的矛盾十分突出。特别是近年来，在人口不断增长、城市无限外延以及建设城乡一体化的情况下，耕地却呈现出不断减少的逆向变动趋势，使我国的人地矛盾更趋尖锐。
新农村的发展也是农业生产、农民生活、农村经济、文化、教育的发展，耕地保护是发展的基础。土地是建设的依托，社会主义新农村建设必然会用一定的土地作保障，为此而占用土地，甚至包括一部分耕地是不可避免的，这制约了农业生产的发展。要协调好发展与保护两者的关系，只有保护好、利用好有限的耕地资源，才能使农村经济可持续稳定发展。从根本上讲，保护耕地就是保护有限的基本农田，这是为了更好地保障农村和农业的发展。由于我国农村土地产权制度的不完善，在耕地被大量占用而引发的补偿安置不到位或低价补偿的问题，已成为影响农村社会稳定的重要因素。因此，在新农村建设过程中要保护好耕地，保障农民群众享有的知情权、决策权、参与权和监督权，才能保证农民生产生活的稳定和农业的可持续发展。同时，通过新农村建设，使人口、土地、产业集聚，将闲置地、低利用地、分散地集中到一起，改变农村土地利用的浪费现象，缓解我国耕地资源紧缺的形势。积极开展土地开发、土地整理、土地复垦工作，实现耕地总量的动态平衡。
二、建设社会主义新农村与土地的集约化利用
（一）社会主义新农村的建设提高了土地集约利用的程度
现今农村社会经济发展水平较低，农民群众的文化教育程度普遍不是很高。建设社会主义新农村有利于提高村民们的文化素质，减少农业人口，控制人口的增长速度，从而减少对耕地的占用。同时，建设社会主义新农村使农村经济发展水平不断提高，推动了农业科技水平的提高和农业现代化的发展。农业科技的广泛应用，提高了耕地质量，增加了农业产量，在集约利用土地的同时，使农民收入有所增加。
（二）建设统一规范小区、养老院及各种配套设施，发挥土地的规模效益
目前，我国农村大多以历史上形成的自然村为主，村庄小而分散，农户宅基地处于放任状态，由于农村建房缺少统一规划，造成农民建房自由度大，建房占用耕地多且杂乱无章。农村住房建设过度占用耕地已经达到触目惊心的地步，从我国城市与农村人均居住面积对比看，呈逐年增长的趋势，且农村高出城市2~3倍，一些农民建了新房而旧房又不肯拆，占地面积越来越大，导致耕地面积日渐缩小。农村的土地资源使用率低下这已是不争的事实，耕地撂荒，造成大量土地得不到有效利用。这既浪费了农村集体耕地，又不利于农村居民住宅基地的管理。按照保护耕地、集约用地的原则，限制建设独立式住宅，鼓励农村居民建设多层式住宅或在农村建设规范小区统一规划，集中建设，从而将分散的自然村改造为人口和房屋相对集中的居住区和耕地相对集中的生产区，这对于土地的有效保护以及农业集约型、规模型生产有积极作用。
（三）加快农村剩余劳动力转移，将闲置地变为耕地，扩大耕地数量
随着我国产业结构的不断调整，非农产业的收益率普遍高于从事农业生产的收益率。这促使农村剩余劳动力向城市转移，随着大批农民进城从事二、三产业，一些农民还在城市购买了商品房安家落户。受流转限制等原因，进城农民好多都没有处理自己的旧宅基地，这表明农村宅基地整理的潜力很大。可以将这些空闲出的宅基地和非农用地进行合理的土地整理和土地复垦，转化为耕地，以缓解耕地压力。集约化利用土地，从而扩大耕地面积。
（四）加强土地整理、整治以增加耕地面积，提高土地生产力
将零碎、高低不平和不规整的土地或被破坏的土地加以综合治理，不但可增加耕地面积，还可以提高土地产出率。在建设社会主义新农村过程中，进行合理的土地整理、开发，投入一定的人力和资金，变粗放用地为集约用地，从而保护耕地数量，提高耕地质量。
三、建设社会主义新农村中土地利用存在的问题
社会主义新农村建设过程中，在建设新农村与保护耕地的关系中存在着一些问题：
（一）乡镇企业布局分散，用地规模过大
据有关统计数据显示，全国乡镇企业集聚在县镇的仅占1%，在建制镇的占7%，其余98%的乡镇企业绝大多数在村及村以下。由于企业的过度分散，使用地规模至少增加1/3，出现了大量圈占农田，削减农业生产的问题。
（二）农村土地产权不清
农民对土地的依赖性很强，农民更渴望通过明晰的土地产权来获得长期稳定的生活来源和保障。土地产权不清是耕地保护不力的重要原因。多年的实践经验证明，不明晰的土地产权使得农户不愿过多地对土地进行投入，使农户对耕地过度或粗放使用。
（三）新农村的建设缺乏科学合理的规划
区域差异使得我国农村产业发展和生产生活方式也有所不同，目前制定的《村镇规划编制办法（试行）》不完全适应我国南北东西部村镇的实际情况，在新农村规划时缺少深入调查研究。
（四）政府行为不规范
耕地保护主要是如何建立保护意识和保护行动之间的联系，尽管政府与个人都有保护耕地资源的意识，但由于利益的驱动使他们的保护意识没有促成有力的行动。建设社会主义新农村以来，有些地方由于对新农村建设的内涵理解不透彻，又刮起了一阵“圈地”风，农村建设中占用耕地甚至基本农田更是轻而易举。据调查，一些地方为了招商引资，甚至打出了低地价零地价的优惠政策，这些从根本上损害了农民的利益，是不可行的。
四、缓解社会主义新农村建设与耕地保护之间矛盾的措施
（一）选择与资源条件相适应的发展方式和速度
目前，我们国家正处于工业化、城镇一体化快速发展时期，从其它国家的经验教训看，这一时期是耕地减少最快的时期，要严格控制盲目占地，减少不合理占地。在保持城镇一体化与工业化同步发展的同时，要结合新农村建设的特点及时合理调整村镇结构，以突出中心村，避免分散布局，同时，要加大土地整理力度，有效保护耕地和增加耕地面积。只有正确选择了新农村建设发展的方式和速度，才能充分发挥农村集约用地优势，减少耕地占用，以利于耕地保护。
（二）改革征地制度，完善征地程序
我国人地矛盾突出，很多村镇不能很好地处理新农村建设与粮食生产的矛盾，挤占了不少耕地。最重要的是征地规模过大，且许多耕地都处于闲置状态；同时，农民权益得不到保障，在征地过程中被征地农民得不到公平合理的补偿。有的地方把农民的土地当作生财之路，违法违规征地，因不合理征地引发的农民上访问题已成为影响社会稳定的一个因素。这都暴露出我国现行征地制度方面的缺陷。要改进土地征用补偿方式，严格控制征地规模；同时，强化土地利用规划约束和用途管制；改善征地程序，保证农民的知情权和参与权；确保失地农民的长远生计。
（三）借助科学技术提高耕地的产出率，以集约利用土地
我国农业经济产出率目前还处于较低水平，建设社会主义新农村要推广先进的农业生产技术，提高农业生产的科技含量，从而提高耕地质量，增加粮食产量，实现集约利用土地。
（四）以严格的法规制度促成耕地保护行为
严格执行土地用途管制、基本农田保护、耕地占补平衡、土地复垦开发整理等政策，促进耕地保护政策的规范化、法制化，这是控制耕地减少的根本保证。新农村建设过程中，政府部门要从保证国家生存和发展的高度出发，对耕地面积及生产能力进行全面保护。
（五）积极发挥政府的职能作用
将耕地保护指标列入考核地方党政一把手政绩的主要内容。政府保护耕地，可通过购买农村土地的发展权来限制农地转变用途，这既可以提高农民从事农业生产的比较利益，又可增加试图改变农地用途的成本。还要建立起新农村建设、城镇化发展与农业现代化水平相适应的对耕地保护的有限机制，引导和利用建设用地的收益来补偿耕地，激励农民的耕地保护行为。
（六）采取措施防治退化，保护耕地质量
在新农村建设中要针对当前耕地质量退化的问题，加强对耕地保护的投入，科学治理水土流失、土地沙化、耕地盐碱化等退化问题。同时，也要进一步增加对耕地保护的资本和科学技术要素的投入，提高单位面积的产量，以缓解耕地紧缺的压力。若只保护耕地数量，不保护耕地质量，即使在耕地数量不变的情况下，由于耕地质量条件的恶化，仍会影响耕地的综合生产能力。所以在保护耕地数量的同时，更要重视耕地质量的保护。
（责任编辑：郭金宇）
参考文献：
［1］ 宋戈、吴次芳、王杨.城镇化发展与耕地保护关系研究[J].农业经济问题，2006，（01）：64—67.
［2］ 盛垒.新农村建设与农村房地产业发展[J].重庆社会科学，2007，（01）：16—20.
［3］ 贾绍凤、张豪禧、孟向东.我国耕地变化趋势与对策再探讨[J].地理科学进展,1997，16（01）：25—30.
［4］ 方明.论城市化建设与耕地保护[J].湖北广播电视大学学报, 2006，23(01)：99—100.
［5］ 赵其国、周生路、吴绍华等. 中国耕地资源变化及其可持续利用与保护对策[J].土壤学报,2006，43(04):662—671.
［6］ 梁留科.土地生态利用理论研究与案例分析[M].北京：科学出版社，2006.
［7］ 宁广传.试论土地储备机制中存在的问题及对策[J].南方国土资源，2006，（10）.
关键词：新农村建设；耕地保护；对策
中图分类号：F303文献标识码：A文章编号：1672-3309（2009）01-0021-03
胡锦涛总书记在十七大报告中提出，“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。……”，由此可见，建设社会主义新农村的重要，它是从根本上解决“农业、农村、农民”问题的关键。农民是以农业为生，耕地就是最基本的生产、生活资料，失去了耕地就意味着失业，可能就无法生存。所以，在建设社会主义新农村的过程中，保护耕地是重中之重，只有协调好建设与保护这两者之间的关系，才能推动农村的社会、经济、文化、政治各方面的顺畅发展。
一、保护耕地对建设社会主义新农村的必要性
建设社会主义新农村是农村经济、社会、文化、政治发展的需要，是推动国民经济持续稳定发展，早日全面实现小康社会的需要。众所周知，土地是农民赖以生存的根本，也是农民最需要得到保障的权益。农业是国民经济的基础，耕地是最基本的农业生产资料，国民经济和人民生活所需要的粮、棉、油和其他工业原料等农产品大多是由耕地提供的，解决我国人口吃饭问题始终是耕地保护的首要任务。据国土资源部公布的调查数字显示，我国人均耕地面积由2004年的0.094公顷（1.41亩）减少到0.093公顷（1.4亩），仅为世界平均水平的40％。我国以仅占世界7%的耕地养活了世界22%的人口，人多地少的矛盾十分突出。特别是近年来，在人口不断增长、城市无限外延以及建设城乡一体化的情况下，耕地却呈现出不断减少的逆向变动趋势，使我国的人地矛盾更趋尖锐。
新农村的发展也是农业生产、农民生活、农村经济、文化、教育的发展，耕地保护是发展的基础。土地是建设的依托，社会主义新农村建设必然会用一定的土地作保障，为此而占用土地，甚至包括一部分耕地是不可避免的，这制约了农业生产的发展。要协调好发展与保护两者的关系，只有保护好、利用好有限的耕地资源，才能使农村经济可持续稳定发展。从根本上讲，保护耕地就是保护有限的基本农田，这是为了更好地保障农村和农业的发展。由于我国农村土地产权制度的不完善，在耕地被大量占用而引发的补偿安置不到位或低价补偿的问题，已成为影响农村社会稳定的重要因素。因此，在新农村建设过程中要保护好耕地，保障农民群众享有的知情权、决策权、参与权和监督权，才能保证农民生产生活的稳定和农业的可持续发展。同时，通过新农村建设，使人口、土地、产业集聚，将闲置地、低利用地、分散地集中到一起，改变农村土地利用的浪费现象，缓解我国耕地资源紧缺的形势。积极开展土地开发、土地整理、土地复垦工作，实现耕地总量的动态平衡。
二、建设社会主义新农村与土地的集约化利用
（一）社会主义新农村的建设提高了土地集约利用的程度
现今农村社会经济发展水平较低，农民群众的文化教育程度普遍不是很高。建设社会主义新农村有利于提高村民们的文化素质，减少农业人口，控制人口的增长速度，从而减少对耕地的占用。同时，建设社会主义新农村使农村经济发展水平不断提高，推动了农业科技水平的提高和农业现代化的发展。农业科技的广泛应用，提高了耕地质量，增加了农业产量，在集约利用土地的同时，使农民收入有所增加。
（二）建设统一规范小区、养老院及各种配套设施，发挥土地的规模效益
目前，我国农村大多以历史上形成的自然村为主，村庄小而分散，农户宅基地处于放任状态，由于农村建房缺少统一规划，造成农民建房自由度大，建房占用耕地多且杂乱无章。农村住房建设过度占用耕地已经达到触目惊心的地步，从我国城市与农村人均居住面积对比看，呈逐年增长的趋势，且农村高出城市2~3倍，一些农民建了新房而旧房又不肯拆，占地面积越来越大，导致耕地面积日渐缩小。农村的土地资源使用率低下这已是不争的事实，耕地撂荒，造成大量土地得不到有效利用。这既浪费了农村集体耕地，又不利于农村居民住宅基地的管理。按照保护耕地、集约用地的原则，限制建设独立式住宅，鼓励农村居民建设多层式住宅或在农村建设规范小区统一规划，集中建设，从而将分散的自然村改造为人口和房屋相对集中的居住区和耕地相对集中的生产区，这对于土地的有效保护以及农业集约型、规模型生产有积极作用。
（三）加快农村剩余劳动力转移，将闲置地变为耕地，扩大耕地数量
随着我国产业结构的不断调整，非农产业的收益率普遍高于从事农业生产的收益率。这促使农村剩余劳动力向城市转移，随着大批农民进城从事二、三产业，一些农民还在城市购买了商品房安家落户。受流转限制等原因，进城农民好多都没有处理自己的旧宅基地，这表明农村宅基地整理的潜力很大。可以将这些空闲出的宅基地和非农用地进行合理的土地整理和土地复垦，转化为耕地，以缓解耕地压力。集约化利用土地，从而扩大耕地面积。
（四）加强土地整理、整治以增加耕地面积，提高土地生产力
将零碎、高低不平和不规整的土地或被破坏的土地加以综合治理，不但可增加耕地面积，还可以提高土地产出率。在建设社会主义新农村过程中，进行合理的土地整理、开发，投入一定的人力和资金，变粗放用地为集约用地，从而保护耕地数量，提高耕地质量。
三、建设社会主义新农村中土地利用存在的问题
社会主义新农村建设过程中，在建设新农村与保护耕地的关系中存在着一些问题：
（一）乡镇企业布局分散，用地规模过大
据有关统计数据显示，全国乡镇企业集聚在县镇的仅占1%，在建制镇的占7%，其余98%的乡镇企业绝大多数在村及村以下。由于企业的过度分散，使用地规模至少增加1/3，出现了大量圈占农田，削减农业生产的问题。
（二）农村土地产权不清
农民对土地的依赖性很强，农民更渴望通过明晰的土地产权来获得长期稳定的生活来源和保障。土地产权不清是耕地保护不力的重要原因。多年的实践经验证明，不明晰的土地产权使得农户不愿过多地对土地进行投入，使农户对耕地过度或粗放使用。
（三）新农村的建设缺乏科学合理的规划
区域差异使得我国农村产业发展和生产生活方式也有所不同，目前制定的《村镇规划编制办法（试行）》不完全适应我国南北东西部村镇的实际情况，在新农村规划时缺少深入调查研究。
（四）政府行为不规范
耕地保护主要是如何建立保护意识和保护行动之间的联系，尽管政府与个人都有保护耕地资源的意识，但由于利益的驱动使他们的保护意识没有促成有力的行动。建设社会主义新农村以来，有些地方由于对新农村建设的内涵理解不透彻，又刮起了一阵“圈地”风，农村建设中占用耕地甚至基本农田更是轻而易举。据调查，一些地方为了招商引资，甚至打出了低地价零地价的优惠政策，这些从根本上损害了农民的利益，是不可行的。
四、缓解社会主义新农村建设与耕地保护之间矛盾的措施
（一）选择与资源条件相适应的发展方式和速度
目前，我们国家正处于工业化、城镇一体化快速发展时期，从其它国家的经验教训看，这一时期是耕地减少最快的时期，要严格控制盲目占地，减少不合理占地。在保持城镇一体化与工业化同步发展的同时，要结合新农村建设的特点及时合理调整村镇结构，以突出中心村，避免分散布局，同时，要加大土地整理力度，有效保护耕地和增加耕地面积。只有正确选择了新农村建设发展的方式和速度，才能充分发挥农村集约用地优势，减少耕地占用，以利于耕地保护。
（二）改革征地制度，完善征地程序
我国人地矛盾突出，很多村镇不能很好地处理新农村建设与粮食生产的矛盾，挤占了不少耕地。最重要的是征地规模过大，且许多耕地都处于闲置状态；同时，农民权益得不到保障，在征地过程中被征地农民得不到公平合理的补偿。有的地方把农民的土地当作生财之路，违法违规征地，因不合理征地引发的农民上访问题已成为影响社会稳定的一个因素。这都暴露出我国现行征地制度方面的缺陷。要改进土地征用补偿方式，严格控制征地规模；同时，强化土地利用规划约束和用途管制；改善征地程序，保证农民的知情权和参与权；确保失地农民的长远生计。
（三）借助科学技术提高耕地的产出率，以集约利用土地
我国农业经济产出率目前还处于较低水平，建设社会主义新农村要推广先进的农业生产技术，提高农业生产的科技含量，从而提高耕地质量，增加粮食产量，实现集约利用土地。
（四）以严格的法规制度促成耕地保护行为
严格执行土地用途管制、基本农田保护、耕地占补平衡、土地复垦开发整理等政策，促进耕地保护政策的规范化、法制化，这是控制耕地减少的根本保证。新农村建设过程中，政府部门要从保证国家生存和发展的高度出发，对耕地面积及生产能力进行全面保护。
（五）积极发挥政府的职能作用
将耕地保护指标列入考核地方党政一把手政绩的主要内容。政府保护耕地，可通过购买农村土地的发展权来限制农地转变用途，这既可以提高农民从事农业生产的比较利益，又可增加试图改变农地用途的成本。还要建立起新农村建设、城镇化发展与农业现代化水平相适应的对耕地保护的有限机制，引导和利用建设用地的收益来补偿耕地，激励农民的耕地保护行为。
（六）采取措施防治退化，保护耕地质量
在新农村建设中要针对当前耕地质量退化的问题，加强对耕地保护的投入，科学治理水土流失、土地沙化、耕地盐碱化等退化问题。同时，也要进一步增加对耕地保护的资本和科学技术要素的投入，提高单位面积的产量，以缓解耕地紧缺的压力。若只保护耕地数量，不保护耕地质量，即使在耕地数量不变的情况下，由于耕地质量条件的恶化，仍会影响耕地的综合生产能力。所以在保护耕地数量的同时，更要重视耕地质量的保护。
（责任编辑：郭金宇）
参考文献：
［1］ 宋戈、吴次芳、王杨.城镇化发展与耕地保护关系研究[J].农业经济问题，2006，（01）：64—67.
［2］ 盛垒.新农村建设与农村房地产业发展[J].重庆社会科学，2007，（01）：16—20.
［3］ 贾绍凤、张豪禧、孟向东.我国耕地变化趋势与对策再探讨[J].地理科学进展,1997，16（01）：25—30.
［4］ 方明.论城市化建设与耕地保护[J].湖北广播电视大学学报, 2006，23(01)：99—100.
［5］ 赵其国、周生路、吴绍华等. 中国耕地资源变化及其可持续利用与保护对策[J].土壤学报,2006，43(04):662—671.
［6］ 梁留科.土地生态利用理论研究与案例分析[M].北京：科学出版社，2006.
［7］ 宁广传.试论土地储备机制中存在的问题及对策[J].南方国土资源，2006，（10）.